Sentencia nº 05501 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Abril de 2011

Exp: 11-003838-0007-CO

Res. Nº2011005501

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las doce horas y dieciséis minutos del veintinueve de abril del dos mil once.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número11-003838-0007-CO, interpuesto por J.L.N., cédula de identidad 0108630760, contra el MINISTERIO DERELACIONES EXTERIORES Y CULTO Y EL MINISTERIO DE HACIENDA.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:34 horas del 30 de marzo de 2011, la recurrente interpone recurso de amparo contra el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO Y EL MINISTERIO DE HACIENDA y manifiesta que se desempeña como funcionaria del Servicio Exterior de la República, M.C. y C. General de la Embajada de Costa Rica en República Dominicana. Explica que los trabajadores del Ministerio recurrido son funcionarios públicos, y que la Ley 3008 conocida como la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores establece en su artículo 2 que ese Ministerio se divide en Cancillería y Servicio Exterior, y que el artículo 10 dispone: "El Servicio Exterior de Costa Rica comprende indistintamente el Servicio Diplomático y el Servicio Consular integrado por Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios, enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios, Ministros Residentes, Consejeros, Encargados de Negocios, Secretarios y Agregados; así como C.G., C., V., Agentes Consulares y Cancilleres. Dichos cargos son prestados en las Misiones Diplomáticas y Consulares del país. Los demás empleados de dichas oficinas no pertenecen al Servicio Exterior". Indica que por su parte la Ley 3530 conocida como el Estatuto de Servicio Exterior dispone en el artículo 1 que: "Establécese el Servicio Exterior de la República, el cual comprenderá indistintamente el Servicio Diplomático, el Servicio Consular, y el Servicio Interno. Dependerá del Ministerio de Relaciones Exteriores". Manifiesta que por medio del decreto ejecutivo No. 36420, publicado en La Gaceta No. 34 del 17 de febrero de 2011, se estableció un aumento general al salario base de todos los servidores públicos de un 2.33%. Alega que los funcionarios del Servicio Exterior, asignados en funciones fuera del país, están en un régimen especial, y se les discrimina en materia de salario y ventajas respecto de los demás funcionarios del Servicio Interno del ministerio recurrido y de los demás funcionarios públicos de todo el país. Acusa que no se respeta el derecho a la igualdad con respecto a los aumentos de salario semestrales decretados para el sector público, sin que la Constitución Política haga diferencias entre regímenes salariales.

