Sentencia nº 04172 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Marzo de 2008

PonenteJorge Araya Garcia
Fecha de Resolución14 de Marzo de 2008
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia08-003431-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

Exp: 08-003431-0007-CO

Res. Nº 2008004172

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas y veintiuno minutos del catorce de marzo del dos mil ocho.

Recurso de amparo interpuesto por C.M.E.V.P., mayor, casado, arquitecto, vecino de San Rafael de Montes de Oca, portador de la cédula de identidad 0-000-000; a favor de “Penjamo S.A” contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas veintiún minutos del diecinueve de febrero del dos mil ocho, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y manifiesta que acusa la violación, en su perjuicio, de lo dispuesto en los artículos 11, 39, 41 y 45 de la Constitución Política, toda vez que las autoridades del Ministerio recurrido ordenaron el congelamiento indefinido del inmueble propiedad de la sociedad amparada, pues ese inmueble estaría sujeto eventualmente a la construcción de un anillo periférico vial, pero sin que se haya definido fecha para la expropiación y el pago de la indemnización correspondiente.

  2. -

    Informa bajo juramento J.A.V., en su calidad de D. General de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 16), que no le corresponde a la Dirección que representa pronunciarse sobre lo cuestionado pues es competencia del Departamento de Previsión Vial, el cual pertenece a la Dirección de Ingeniería de la División Obras Públicas. Solicita que se desestime el recurso planteado.

  3. -

    Informa bajo juramento K.G.C., en su condición de Ministra de Obras Públicas y Transportes, (folio 18), que sin perjuicio del informe que con mejor conocimiento rinda el propio Departamento de Previsión Vial de ese Ministerio, el ahora recurrente se apersonó ante el referido Departamento solicitando el alineamiento y en su memorial inicial reconoce que: “ la Administración determinó un alineamiento probable para el Proyecto de Condominio Residencial en las condiciones señaladas en ese oficio y dibujadas provisionalmente en una copia de un Plano Catastrado...” . Agrega que lo anterior indica que sí se le otorgó el alineamiento. Aduce que lo que cuestiona el recurrente es que dicho alineamiento se haya efectuado con base en el trazado establecido para el proyecto denominado “Anillo Periférico”. Sin embargo, añade que ese proyecto del “Anillo Periférico”, aunque no forme parte de las obras de construcción a realizar a corto plazo sí constituye una obra que deberá ejecutarse y omitir tal información al recurrente sería incurrir en una grave irregularidad. Por otra parte, afirma que no se está frente a un congelamiento de la propiedad ya que puede ser vendido u objeto de cualquier otro negocio jurídico y de esa forma no se lesiona su derecho a la propiedad. Por lo expuesto, solicita se desestime el recurso.

  4. -

    Informa bajo juramento M.A.G., en su condición de Jefe interino del Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, (folio 23), que la alineación a que se hace referencia en este amparo se justifica porque mediante ella la Administración cumple una tarea; la de mantener trazado y uniformidad de las vías pública. Así las cosas y con el fin de cumplir con la figura del alineamiento, ese Departamento procedió a otorgar el alineamiento sobre la propiedad mediante oficio número 06 5563. Además indica que el oficio es muy claro en cuanto a que se le informe de la existencia del proyecto y de la forma que pasaría por la propiedad del recurrente, si llegara a construirse. También indica que es muy preciso en cuanto a que esto no presenta limitación alguna al uso de la propiedad, y de acuerdo con la legislación vigente, por lo que la afirmación de que se le impide el libre uso de su propiedad es muy subjetiva, parcial, antojadiza y falsa. Finalmente agrega que el alineamiento otorgado al recurrente es ineficaz jurídicamente desde el diecinueve de octubre del dos mil siete, pues tiene vigencia por un año y fue otorgado desde el diecinueve de octubre del dos mil seis. Así las cosas, solicita se desestime el recurso.

  5. -

    En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

    1. elM.A.G.; y,

      Considerando:

      I.-

      Objeto del recurso.- El recurrente alega limitaciones ilegítimas a su propiedad pues el Departamento de Previsión Vial de la Dirección de Ingeniería del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se negó a darle el alineamiento a la finca propiedad de su representada alegando la existencia de un proyecto denominado “Anillo Periférico”. Así entonces ese Ministerio ni le permite disponer de su propiedad, ni tampoco lo indemniza o expropia.

      II.-

      Sobre el derecho de propiedad.- Esta Sala tiene jurisprudencia abundante en esta materia, una de las resoluciones que analizan el tema más bastamente es la sentencia número 2003-03656 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres, que en lo que interesa dice:

      “B.-

      LINEAMIENTOS DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES ACERCA DEL CONCEPTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD.

      VII.-

      CONCEPTUALIZACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Para poder analizar los reparos de inconstitucionalidad que se hacen de la Ley del Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, número 7555, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco, es importante partir del concepto del derecho de propiedad. Es el artículo 45 de la Constitución Política el que consagra este derecho, y lo hace de la siguiente manera:

      "La propiedad es inviolable; a nadie puede privase de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

      Por motivos de necesidad pública podrá la Administración Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social."

