Sentencia nº 12067 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 20 de Diciembre de 2002
| Ponente | Carlos Manuel Arguedas Ramírez |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 2002 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 02-013201-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Recurso de amparo |
Res:2002-12067
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con dieciséis minutos del veinte de diciembre del dos mil dos.-
Recurso de amparo interpuesto por C.E.U.M., mayor, casado, administrador de negocios, vecino de Residencial El Trébol Barrio Córdoba Zapote, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, contra la Municipalidad de San José.
Resultando:
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Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas y dieciocho minutos del diecisiete de diciembre del dos mil dos (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de San José y manifiesta que resulta contrario al principio de igualdad que se le haya clausurado la construcción y ordenado demoler la columna del lado izquierdo, ya que a otros vecinos no se les ha solicitado que cumplan con los dos metros de la línea de retiro, disposición que en todo caso, estima contraria a su derecho de propiedad, pues se le impide utilizar la totalidad del área que le pertenece.
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El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta el magistrado A.R.; y,
Considerando:
I.-
El recurrente plantea su disconformidad con el hecho de que se le haya ordenado demoler la columna izquierda que construyó, por no haber dejado los dos metros de la línea de retiro, toda vez que, en la zona existen otras personas que también han construido sin respetar dicho retiro y en su caso no se ha dispuesto la demolición, por lo que estima violentado el principio de igualdad y el derecho de propiedad.
II.-
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En cuanto a este tema, la Sala indicó en la sentencia número 8510-98 de las nueve horas cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho –en lo que interesa- que:
III.-
Sobre el fondo. El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales; y en desarrollo de ese precepto, los artículos 15 de la Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal, reconocen la competencia de los gobiernos locales para dirigir la planificación urbana dentro de los límites de su territorio, a través de la promulgación e imposición coactiva de un plan regulador y de los reglamentos de desarrollo urbano respectivos, tendientes a la plena ejecución del primero. En virtud de esa potestad de planificación local, resulta posible imponer restricciones al ejercicio de uno de los atributos del dominio, en tanto -claro está- estos resulten razonables y no vacíen el contenido del derecho de propiedad o limiten en forma absoluta sus atributos esenciales (Ver en este sentido las sentencias N° 5305-93 de las 10:06 hrs del 22 de Octubre de 1993y N° 5097-93 de las 10:24 hrs del15 de octubre de 1993).-
IV.-
Para el caso que nos ocupa, la Sala estima que efectivamente, no resulta contrario al artículo 45 de la Constitución la decisión de los funcionarios de laMunicipalidad de Montes de Oca, con respecto a la orden de lineamiento dada a la accionante, a los efectos de realizar una construcción en su propiedad, y el deber de retirarse dos metros de la línea de la acera -franja que se constituirá en antejardín de conformidad con el artículo VI.3.8.1. del Reglamento de Construcciones. En torno a las limitaciones a la propiedad con ocasión del interés público, principalmente en lo tocante a la propiedad urbanística, esta S. ha señalado en su jurisprudencia:
" IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en elderecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no comouna unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos,como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de unapropiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que elbien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En estaevolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente delderecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómenourbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevocontenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumérica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en unPlan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos Locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo quesiendo el plan modificable por la autoridad, los usos de lapropiedad podrían también ser cambiados; 5.-
en este sentido, laslimitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador debenentenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a lapropiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos deconstrucción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento devehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.),cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana,debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" departe de la propiedad por razones de urbanismo con motivo dedesarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza.Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollourbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como porejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo seránaquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedaden sí.
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Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, esun hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano nopuede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimanade una autoridadpública.
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En virtud del proceso urbanístico y la planificaciónurbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimenregulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propiodel derecho de propiedad es definido a través de las diversasdisposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, losplanes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernosmunicipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normasdictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.
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DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia ensociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto estásujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributosde la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política." (Vid sentencia N° 4205-96 de 14:33horas del20 de agosto de 1996)
V.-
Además, propiamente en lo que respecta a este caso el Plan Regulador de la Municipalidad de Montes de Oca fue promulgado en 1972 y el lote de la recurrente fue segregado de la finca madre en 1990, es decir posterior a dicho plan, por lo que cuando se visó el plano catastrado correspondiente a dicho lote, la municipalidad le anotó dicha limitación, por lo que la Sala estima que el acto dictado por el respectivo gobierno municipal, no resulta contrario al orden constitucional, específicamente por cuanto, como se dijo en la sentencia transcrita, la propia norma constitucional -artículo 45 de la Constitución Política- establece la posibilidad de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada; y medida como la impugnada, es de contenido eminentemente urbanístico, porlo que se encuentra dentro de los parámetros constitucionales. Asimismo, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de esta S., la limitación impuesta, a la recurrente en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política. De igual manera, las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad.
VI.-
Consecuentemente, si la legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de esta S., la obligación impuesta a la recurrente de dejar 2 metros de antejardín, se basa en la limitación impuesta en una regulación de planificación urbana que se estima legítima y que fue dictada dentro de la esfera de acción permitida a la Municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y 15, 19 y 21 de la misma Ley, el Reglamento de Construcciones y el Plan Regulador de dicha municipalidad, por lo que no existe en la especie -a juicio de la Sala-un limitación que desconstitucionalice el derecho a la propiedad privada de la aquí recurrente. Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que siguesiendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales. Así las cosas lo procedente es declarar sin lugar el recurso.
IV.-
Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, por la evidente similitud fáctica existente y por no hallarse motivo que justifique variar el criterio vertido en la sentencia parcialmente transcrita. En consonancia con ello, estima la Sala que con los hechos descritos no se han violentado los derechos fundamentales de la amparada, pues la limitación indicada resulta –como ya se indicó- concordante con el Derecho de la Constitución.
VII.-
Finalmente, reclama el recurrente que el caso de algunos vecinos estos sí han construido sin respetar el citado retiro. Estima la Sala que dicho reproche no resulta atendible, pues el hecho de que en otros casos se hubiera actuado en contravención de la normativa legal y reglamentaria que rige la materia, no da base para estimar que en el caso de la amparada deba darse la misma situación, pues no puede pretenderse que se le permite la construcción que pretende en infracción de lo establecido por nuestro ordenamiento jurídico o que se deriven derechos a su favor de una situación contraria a derecho, pese a que en otras oportunidades se hayan dado tales irregularidades. Por lo expuesto, el amparo debe desestimarse.
Por tanto:
Se rechaza porel fondo el recurso.
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Carlos M. Arguedas R.AnaVirginia Calzada M.
Adrián Vargas B.GilbertArmijo S.
Ernesto Jinesta L.SusanaCastro A.
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