2. -

   Informa bajo juramento F.H.A., en su condición de Ministro de Hacienda (expediente electrónico), que el artículo 2° de la Ley N0. 3008 de 18 de julio de 1962, Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, establece que; "El Servicio Exterior de Costa Rica comprende indistintamente el Servicio Diplomático y el Servicio Consular integrado por Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios, enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios, Ministros Residentes, Consejeros, Encargados de Negocios, Secretarios y Agregados; así como por C.G., C., V., Agentes Consulares y Cancilleres. Dichos cargos son prestados en las Misiones Diplomáticas y Consulares del país. Los demás empleados de dichas oficinas no pertenecen al Servicio Exterior." Añade que esta misma ley, en el artículo siguiente indica que "El Estatuto y la Carrera del Servicio Exterior serán reglamentados por una ley separada, la cual especificará también los requisitos y condiciones de ingreso." Con base en lo anterior se promulga la Ley N° 530 de agosto de 1965, Estatuto del Servicio Exterior de la República, que comprende el Servicio Diplomático, Servicio Consular y Servicio Interno. Acorde con lo que establece el artículo 1° de la Ley No. 3530 citada, se crea el Estatuto del Servicio Exterior, el cual comprende el Servicio Diplomático, Servicio Consular y Servicio Interno, regulándose en su artículo 1° el establecimiento del Servicio Exterior de la República y que comprende tal Servicio: "Articulo 1°- Establécese el Servicio Exterior de la República, el cual comprenderá indistintamente el Servicio Diplomático, el Servicio Consular y el Servicio Interno. Decreto Ejecutivo 29428 de fecha 30 de marzo de 2001, que es el Reglamento al Estatuto del Servicio Exterior de la República, el cual en su artículo 117 norma lo siguiente: “De la remuneración. Los sueldos básicos de los funcionarios del Servicio Exterior de carrera o en comisión serán determinados en el Presupuesto General de la República, de acuerdo con las categorías establecidas en el Estatuto del Servicio Exterior. En la medida en que el Presupuesto Nacional lo permita, los sueldos de los funcionarios del Servicio Exterior se ajustarán en un porcentaje equivalente al coeficiente de costo de vida por lugar de destino, de , conformidad con las tablas elaboradas por la Organización de las Naciones Unidas o por cualquier otro índice de igual idoneidad. (el resaltado no es del Original) Añade que los funcionarios de carrera nombrados en el Servicio Interno recibirán los ajustes por costo de vida que decrete semestralmente el Poder Ejecutivo para los funcionarios del sector público."Lo anterior significa que en la medida en que el Presupuesto Nacional lo permita, a los funcionarios del servicio exterior se les ajusta su salario acorde con el costo de vida del país en que se encuentren ejerciendo funciones, por lo que a los mismos no le son aplicables los decretos de incrementos por costo de vida que se aplican a los funcionarios del Servicio Interior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, como a los restantes funcionarios públicos, precisamente porque aquellos que ejercen funciones como la recurrente, tienen un régimen especial salarial. Ha de tomarse en cuenta además, que recientemente, como se demuestra en el DE- 0561-2010, de fecha 21 de diciembre de 2011, del cual se adjunta fotocopia debidamente certificada, con base en una propuesta denominada "Nueva metodología para el cálculo del salario base y costo de vida del Servicio Exterior de Costa Rica" realizada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que consistió en actualizar los sueldos básicos de los funcionarios, para lo cual se aplico la formula de valor presente tomando como referente el instrumento utilizado por el Banco Central de Costa Rica. que sirve para medir el índice de inflación de cada uno de los países considerados socios comerciales de Costa Rica, esto es la Tabla denominada "Tabla del ITCER", la cual presenta un promedio de inflación ponderada del 4.6%. Una vez establecidos los nuevos sueldos básicos, se procedió a determinar el componente salarial correspondiente al ajuste por costo de vida, para lo cual se utilizaron los índices de costo de vida de la ONU, realizando un promedio mensual del período 2010 para cada país a fin de aplicar la diferencia de cada índice promedio con respecto al de Costa Rica. De acuerdo con lo anterior, se determinó que la diferencia del índice de costo de vida de República Dominicana con respecto al de Costa Rica es de un 3,3 %, el cual incluso es superior al porcentaje del 2,33% que alega la recurrente y que no le corresponde. Con base en los resultados del estudio de la citada propuesta, la Autoridad Presupuestaria en el acuerdo firme No. 9063 tomado en la Sesión Extraordinaria No, 03- 2010, celebrada el día 23 de diciembre de 2010 (del cual se adjunta fotocopia debidamente certificada), autorizó este ajuste salarial a los puestos del Régimen del Servicio Exterior y en el caso del cargo de Ministra Consejera en República Dominicana, que dice ocupar la recurrente se ajustó el sueldo básico que pasó de dos mil cien dólares mensuales a la suma de cinco mil quinientos cincuenta y siete dólares mensuales. De lo anterior, se desprende que se trata de una metodología totalmente diferente, a la que se aplica para el cálculo del incremento por costo de vida para los puestos del sector público que laboran en el territorio nacional y que perciben salarios base e incentivos en colones. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Informa bajo juramento R.C.S.M. de Relaciones Exteriores y Culto que los funcionarios públicos que prestan sus servicios en el exterior se encuentran bajo un régimen salarial especial en que se les reconoce un costo de vida según el país de destino y un salario base que esté determinado por el escalafón de la carrera diplomática. Que dicho régimen está sujeto al Presupuesto General de la República y por lo tanto debe contar con la autorización de la Autoridad Presupuestaria para su efectiva ejecución. Añade que el Decreto Ejecutivo N" 36420-MTSS establece un aumento general al salario base de todos los servidores públicos con la finalidad de que su poder adquisitivo esté en concordancia con las políticas económicas y sociales del Estado que el aumento es en beneficio del servidor público que se encuentra en territorio nacional y se enfrenta a un incremento en el costo de la vida a nivel de Estado costarricense. Mientras que la situación en que se encuentra la recurrente es diferente ya que se trata sin lugar a dudas de una funcionaria pública, pero con la particularidad de que presta sus servicios en territorio extranjero, donde recibe por concepto de salario, un salario base según el rango que ocupa en atención al escalafón de la carrera diplomática y el denominado “costo de vida” por lugar de destino, el cual según la normativa vigente viene a sustituir por la especialidad del servicio los ajustes por costo de vida que decreta semestralmente el Poder Ejecutivo. Añade que tal y como lo reconoce la recurrente los funcionarios del Servicio Exterior de la República acreditados en el exterior están sujetos a un régimen especial de salarios, tomando en consideración que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es una institución cubierta por la Autoridad Presupuestaria, como así lo establece el artículo 31 del Estatuto de Servicio Exterior, Ley N°3530 del 05 de agosto de 1965, que indica: “Los sueldos básicos de los funcionarios de carrera serán determinados en el Presupuesto General de la República, de acuerdo con las categorías establecidas en este Estatuto”. Que la normativa vigente establece una diferenciación en cuanto al costo de vida de los funcionarios de carrera que están acreditados en el exterior y los que están en el servicio interno (en la sede del Ministerio). Tal percepción se encuentra en lo indicado en el oficio PRH-SGP-211-2011 de 07 de abril de 2011 del Proceso de Recursos Humanos de ese Ministerio, que indica: “Es importante destacar que la naturaleza de este incremento salarial obedece al ajuste por costo de vida en territorio nacional, cuyas consideraciones pueden variar notablemente con respecto a las de los demás países alrededor del orbe. Es por esta razón que dicho porcentaje no se aplica a los funcionarios destacados en el Servicio Exterior: en su lugar y conforme con lo dispuesto por el artículo trascrito en el párrafo anterior, se utilizan los índices que por costo de vida define mensualmente la Organización de las Naciones Unidas, los cuales son sometidos a la metodología aprobada por la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda para este fin: esto ha sido recogido en forma más reciente en el oficio STAP-2317-2010 del 23 de diciembre 2010 (…)”. Que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el año pasado presentó ante el Ministerio de Hacienda la solicitud de una “nueva metodología para el cálculo del salario base y costo de vida del Servicio Exterior de Costa Rica”, donde se posponía un modelo salarial, que compense las diferencias de costo de vida en los países donde Costa Rica tienen misiones diplomática y consulares. Actualizando los índices de costo de vida de la Organización de las Naciones Unidas, al promedio mensual del período 2010 para cada país, a fin de aplicar la diferencia de cada índice promedio con respecto al de Costa Rica, la cual varía de acuerdo al país donde esté ubicado el puesto, reflejando salarios totales diferentes en cada caso, aún teniendo el mismo sueldo básico y donde los puestos se seguirán revalorando conforme a las variaciones por costo de vida de la tabla de multiplicadores de la ONU. Comenta que el salario de los funcionarios acreditados en el exterior implica salarios en moneda extranjera y comprende sueldo básico según el escalafón de la carrera diplomática y el costo de vida, según lugar de destino, el cual se calcula con la tabla de multiplicadores de la ONU, aprobado según acuerdo N°9063 de la Autoridad Presupuestaria en Sesión Extraordinaria N°03-2010. Ambos en procura de salvaguardar los intereses de los funcionarios del Servicio Exterior de la república, garantizando un salario equitativo y conforme a las necesidades básicas del funcionario en el país de destino (favoreciendo su poder adquisitivo en cada uno de ellos). Concluye que no existe una discriminación y desigualdad en materia salarial entre los funcionarios del Servicio Exterior de la República, pues hay una metodología salarial debidamente autorizada por la autoridad competente en materia de presupuesto nacional que se ajusta a la realidad laboral de cada uno de ellos, en salvaguarda de sus intereses y derecho como funcionarios del Estado costarricense. Pide se declare sin lugar el recurso.