      Esta norma no fue introducida en la Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve, por cuanto al desecharse el proyecto de Constitución formulado por la Comisión Redactora y aportado por la Junta Fundadora de la Segunda República, en lo que se refiere al derecho de propiedad los constituyentes decidieron adoptar el texto del artículo 29 de la Constitución de mil ochocientos setenta y uno (contenido en el párrafo primero), con la reforma operada en la Ley número 24, de dos de julio de mil novecientos cuarenta y tres, por la que se introdujo el concepto de función social, contenida en el párrafo segundo. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que esta disposición responde a orígenes históricos e ideológicas radicalmente distintos, por cuanto el párrafo primero es fiel reflejo del liberalismo clásico, al consagrar la inviolabilidad -prácticamente absoluta- de la propiedad, lo cual encuentra sustento en los principios básicos de la escuela individualista caracterizada por el lema "laisser faire, laisser passer"; y el párrafo segundo, es de evidente corte social, que se origina en el social cristianismo del Código Social de Malinas, proveniente del sociologismo funcionalista de León Duguit, de principios del siglo XX., y en el que se introduce el concepto de "función social" de la propiedad, al permitirse las limitaciones a la propiedad por motivos de interés social:

      "Tales dos párrafos responden a orígenes históricos y concepciones ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en todo caso, pues en rigor la expropiación no es una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real sobre la cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de «interés social» y las haya decretado la Asamblea "por motivos de necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus miembros. (…) Se consideró necesario ese segundo párrafo para armonizar el texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de ésta y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a su vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas «garantías sociales» y la legislación inquilinaria, principalmente."

      cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones" (sentencia número 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

      En todo caso, debe tenerse en cuenta que, como lo afirma la doctrina y jurisprudencia constitucional (entre otras, ver sentencias número 3550-92, de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos; número 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, y número 2175-96, de las nueve horas seis minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis), el ejercicio de los derechos fundamentales no es irrestricto ni absoluto, sino que, precisamente por desarrollarse en el marco de la convivencia social es que resulta posible la implementación de limitaciones razonables y que sean acordes con los parámetros establecidos en el artículo 28 de la Constitución Política.

      X.-

      DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD. A partir de lo indicado en el Considerando anterior, la conceptualización del derecho de propiedad se completa con la introducción del elemento esencial de la "función social" de la propiedad; el cual está contenido en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, y en virtud de la cual, la Asamblea Legislativa está legitimada para imponerle limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada con mayoría calificada, requisito que valga aclarar, es sustancial y no meramente formal. Como se indicó anteriormente, se trata de una reforma del artículo 29 de la Constitución de mil ochocientos setenta y uno, en mil novecientos cuarenta y tres, texto que sirvió de base en la discusión que se suscitó en torno a este tema en la Asamblea Nacional Constituye, por lo que bien puede afirmarse que a partir de esa fecha -dos de julio de mil novecientos cuarenta y tres- se reconoce este concepto en nuestro país, según lo aseveraron los propios constituyentes en su oportunidad, para quienes, a partir de esa disposición se excluye toda consideración de que la propiedad privada interesa sólo a su titular, desconociendo las consecuencias que en la sociedad pueda producir el desordenado o arbitrario ejercicio de este derecho; ya que se tutela y protege el derecho a la propiedad en tanto

      "[...] éste se reconoce y se garantiza, porque se sabe útil y conveniente su existencia para el desarrollo de la economía nacional, pero se garantiza dentro de las limitaciones lógicas que le impone el hecho de su función social; que no puede ser por tanto un concepto absoluto e inviolable. [...]" (Comentario del diputado R. F.. Actas de la Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve. Tomo II., páginas 465 y siguientes).

      De esta suerte, para la determinación del contenido del derecho de propiedad, la Asamblea Nacional Constituyente analizó la evolución de la propiedad en la sociedad, realidad a partir de la cual se configura la propiedad como institución jurídica:

      "El lema de la escuela liberal era, según se sabe, «dejar hacer», «dejar pasar», por lo que siguiendo sus inspiraciones, la acción del Estado se limitaba a dejar en amplia libertad la iniciativa privada, en el supuesto de que el bienestar social se conseguía mediante el libre juego de los intereses particulares. Tales postulados estuvieron buenos para su época, pero desde las postrimerías del siglo pasado se hizo indispensable la revisión de esa doctrina, que no era posible ya mantener en su forma absoluta, en presencia de la necesidad de amparar el orden social, gravemente amenazado por un desmedido afán de lucro, por el creciente auge de la industria y del comercio y por otros factores, que motivaron abierta pugna de los intereses del individuo con los de la colectividad. Fue así como nacieron las teorías de la interdependencia social y de la función social de la propiedad -uno de cuyos más notables expositores ha sido, en los tiempos modernos- , el Profesor bordalés León Duguit, quien acerca de esta materia, expresaba: «La propiedad es una institución jurídica que se ha formado para responder a una necesidad económica y que evoluciona inexorablemente como las necesidades económicas mismas. Ahora bien, en nuestras sociedades modernas, la necesidad económica a la cual ha venido a responder la propiedad, se transforma profundamente: por consiguiente, la propiedad, como institución jurídica, debe transformarse también. La evolución del concepto de la propiedad está determinada también por una interdependencia cada vez más estrecha de los diferentes elementos sociales. De ahí que la propiedad, por decirlo así, se socialice. Esto no significa que llegue a ser colectiva, en el sentido de las doctrinas colectivistas, pero significaba dos cosas: primeramente, que la propiedad individual deja de ser un derecho del individuo para convertirse en una función social; y en segundo lugar, que los casos de afectación de riqueza a las colectividades que jurídicamente deben ser protegidas, son cada día más numerosas ...»" (Comentarios del diputado V.S.. Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Tomo I. página 505).