4. -

   En los procedimientosseguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R.e.M.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. Acusa la recurrente trato discriminatorio por parte de la autoridad recurrida en el tanto pese a que se desempeña como funcionaria del Servicio Exterior de la República, M.C. y C. General de la Embajada de Costa Rica en República Dominicana, y que en el mes de febrero se publicó el aumento general al salario base de todos los servidores públicos de un 2.33%, el mismo no se le aplicó, violándose el derecho de igualdad con respecto a los aumentos de salario semestrales decretados para el sector público, sin que la Constitución Política haga diferencias entre regímenes salariales.

   II.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a.Que la amparada es una funcionaria pública del Ministerio de Relaciones Exteriores, que presta sus servicios en territorio extranjero, donde recibe por concepto de salario, un salario base según el rango que ocupa en atención al escalafón de la carrera diplomática y el denominado “costo de vida” por lugar de destino, que sustituye, por la especialidad del servicio, los ajustes por costo de vida que decreta semestralmente el Poder Ejecutivo para los empleados públicos que trabajan en el país (informes de Ministros de Hacienda y de Relaciones Exteriores, expediente electrónico).

   b.Que a finales del año 2010, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, realizó las gestiones tendientes a actualizar los sueldos básicos de los funcionarios que laboran fuera del país, para lo cual se aplicó la formula de valor presente tomando como referente el instrumento utilizado por el Banco Central de Costa Rica. que sirve para medir el índice de inflación de cada uno de los países considerados socios comerciales de Costa Rica, esto es la Tabla denominada "Tabla del |TCER", la cual presenta un promedio de inflación ponderada del 4.6% y una vez establecidos los nuevos sueldos básicos, se procedió a determinar el componente salarial correspondiente al ajuste por costo de vida, para lo cual se utilizaron los índices de costo de vida de la ONU, realizando un promedio mensual del período 2010 para cada país a fin de aplicar la diferencia de cada índice promedio con respecto al de Costa Rica (informe de Ministro de Hacienda, expediente electrónico).

   c.Para el caso del país en que se desempeña la amparada, se determinó que la diferencia del índice de costo de vida de República Dominicana con respecto al de Costa Rica es de un 3,3 % (informe de Ministro de Hacienda, expediente electrónico).

   d.Con base en los resultados del estudio de la citada propuesta, la Autoridad Presupuestaria en el acuerdo firme No. 9063 tomado en la Sesión Extraordinaria No, 03- 2010, celebrada el día 23 de diciembre de 2010 autorizó este ajuste salarial a los puestos del Régimen del Servicio Exterior y en el caso del cargo de Ministra Consejera en República Dominicana, se ajustó el sueldo básico que paso de dos mil cien dólares mensuales a la suma de cinco mil quinientos cincuenta y siete dólares mensuales (informe de Ministro de Hacienda, expediente electrónico).

   e.Que los funcionarios de carrera nombrados en el Servicio interno recibirán los ajustes por costo de vida que decrete semestralmente el Poder Ejecutivo para los funcionarios del sector público (informe de Ministro de Hacienda, expediente electrónico).