      Es claro que el principio de la propiedad como función social es universal, y se impone por las condiciones mismas de la convivencia; es decir, como una respuesta a las necesidades del mundo moderno en la economía de los países libres, la cual debe ajustarse no sólo para beneficio de los propietarios, sino para el de toda la sociedad, el que se incluyen los otros factores de la producción (consumidores), es decir, para beneficio de todos los elementos cuya concurrencia hace posible que se produzcan las ganancias que se derivan de la propiedad privada, según lo ha considerado la jurisprudencia constitucional:

      "Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables" (sentencia número 04205-96, supra citada).

      XI.-

      La función social de la propiedad ya fue reconocida en la jurisprudencia constitucional, en la sentencia número 4205-96, supra citada, bajo las siguientes consideraciones:

      "V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la «función social» de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta «propiedad-función», consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

      «I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. (…)

      "Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son los de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

      este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

      "IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada);

      "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. (…)

      De todo lo dicho se concluye que el derecho de propiedad privada no es un derecho irrestricto ni absoluto, que puede soportar válidamente o la supresión total del derecho (exclusivamente cuando se da un proceso expropiatorio, donde media indemnización) o limitaciones al ejercicio del derecho (exclusivamente cuando estén establecidas en una ley aprobada por mayoría calificada y cuando se trata de necesidad pública, llamadas limitación de interés social, que no son indemnizables). Siendo inconstitucional las actuaciones que limiten el derecho de propiedad vaciándolo de contenido al impedirle al propietario la disposición del objeto.

      VI.-

      Sobre elcaso concreto.- Del informe rendido por los representantes de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se pueden llegar a la conclusión de que no hay violación alguna al derecho de propiedad del recurrente, por cuanto, la alineación es, a decir del J. del Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, un procedimiento administrativo unilateral por medio del cual se fija el límite de las vías públicas, calles y caminos con las propiedades privadas y se justifica por cuanto la Administración, en este caso el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, debe mantener el trazado y uniformidad de las vías públicas. Por lo tanto, en modo alguna esa alineación le impide al propietario poder disponer plenamente de su propiedad, pues como se observa en el caso concreto al recurrente no se le está impidiendo ni usar, ni disponer, ni hipotecar, ni vender la finca propiedad de su representada Folio Real 1-316458-000, sino que simplemente se le está informando que existe un proyecto que de concretarse podría desencadenar un proceso expropiatorio en cuanto a esa finca. Así las cosas, como no se demostró que la solicitud de alineamiento contestada por oficio 06- 5563, le esté impidiendo al recurrente poder disponer de esa finca, sea construyendo, hipotecando o vendiendo, no puede afirmarse que por el simple hecho de informar al recurrente de que existe un proyecto que de concretarse podría afectar su propiedad, conlleve automáticamente un límite a su propiedad que le imposibilite disponer de ella, incluso según informe el representante del Departamento de Previsión Vial, a la fecha ese oficio ya no tiene válidez porque sólo tiene vigencia por un año y fue expedido en octubre del año dos mil seis. Además es importante aclarar que no se puede obligar a la Administración a expropiar, sobre todo en asuntos como estos donde deben mediar todos los estudios técnicos, legales y presupuestarios pertinentes que determinen finalmente la necesidad de expropiar, y en ese sentido, mientras que la Administración no decida hacerlo, el recurrente no está impedido de disponer de su propiedad, simplemente éste tiene ahora el conocimiento de que su propiedad podría eventualmente ser expropiada, pero puede seguir disponiendo de su propiedad, usando, construyendo, hipotecando, vendiendo, o realizando cualquier potestad que como propietario dispone. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso planteado.

      Por tanto:

    2. sin lugar el recurso.-

      Ana Virginia Calzada M.

      Presidenta a.i.

      Adrián Vargas B. Fernando Cruz C.

      Federico Sosto L. Rosa María Abdelnour G.

      Horacio González Q. Jorge Araya G.

      wvm/800

      EXPEDIENTE N° 08-003431-0007-CO

      Teléfonos: 295-3696, 295-3697, 295-3698, 295-3700. Fax: 295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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