   III.-

   SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD. En primer término, la recurrente aduce vulnerado su derecho fundamental consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, puesto que, según su criterio, el tratamiento que recibió con respecto al reajuste salarial decretado para los funcionarios públicos por el Decreto Ejecutivo No. 36420, publicado en La Gaceta No. 34 del 17 de febrero de 2011, según el cual se estableció un aumento general al salario base de todos los servidores públicos de un 2.33% no fue aplicado a los funcionarios del Servicio Exterior, asignados en funciones fuera del país, lo que estima les discrimina en materia de salario y ventajas respecto de los demás funcionarios del Servicio Interno del Ministerio recurrido y de los demás funcionarios públicos de todo el país, pese a que son también funcionarios públicos y se encuentran en idénticas condiciones jurídicas que la suya. No obstante lo anterior, este Tribunal no estima que lleve razón la interesada en su alegato. En ese sentido, cabe señalar que sobre el derecho consagrado en el artículo 33 constitucional, esta Sala ha sido conteste en manifestar que se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. De otra parte, ha dispuesto que la igualdad es, a su vez, una obligación constitucional que consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también ha dicho, que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede, propiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas. En ese sentido, no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, o bien, cuando la situación que se denuncia es ilegal o irregular, pues la garantía a la igualdad no implica una equiparación de condiciones que no son acordes con el Ordenamiento Jurídico. Bajo tal orden de consideraciones, a efecto de dilucidar si ha recibido o no un trato discriminatorio observa la Sala en el mismo sentido que lo hacen los Ministros de Hacienda y de Relaciones Exteriores recurridos en los informes rendidos bajo la gravedad de juramento (expediente electrónico), que la normativa vigente dispone un régimen salarial especial a quienes prestan sus servicios en el exterior en el tanto los sueldos básicos de los funcionarios del Servicio Exterior de carrera o en comisión serán determinados en el Presupuesto General de la República, de acuerdo con las categorías establecidas en el Estatuto del Servicio Exterior y en la medida en que el Presupuesto Nacional lo permita. Específicamente en relación con los sueldos de los funcionarios del Servicio Exterior -que es el caso de la amparada L.N. que se encuentra nombrada en la República Dominicana- los mismos se ajustarán en un porcentaje equivalente al coeficiente de costo de vida por lugar de destino, según las tablas elaboradas por la Organización de las Naciones Unidas o por cualquier otro índice de igual idoneidad. Por su parte, los funcionarios de carrera nombrados en el Servicio interno recibirán los ajustes por costo de vida que decrete semestralmente el Poder Ejecutivo para los funcionarios del sector público. En suma, acusa la amparada que a los funcionarios acreditados en el servicio exterior no le son aplicables los decretos de incrementos por costo de vida que se aplican a los funcionarios del Servicio Interior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto que trabajan en el territorio nacional, como los restantes funcionarios públicos.A criterio de la Sala el tratamiento diferenciado para el cálculo y ajuste de salarios que se hace a los funcionarios que laboran en el exterior se justifica en que éstos no viven en el territorio nacional, lo que explica que el ajuste de su salario sea en la medida de lo posible, acorde con el costo de vida del país en que se encuentren ejerciendo funciones. Es tal criterio diferenciador (el lugar donde reside y se desempeña el funcionario) lo que justifica el cálculo distinto para determinar el costo de vida de los funcionarios de carrera que están acreditados en el exterior y los que están en el servicio interno (en la sede del Ministerio). A la luz de lo expuesto, estima la Sala razonable el trato distinto de los servidores acreditados en el exterior, en cuanto al cálculo del incremento salarial en relación con los funcionarios en el servicio interno, en el tanto resulta claro que el ajuste por costo de vida en territorio nacional, puede variar notablemente con respecto a las de los demás países alrededor del orbe, justificándose en consecuencia la utilización de los índices que por costo de vida define mensualmente la Organización de las Naciones Unidas, que están sometidos a la metodología aprobada por la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda (oficio STAP-2317-2010 del 23 de diciembre 2010, traído al expediente). En el caso en cuestión expresa el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto en el informe rendido a la Sala, que a finales del año 2010 presentó ante el Ministerio de Hacienda la solicitud de una “nueva metodología para el cálculo del salario base y costo de vida del Servicio Exterior de Costa Rica”, cuyo modelo salarial, compensa las diferencias de costo de vida en los países donde Costa Rica tienen misiones diplomática y consulares. Para los funcionarios del servicio exterior acreditados en República Dominicana, se tiene que la diferencia del índice de costo de vida de República Dominicana con respecto al de Costa Rica es de un 3,3 %, el cual incluso es superior al porcentaje del 2,33% que reclama la recurrente en el escrito de interposición. Resalta en este asunto que por acuerdo firme No. 9063 tomado en la Sesión Extraordinaria No, 03- 2010, celebrada el día 23 de diciembre de 2010 se autorizó este ajuste salarial a los puestos del Régimen del Servicio Exterior y en el caso del cargo de Ministra Consejera en República Dominicana, que ocupa la recurrente, se ajustó el sueldo básico que pasó de dos mil cien dólares mensuales a la suma de cinco mil quinientos cincuenta y siete dólares mensuales a partir de enero del presente año. De la relación de hechos expuesta, es claro que la no aplicación del ajuste salarial que se aplica a los funcionarios internos de 2.33% sino el 3,3% que se reconoce como diferencia del índice de costo de vida que se fijó para el país en que está acreditada la recurrente, lejos de tratarse de un acto discriminatorio en su contra-como lo alega el recurrente- es muy superior al que reclama en el presente amparo, además de que la recurrente vio incrementado su sueldo a partir de enero de este año en más de un cien por ciento, pues tal y como afirma el Ministro de Hacienda en su informe, en el caso del cargo de Ministra Consejera en República Dominicana, se ajustó el sueldo básico de dos mil cien dólares mensuales a la suma de cinco mil quinientos cincuenta y siete dólares mensuales; decisión que responde a los criterios de oportunidad y conveniencia de la forma en que, de acuerdo con la Administración, deberá calcularse y cancelarse el salario base y costo de vida para quienes se desempeñen en el Servicio Exterior de Costa Rica, según los distintos países en que estén acreditados los funcionarios. Por otro lado, observa este Tribunal que en este caso no se hace distinción entre una misma categoría, sino entre categorías distintas -funcionarios del Régimen de Servicio Exterior y funcionarios de carrera nombrados en el Servicio interno- ya que se está dando un trato igual a la misma categoría de puestos, lo que no puede considerarse, como lo hace la recurrente, un acto discriminatorio o contrario al principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política. Consecuente con lo anterior, no se observa la violación acusada y procede declarar sin lugar el recurso, lo que en efecto se dispone.

   Por tanto:

   Se declara sin lugar el recurso.

   Gilbert Armijo S.

   Presidente a.i.

   Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V.

   Ricardo Guerrero P.

   Jorge Araya G.

   Enrique Ulate C.

   EXPEDIENTE N° 11-003838-0007-CO

   Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional