Sentencia nº 03410 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Noviembre de 1992

PonenteEduardo Sancho González
Fecha de Resolución10 de Noviembre de 1992
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia92-000423-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoAcción de inconstitucionalidad

Resolución de las 14:40 horas del 27 de febrero de 1992, en lo que a dimensionar los efectos suspensivos de las normas jurídicas impugnadas se refiere, lo que fue resuelto mediante Voto No. 2019-92 de las 14:57 horas del 29 de julio de este año. La Procuraduría General de la República, a solicitud del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, solicitó reconsiderar o aclarar el aparte "c" de la parte dispositiva de esta resolución, a fin que se determine que la Comisión Especial de Vivienda mantiene su vigencia, puede seguir contratando y ejerciendo las atribuciones propias de su competencia, lo que se ha reservado para el dictado de esta sentencia.

Cuarto

Mediante resolución de las 8:30 horas del 20 de octubre anterior se solicitó a la Comisión Nacional de Emergencia un informe de actuaciones, relacionadas con la suspensión de los efectos de las normas impugnadas, para determinar posibles actuaciones denunciadas dentro del expediente, no acordes con los alcances de la buena fe establecidos por la Sala y corre agregado a los folios 113 y siguientes del expediente.

Quinto

Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 132, 133 y 134 de los días 13, 14 y 15 de julio y la audiencia oral para exponer conclusiones se celebró a las ocho horas del 29 de octubre, ambas del año en curso.

Sexto

En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y esta sentencia se dicta dentro del término del artículo 86 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

-Redacta el Magistrado S.G.; y,-

CONSIDERANDO

I- El acto de producción normativa, comúnmente llamado "ley formal", es el resultado del ejercicio de las atribuciones, que con el carácter de competencia exclusiva, la Constitución Política le atribuye al Poder Legislativo. Para que el resultado de esa potestad sea jurídicamente eficaz, es imprescindible observar el procedimiento, que para la formación de las leyes, establecen la misma Ley Fundamental y el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. El artículo 123 constitucional, con toda nitidez, señala que la iniciativa en la formación de las leyes corresponde, en el período de sesiones ordinarias, a cualquiera de los miembros de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo por medio de sus Ministros de Gobierno ( artículos 121 inciso 1 y 140 inciso 5 de la Constitución Política y 13 inciso 6 y 33 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), mientras que el artículo 118 constitucional, faculta al Poder Ejecutivo para convocar a la Asamblea Legislativa a sesionar en forma extraordinaria.

II- Al Poder Ejecutivo, por las razones especiales de su conformación constitucional, se le ha otorgado el carácter de colegislador, lo que se manifiesta, entre otras facultades, en la iniciativa de la formación de las leyes, como ha quedado expresado en el Considerando anterior, con su participación en la sanción y promulgación de la ley (inciso 3 del artículo 140 constitucional), en el ejercicio del derecho al veto y, de especial relevancia, por haberle sido atribuida, con el carácter de exclusividad, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa para sesionar extraordinariamente, a la vez que se le ha reservado la determinación de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en el decreto de convocatoria formal, y ello implica, con el artículo 118 de la Constitución Política, que no se puede conocer de ninguna otra materia que no sea la expresamente convocada, salvo los nombramientos de funcionarios que deba hacer la Asamblea Legislativa, o las reformas legales que sean necesarias para mantener la coherencia e integridad jurídica entre lo que se aprueba en razón de la convocatoria y el resto del ordenamiento jurídico. Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva íntegras sus potestades constitucionales de deliberación y decisión, de manera que en el procedimiento de producción de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violación al principio señalado en el artículo 118. Lo que no es posible es que por la vía de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldría a desconocer la reserva creada en el artículo 118 constitucional y a violentar o infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe, puede la Asamblea Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitucionales de la convocatoria.

III- En el caso concreto, la reforma introducida al artículo 1° de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969 se aprobó en un período de sesiones extraordinarias. El Decreto Ejecutivo de convocatoria es el número 14708-P de 28 de julio de 1983, que textualmente y en lo que interesa dispone :

"Artículo Unico.- Convócase a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias que se iniciarán el 3 de agosto de 1983, para que se conozcan los siguientes proyectos de ley :

-Proyecto de ley para ratificar la enmienda a la Ley No. 6828 (Convenio PL-480, Título I) expediente No. 9668 (dictaminado).

-Reforma a varios artículos del Código Municipal, expediente No. 9302 (dictaminado)."

El expediente No. 9302 se inició el 24 de mayo de 1982 para reformar varios artículos del Código Municipal y no fue sino después de haber sido incluido en la convocatoria a sesiones extraordinarias en el decreto mencionado, que los Diputados G.G.R. y R.N.A. presentaron ante la Comisión de Asuntos Jurídicos, que lo tramitaba, una moción para reformar el artículo 1° de la Ley Nacional de Emergencia, la que fue aprobada e incorporada al proyecto como artículo 22 de esa ley. La moción se presentó, tramitó y aprobó en Comisión el mismo día, o sea, el 4 de agosto de 1983, lo que refleja que, además de contener materia que evidentemente no es la municipal del proyecto, el tema fue introducido en período de sesiones extraordinarias y después que ya éste se había iniciado. Todo ello hace que la reforma ahora cuestionada sea inconstitucional por violación de la norma que faculta al Poder Ejecutivo a convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, reserva contenida en el artículo 118 constitucional; por violar la norma que limita a la Asamblea Legislativa a conocer los proyectos de ley que vienen citados en la convocatoria y únicamente éstos; y, por violar las normas que protegen el derecho de iniciativa, que admiten la tangibilidad del proyecto, pero no su alteración esencial y deba, por ello, anularse esa norma con los efectos y consecuencias que se dirán.

IV- Independientemente de lo expuesto en los Considerandos anteriores, sobre los vicios advertidos en el procedimiento de formación, aprobación y promulgación de la ley, la Sala no puede rehusar el análisis del contenido de la norma que ahora se anula y sus antecedentes y de conformidad con lo que se establece en el artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, la de otros aspectos de la Ley Nacional de Emergencia, que se tratan en los siguientes Considerandos.

V- El concepto y los efectos de la facultad de modificación presupuestaria para atender gastos imprevistos originados en razones de urgencia, de conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política en su párrafo tercero, aunque no con la claridad deseada, se deducen de la lectura del acta número 164 de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. Los términos "conmoción interna", "guerra" y "calamidad pública", en cuanto excepciones al "principio de la fuerza restrictiva del Presupuesto", definido por los proponentes del texto constitucional, "como la obligación de los Poderes Públicos de respetarlo como un límite infranqueable de acción para el uso y disposición de los recursos públicos", encuentran su antecedente ordinario en la Ley No. 200 de 6 de setiembre de 1945, llamada Ley Orgánica del Centro de Control, que en su artículo 22 disponía literalmente :

"Artículo 22.- El Centro de Control verificará el cumplimiento de lo ordenado en el artículo segundo de la Ley de Presupuesto.

Si considera que alguna erogación es objetable legalmente, ha de pronunciarse por escrito a ese respecto, en el perentorio término de tres días, a partir de la fecha de recibo.

A pesar de la oposición del Centro, al Poder Ejecutivo le asiste el Recurso de Insistencia, si viene respaldado por el Consejo de Gobierno y si concreta los fondos que habrán de aplicarse especialmente al gasto objetado. En esas condiciones, el Centro dará el pase, siempre que además el decreto se contraiga a gastos inaplazables provocados por conmoción interna, disturbios, agresión exterior, epidemias, hambre u otras calamidades públicas que hagan ineludible la medida.

De previo a su ejecución ha de quedar publicado el decreto en el Periódico Oficial, junto con los motivos de resistencia del Jefe del Control y las razones que hayan originado el recurso y obliguen al Ejecutivo a mantenerlo.

Al propio tiempo dará cuenta al Congreso, esté o no reunido."

En consecuencia, es necesario advertir que en la enumeración ejemplarizante del párrafo tercero y del párrafo último del artículo 22 citado (a propósito resaltados), no queda otro margen de interpretación jurídica, como no sea el de calificar "conmoción interna", "disturbios", "agresión exterior", "epidemias", "hambre" y "otras calamidades públicas", como manifestaciones de lo que se conoce en la doctrina del Derecho Público como "estado de necesidad y urgencia", en virtud del principio "salus populi suprema lex est", entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley); y en el Derecho Penal, como "estado de necesidad", o sea, "una situación de peligro para un bien jurídico, que sólo puede salvarse mediante la violación de otro bien jurídico",. Y es este el mismo sentido del texto del artículo 180 constitucional.

VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". Este principio sujeta, a la vez, otros conceptos como los jurídicos indeterminados, dentro de los que se encuentra la urgencia. Empero, doctrinariamente se distingue entre mera urgencia y "estado de necesidad y urgencia", implicando éste, en alguna forma a aquélla, pero sólo para calificarla y no para definirla, y se explican sus alcances al señalar, por ejemplo, que es la magnitud de una catástrofe natural y sus consecuencias lo que delimita el concepto, y no la urgencia misma en brindar rápida atención a las personas o bienes afectados, que son sus efectos directos.

VII- Tanto el antecedente legislativo de la Ley del Centro de Control, como el artículo 180 de la Constitución Política, se refieren a verdaderos "estados de necesidad y urgencia" y no a la mera urgencia, que no es otra cosa más que la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de como ha sido manejada ella misma, y, bajo este presupuesto básico, la Sala entiende que lo que el Constituyente plasmó en su norma, es la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos administrativos excepcionales, expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal en que se llegue a encontrarse ante un evento de esa índole, y no una simple justificación de los actos que emite. De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente las circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamiento de excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno. De manera que la "emergencia" que ha contemplado el artículo 180 constitucional resulta ser un concepto jurídico indeterminado, porque no se determinan exactamente sus límites, precisamente a causa de que se está refiriendo a un supuesto de la realidad, que permite concreción o precisión al momento de aplicarse y que se opone, frontalmente, al concepto de la simple urgencia. Desde esta perspectiva y a manera de conclusión, resulta válida la afirmación de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la sola existencia del párrafo 3° del artículo 180 de la Constitución Política, bastaría como norma de previsión suficiente que no requiere desarrollo legislativo especial para que la Administración enfrente un "estado de necesidad y urgencia", sin presentar problema alguno frente al principio de legalidad. Sin perjuicio, como de lógica se infiere, que la ley y los reglamentos, puedan desarrollar el tema, pero dentro del sentido unívoco y los límites dispuestos por la norma constitucional.

VIII- No comparte la Sala el significado que se quiere atribuir a "zona de desastre", "emergencia nacional" y "contingencia social" en el informe de la Procuraduría General de la República, como producción jurídica proveniente de la formación de la ley con sus posteriores reformas. Constitucionalmente, lo único aceptable es que se permite un tratamiento de excepción ante la rigidez presupuestaria, con el fin de que el Poder Ejecutivo pueda obtener ágilmente suficientes recursos económicos, materiales o de otro orden, para acudir en socorro de las personas y bienes en inminente peligro, ya sea por guerra, conmoción interna o calamidad pública. Precisamente, si la norma jurídica que pretende desarrollar este principio constitucional, permite que la Administración activa pueda incurrir, en aplicación de su contenido, en actos jurídicos espurios, viciados por exceso de poder, ello indica que la norma excede, en su razonabilidad, los límites máximos de tolerancia de la disposición fundamental, y por ello resulta contraria a la Constitución Política.

IX- En otro sentido, si el Constituyente, a partir de la experiencia de los antecedentes legislativos existentes en esa época, que los estimó convenientes, los actualizó, aprobó y transformó en norma fundamental, y estableció así las medidas precautorias necesarias para que el país pudiera hacerle frente a las situaciones imprevistas o urgentes,sin excesos indeseables, entonces, ¿ cuál es el sentido de la llamada Ley Nacional de Emergencia ? Del análisis constitucional del artículo 1° de la Ley No. 4374 de 14 de agosto de 1969, se llega, fácilmente, a la conclusión de que su texto se separa de los principios originales que inspiraron el criterio del Constituyente. En efecto, su texto excluye los conceptos de "guerra" y "conmoción interna", y los sustituye por los de "fenómenos naturales", "epidemia" y "acto humano", y todos éstos, por el solo hecho de la declaratoria de zona de desastre y a juicio del Poder Ejecutivo, quedan asimilados, automáticamente y por virtud de los alcances que le da la ley, al genérico de calamidad pública, sin que se sepa a ciencia cierta, si realmente lo es. Esto resulta, a juicio de la Sala, en una modificación, por ley ordinaria, de los alcances de la norma constitucional, y por ello el artículo 1° de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969, resulta, por conexidad, también, inconstitucional.

X- No puede ser la voluntad del Poder Ejecutivo, expresada en un decreto, lo que defina un "estado de necesidad y urgencia", porque la Constitución Política en el texto del artículo 180, apropiadamente, lo hizo con aterioridad; y lo hizo de tal forma que no dejó margen para que, por una regla originada en una ley ordinaria, se contradiga la disposición fundamental; conclusión esta que excluye de antemano, cualquier interpretación que pretenda hacer nugatorios los propios efectos jurídicos de la Constitución Política. La asimilación automática de cada decreto ejecutivo emitido, al concepto de "calamidad pública", es un exceso del legislador, que por la vía de la ley común desaplica el concepto esencial establecido por la propia Carta Fundamental, vicio que por su magnitud, impone a la Sala, como custodia de su supremacía, a anular, también, el artículo 1° de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969, por ser violatorio del artículo 180 antes citado.

XI- Es entendido, desde luego, que con el carácter de órgano desconcentrado adscrito al Poder Ejecutivo, la Comisión Nacional de Emergencia puede encargarse del planeamiento, fiscalización, y coordinación de los programas y actividades de protección, salvamento y reconstrucción de las zonas de desastre afectadas por los eventos a que se refiere el artículo 180 constitucional, y que puede, también, administrar el fondo creado en el artículo 4 de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969, pero sujeta, desde luego, a los controles ordinarios a que lo están todos los entes y órganos públicos.

XII- Frente al principio de autosuficiencia del artículo 180 constitucional, para enfrentar los "estados de necesidad y urgencia", la Sala encuentra que la funcionabilidad de la Ley Nacional de Emergencia, radica en dos de sus normas : los artículos 4° y 6°. En el segundo de ellos, porque crea un órgano desconcentrado y especializado al que se encarga la actividad que ella misma desarrolla; y en el primero, porque en él se legisla para programar los alcances del artículo 180 de la Constitución Política, de manera que el Poder Ejecutivo pueda intentar, ante una guerra, conmoción interna o una calamidad pública, que se cuente, a priori, con los fondos necesarios que permitan actuar con rapidez y mediante la reducción de los trámites administrativos. Pero ni en los supuestos del artículo constitucional de repetida cita, ni en los de la creación de un fondo permanente para atender "emergencias", para usar la terminología de la misma Ley Nacional de Emergencia, se permite que el manejo de los fondos pueda hacerse al margen de la Ley de Administración Financiera de la República y demás normativa que regula el control económico, jurídico y fiscal de los entes y órganos públicos, en una forma tan absoluta. El hecho que la Administración, frente a un desastre natural, no esté obligada a observar los trámites ordinarios de contratación para adquirir los bienes y servicios y adoptar las medidas imprescindibles para superarlo o para socorrer a los afectados, no la desliga del deber de rendir cuentas en los términos ordinarios, cuando el estado de emergencia haya cedido. Y con mucha mayor razón si se trata de los gastos regulares de ese órgano -con relación de permanencia-; es decir, en lo que se refiere a los gastos y servicios personales, materiales, repuestos, maquinaria y equipo, para ser utilizados por ella en sus actividades administrativas ordinarias. La disposición por los entes y órganos públicos de sus recursos presupuestarios, solamente se puede hacer con estricto apego al principio de legalidad, pero básicamente, conforme a lo que al respecto dispone la Constitución Política. Todo esto hace que en el artículo 4° de la Ley No. 4373 de 14 de agosto de 1969, la frase "y su manejo estará exento de los trámites previstos en la Ley de Administración Financiera (sic), excepto en lo relacionado con el control posterior periódico de la Contraloría General de la República", resulte contrario a los artículos 11 y 184 de la Constitución Política y por ello deba eliminarse del ordenamiento jurídico.

XIII- Todo lo expuesto hasta ahora, nos lleva a declarar la inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley 6890 de 14 de setiembre de 1983 y del artículo 1° de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969, así como del párrafo final del artículo 4° de esta última, que expresa "y su manejo estará exento de los trámites previstos en la Ley de Administración Financiera (sic), excepto en lo relacionado con el control posterior periódico de la Contraloría General de la República".

XIV- Procede la Sala ahora, a referirse a los decretos incluidos en la acción y también impugnados. En el escrito de informe a la Sala la Procuraduría General de la República estimó improcedente la solicitud de la demanda para que se declare la inconstitucionalidad de cuarenta y siete decretos ejecutivos que ahí se citan. Alega, en respaldo de su oposición, la falta de fundamentación de las violaciones constitucionales de esos decretos y, en consecuencia, incumplidas las formalidades del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Argumentó, además, que si se acoge la petición de la acción, se violaría el principio de defensa que tiene el Estado, como emisor de las normas infraconstitucionales aludidas, y también que no puede ser inconstitucional, dentro de este mismo esquema, el que el Estado tome acciones preventivas para evitar calamidades públicas, porque precisamente la previsión es parte de su responsabilidad. Concluye su razonamiento afirmando que la inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley Nacional de Emergencia no implica, necesariamente, la de los decretos mencionados, los que deben ser confrontados con el texto constitucional a fin de determinar su regularidad, y agrega varios ejemplos, como los de los Decretos 15320-G-S y 20199 - MIRENEM, en lo relativo al suministro de agua potable y la producción de energía eléctrica. Por todo ello, considera que, de accederse a la pretensión del órgano contralor, se violaría el principio de responsabilidad consagrado en el artículo 9° constitucional y se daría un quebranto, también, al principio del debido proceso derivado de los artículos 39,41 y 42 de la Constitución Política.

XV- La Sala entiende que los requisitos formales que se enlistan en el artículo 78 de la Ley de esta Jurisdicción, son esenciales en aquellos casos contemplados en el párrafo primero del artículo 75 ibídem; es decir, cuando el particular, en un asunto pendiente de resolver ante los tribunales (incluyendo hábeas corpus y amparo) o en el procedimiento de agotamiento de la vía administrativa, en esta sede, invoque la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que considera lesionado. Bajo este supuesto, debe la Sala ponderar el asunto pendiente, a la luz de las fundamentaciones de hecho y de derecho, para determinar si el caso previo, encuadra dentro del marco genérico que determina, que la declaratoria de inconstitucionalidad, sea el medio razonable de amparar el derecho o el interés lesionado del accionante que así lo solicita. Pero no sucede lo mismo en los casos del Contralor, del Procurador, del F., los tres Generales de la República y del Defensor de los Habitantes, a los que se les ha otorgado un trato especial en el ejercicio indirecto del control de constitucionalidad, de manera que basta con que ellos citen el texto cuestionado, para que la Sala deba pronunciarse, en aplicación del principio de que en lo que atañe al derecho aplicable el juez debe fallar conforme al que considere y razone como conducente, o lo que es lo mismo "el juez suple el derecho que las partes no le invocan o que le invocan mal" (iura novit curia). Es por esta razón que la Sala, sin compartir la opinión de la Procuraduría General de la República, entra a resolver la alegada inconstitucionalidad de los decretos impugnados.

XVI- La Sala encuentra, en la ejemplarización que hace la Procuraduría General de la República (el suministro de agua y la generación de energía eléctrica), y referidos en el Considerando XIV anterior, precisamente, una prueba del uso indebido, por parte del Poder Ejecutivo, de las atribuciones que le confiere el artículo 180 constitucional. Ambas actividades, dirigidas a satisfacer necesidades, en primer término individuales y en sentido más amplio, colectivas, son, sin ninguna duda, manifestaciones típicas de los servicios públicos, cuya administración nuestro régimen jurídico ha encargado a dos instituciones autónomas. Es público y notorio, porque son notas esenciales que informan la correcta administracion de la prestación de esos servicios, que la programación de las obras de desarrollo está en relación directa con el aumento, comprobado estadísticamente, del número de usuarios y por ello, resulta imprescindible una política permanente de planificación de las inversiones para hacer compatibles la oferta y la demanda del servicio. No concibe la Sala que las instituciones encargadas de esos servicios, dejen decaer el desarrollo de las propias fuentes de producción, hasta el límite de ingresar en una espiral peligrosamente deficitaria, poniendo en peligro la estabilidad de los habitantes del país, en lo que dependan de esos mismos servicios. Precisamente, la idea central de la planificación es la racionalidad, que supone que en medio de una gran cantidad de posibilidades, es necesario escoger racionalmente las mejores alternativas, a los efectos de realizar los valores finales que se persiguen, reduciendo así, el número de variables a unas pocas, las mejores, compatibles con los recursos con los que se cuenta. Por eso resulta inaceptable, a partir del contenido del artículo 180 constitucional, que la Administración activa permita que el desarrollo de sus inversiones, para la actualización de la oferta de los servicios públicos, llegue a tal estado de inercia que la conviertan en un "problema de urgente solución" y desde este enfoque, la urgencia resulta ser, evidentemente, lo opuesto a la planificación, la más básica de las funciones administrativas.

XVII- Con anterioridad a la interposición de la acción y sobre el desajuste jurídico que el manejo del concepto "emergencia nacional" provocaba, y a manera de sintetizar los antecedentes históricos, ya la propia Contraloría General de la República había tratado el tema resaltando la necesidad de emprender las medidas legislativas que corrigieran, adecuadamente, el desacierto existente. Así por ejemplo, en el informe de Auditoría contenido en el Oficio No 164-86 de 12 de agosto de 1986, se lee en las páginas 42 y 43 : "Someter a revisión la Ley Nacional de Emergencia, No. 4374 y sus reformas vigentes, a fin de que se considere una modificación a la misma, volviendo al propósito original para el cual fue creada, esto es, para hacer frente a desastres ocasionados por la naturaleza, epidemia o acto humano. Lo anterior, por cuanto las modificaciones que ha sufrido desvirtuaron el fin primordial que perseguía, al facultar el uso de recursos del Fondo Nacional de Emergencia prácticamente sin ninguna restricción, ya que los términos "contingencia social" y "necesidades impostergables de bien social", son muy amplios y permiten la atención de gran diversidad de asuntos al margen de la Ley de la Administración Financiera (sic), en lo que a contratación administrativa y presupuesto se refiere". En la Memoria Anual de 1986, se hizo referencia al tema (Página 31): "El análisis que se está practicando en ese fondo permitió comprobar que se ha desvirtuado, por medio de modificaciones legales, el concepto original de emergencia establecido en la ley, al poderse declarar como tal actividades ordinarias del Estado, como, la vivienda, el agua, la electrificación rural, la salud, las carreteras y los caminos vecinales. Declaratorias de emergencia se han efectuado para atender problemas muy diversos y otorgar ayudas, sin tener que sujetarse a los procedimientos legales etablecidos en materia de contratación admistrativa y de presupuesto". En la Memoria Anual de 1987 (Página iv), se agregó: "Es conveniente que la Asamblea Legislativa someta a revisión la Ley Nacional de Emergencia y sus reformas vigentes, con el propósito de que se considere una modificación a la misma, y se vuelva al propósito original para el cual fue creada, esto es, para hacer frente a situaciones imprevisibles ocasionadas por la naturaleza, epidemias o la acción del hombre". Y en el mismo sentido en la Memoria Anual de 1990 (Página VIII) : "Mucho preocupa también a este Organo Contralor las declaratorias indiscriminadas de emergencia nacional que desde hace algunos años se han venido entronizando en nuestro medio, como un recurso grosero para evadir los procedimientos establecidos en la Ley de Administración Financiera de la República en materia de contratación administrativa, con la lógica zzación de las competencias respectivas de esta Contraloría General. Dicha legislación debe ser revisada con prontitud, a efecto de circunscribirla a aquellas situaciones que realmente justifiquen su aplicación, tal como reiteradamente lo hemos requerido". Y por último, ya en el año de 1991, mediante oficio número 11319 dirigido a los Secretarios de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República había enviado un proyecto para hacerle a la Ley Nacional de Emergencia, reformas a sus artículos 1 y 3. De manera que la identidad del problema que ocupa esta acción, ya había sido debatido con aterioridad en diferentes foros nacionales, sobre todo con base en las ideas generadas en la misma accionante y dirigidas, principalmente, a la Asamblea Legislativa.

XVIII- Basta con analizar los objetos perseguidos por los decretos cuestionados, para que, sin ningún esfuerzo, se pueda llegar a la conclusión que no se trata de verdaderos "estados de necesidad y urgencia" en el sentido que le ha dado la Constitución Política, por más que sean obras públicas de necesidad para las comunidades y para el desarrollo del país. V., si no : construcción de carreteras en los cantones de San Ramón y Tilarán (dos decretos); declarar en emergencia un cantón de la República para la construcción de un proyecto de vivienda (Finca Los Cuadros); un proyecto de refugiados; para aprovechar los recursos de un empréstito, emergencia nacional el abastecimiento de agua potable (proyecto Orosí); emergencia nacional los llamados CEN-CINAI; más obras y consultorías adicionales para el proyecto Orosí; emergencia nacional el área, a lo largo y a lo ancho, de la carretera San Isidro-Dominical; toda la construcción, terminación, reconstrucción y reparación de carreteras y caminos vecinales, en la forma y condiciones que determine el Ministerio de Obras Públicas y Transportes; construcción de viviendas populares; mejoramiento de caminos de la zona norte del país; construcción de la segunda etapa de electrificación rural; compra de maquinaria y equipo por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la construcción de vías; actividades de arroz, sorgo y soya en varias provincias, por las pérdidas originadas en la precipitación pluvial (tres decretos); reordenamiento administrativo del Registro de Vehículos Motorizados; emergencia nacional el que por propia incuria, instituciones públicas no cuenten con presupuesto autorizado; problemas de la Península de O. y la protección del Parque Nacional de Corcovado; sobreproducción originada por un clima favorable en cultivos de ciclo corto en Cartago y Zarcero; funcionamiento del sistema aduanero; prestación del servicio de transbordador en la línea de cabotaje Puntarenas - Playa Naranjo; erradicación de tugurios; construcción de edificios multifamiliares por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Hacienda Vieja); toda la actividad forestal; adquisición de tierras para programas de titulación del Instituto de Desarrollo Agrario; la cosecha de arroz en Guanacaste de 1986; el transporte remunerado de personas; la construcción del edificio para el Servicio Nacional de Electricidad; atención de buques que transportan granos básicos, por el deterioro del Muelle Nacional de Puntarenas; reparación y compra de repuestos para la flotilla de maquinaria y equipo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; mejoramiento, construcción, reconstrucción y mantenimiento de las vías que cobran peaje y de los caminos y carreteras que afectan la zona de influencia de esas vías (lo que implica casi toda la red vial del país); problema de vivienda de las personas desalojadas de inmuebles expropiados por instituciones del Estado; levantamiento y traslado del Ferrocarril del Sur (que perteneció a las compañías bananeras); transporte remunerado de personas; ejecución de un préstamo del Banco Mundial al Instituto Costarricense de Ferrocarriles para la construcción de vía férrea; adquisición de repuestos para reparar equipo del Instituto Costarricense de Ferrocarriles; abastecimiento de suministros y equipos médico-quirúrgicos en la Caja Costarricense de Seguro Social; ejecución del proyecto Barú-Piñuela-Palmar Norte; manejo de la exportación del banano por Moín; construcción de un depósito de armas y arsenal del Ministerio de Seguridad Pública; nuevamente la atención de los buques que transportan granos básicos (dos años después del primer decreto); reparación y mantenimiento del Aeropuerto Juan Santamaría; generación eléctrica con fuentes geotérmicas; funcionamiento de los expendios del Consejo Nacional de Producción; y,por último, se prorroga y adiciona la declaratoria de emergencia nacional, del transporte sobre el Río Tempisque.

XIX- A juicio de la Sala todas las inversiones y obras públicas enlistadas en el Considerando anterior, escapan al concepto de "estado de necesidad y urgencia"; y por el contrario, todas ellas conforman la materia que ordinariamente debe atender, por los cauces normales de nuestro ordenamiento jurídico, toda la Administración Pública. Si lo que en alguna forma ha incomodado a las diferentes autoridades encargadas, que han utilizado el recurso de la "emergencia nacional" para realizar sus proyectos de inversión pública, es el posible entrabamiento de los procedimientos ordinarios de contratación, lo que les correspondía hacer, era proponer las reformas necesarias para hacer de Costa Rica un Estado moderno en lo que a contratación administrativa se refiere. Pero sustituir el ordenamiento jurídico vigente y aplicable, por un medio expedito que permita sustraerse de la normativa de control, no sólo resulta contrario a lo que dispone el artículo 180 de la Constitución Política, sino además, al artículo 184 ídem, en lo que atañe a las funciones ordinarias atribuidas a la Contraloría General de la República. La Sala está obligada a distinguir, por lo expresado, entre tres conceptos : "el estado de necesidad y urgencia", tal cual lo concibe la Constitución Política; "la urgencia" en satisfacer necesidades colectivas, motivadas en razones metajurídicas y "la urgente necesidad" de mejorar los servicios públicos, que por la misma actividad de los entes públicos y por la forma como los han administrado, se han colocado en estado de inminente necesidad de actualización y mejoramiento. Los dos últimos son problemas atingentes a la forma cómo los concibe y realiza el Poder Ejecutivo, que debe resolverlos por los cauces jurídicos ordinarios; el primero, es la excepción constitucional que no puede ser alterada, ni por ley ordinaria, ni por simples decretos.

XX- En el Derecho Público, el reglamento (y cada uno de los decretos aquí involucrados, en tanto disposiciones de carácter general, tienen esa naturaleza) es complementario de la ley, puesto que no hace otra cosa que ejecutarla y por esto se le reconoce como norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria. Si en virtud del llamado principio de legalidad, según quedó expuesto en el Considerando VI anterior, la Administración no puede ejercitar más potestades que las que le han sido expresamente concedidas; si la potestad reglamentaria está sujeta a límites formales y sustanciales y entre éstos a los principios generales del Derecho; si uno de ellos es el llamado "principio general de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria", que obliga a respetar el orden jerárquico establecido y en última instancia, a realizar una efectiva constatación sobre la realidad o certeza de los hechos que se intentan justificar en el reglamento y desde luego, a la proporcionalidad o adecuación al fin que se persigue; y si en fin, esos decretos están fundamentados en un artículo de ley, que lo que ha hecho es modificar el concepto esencial de la norma constitucional, entonces, los decretos también resultan contrarios a la Constitución Política y deben anularse, con los efectos de lo que se dispone en esta sentencia.

XXI- A los folios 90 y siguientes del expediente de esta acción, se agregó un escrito presentado por la Procuraduría General de la República y que en síntesis expresa lo siguiente : el Decreto Ejecutivo No. 17270-P de 19 de octubre de 1986, que crea la Comisión Especial de Vivienda, dependiente de la Comisión Nacional de Emergencia, está objetado en esta acción y desarrolla, por etapas, cincuenta y siete proyectos de vivienda en todo el país y veinte proyectos más, que se encuentran en diseño y estudio técnico, para ser ejecutados en lo que resta de este año y el siguiente, ello involucra la construcción de viviendas y la infraestructura necesaria, y todo esto configura, a su vez, "una verdadera emergencia nacional"; y agrega, "no es razonable que la actividad estatal de erradicación de tugurios se suspenda con graves e irreversibles perjuicios para la estabilidad del sistema social global, con fundamento en una acción de inconstitucionalidad a la cual se le ha reprochado la falta de fundamentación en lo que concierne a los Decretos Ejecutivos impugnados", por lo que solicita que éstos (incluyendo el No. 20398-MOPT-VAH de 26 de abril de 1991), mantengan su vigencia hasta que en sentencia la Sala no resuelva lo contrario, pudiendo la Comisión Especial de Vivienda continuar ejerciendo sus atribuciones y ejecutando todos los proyectos propios de su competencia. Los términos generales que se dirán en el dimensionamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad, serán, igualmente, aplicables a esta última.

XXII- En la resolución que dictó la Sala a las catorce horas cincuenta y siete minutos del 29 de julio de este año y que corre agregada al folio 84 del expediente, se dispuso, no variando su jurisprudencia como se sugirió en la audiencia oral por parte de la Procuraduría General de la República, sino para evitar graves dislocaciones a los intereses públicos involucrados y desde luego, a los derechos que pudieran haber sido adquiridos de buena fe, antes de la publicación del primer aviso en el Boletín Judicial, el día 13 de julio de 1992 y sin perjuicio de lo que se resolviera en sentencia, que : " a) Todos los contratos celebrados por la Comisión Nacional de Emergencia, con las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que para las partes contratantes de ellos se deriven, acordados con anterioridad a la fecha de publicación del primer aviso de interposición de la acción en el Boletín Judicial, podrán seguirse ejecutando en los términos convenidos; b) los procedimientos formales de contratación, iniciados antes de esa fecha, en los que ya se hubieran recibido las ofertas, de manera que únicamente reste la adjudicación, también podrán ejecutarse; y, c) cualquier procedimiento de contratación que se inicie después de la fecha de publicación referida, quedaría sujeto, en cuanto a los derechos que, por buena fe, de ellos podrían reclamarse, a que se acoja o no en sentencia la acción". En estos mismos términos, y en lo que se dirá en los siguientes Considerandos, dimensiona la Sala los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.

XXIII- El dimensionamiento señalado en el Considerando anterior, debe entenderse, además : 1) en razón de la inconstitucionalidad que se declara y que es retroactiva a la fecha de emisión de las normas que se anulan, para no causar una grave dislocación a los intereses públicos involucrados y a los derechos adquiridos de buena fe, como ya se dijo. Todos los contratos celebrados en aplicación de los decretos que se anulan, por la Comisión Nacional de Emergencia y que fueron formalizados antes del 13 de julio anterior, hayan sido terminados y liquidados, o se encuentren en las diferentes etapas de ejecución, con todas las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que las partes contratantes de ellos deriven, incluyendo lo que atañe a las unidades ejecutoras de esos contratos y a la realización de todo lo necesario para dejar concluidas las obras públicas respectivas, conservarán el valor y la trascendencia que las partes, conforme a los términos de los contratos respectivos les han dado y mantienen la validez y eficacia que derivan de la normativa a ellos aplicable, todo sin perjuicio, desde luego, del ejercicio, por parte del Estado, de las potestades de control, atribuidas por la Constitución Política y la ley, a la Contraloría General de la República. Debe entenderse, desde luego, que cuando se dice "para dejar concluidas las obras públicas respectivas", se alude a la terminación de las ya iniciadas, así como la de las obras complementarias, sin las que no se podría lograr el objeto principal, como por ejemplo, tratándose de la construcción de un complejo de viviendas, realizar la construcción de acueductos y alcantarillados, la pavimentación de las calles, la colocación del tendido eléctrico, etc. 2) En los casos en que no se trate de la ejecución de construcciones de obras públicas o de contratos con terceros, sino de proyectos de organización administrativa de dependencias públicas o bien, el otorgamiento de tratos especiales a materias igualmente especializadas en virtud de los decretos, en forma inmediata o si así no fuere posible, por los motivos especiales de cada caso, dentro del término no mayor a seis meses, contado a partir de la publicación a que se refieren los artículos 88 y 90 de la Ley de esta Jurisdicción, deberán cesar todos sus efectos de manera que se logre la total desaplicación de los decretos; 3) Los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad recaen, también, sobre todo acto de adjudicación o contratación de la Comisión Nacional de Emergencia que no se conforme con la resolución de esta Sala de las 14:57 horas del 29 de julio de 1992, puesto que evidentemente no sería de buena fe, debiendo el Estado hacer cesar, de inmediato, todos y cualesquiera trámites y procedimientos que se pudieran estar realizando.

XXIV- Con relación a la inconstitucionalidad que ahora se declara y el dimensionamiento de sus efectos, deben examinarse dos contrataciones que han sido cuestionadas ante la Sala, desde la perspectiva de los dos Considerandos inmediatos anteriores. Por documentos llegados al expediente o por recursos y acciones que se tramitan en otros expedientes ante esta Sala y por la importancia que de ellos se deriva, la Sala hace cuestionamiento separado de ambos, todo ello a partir de los alcances de su resolución del 29 de julio antes citada y la publicación del primer aviso de interposición de la acción en el Boletín Judicial del 13 de julio de este mismo año.

XXV- El primero es el Concurso de la Comisión Nacional de Emergencia, Número 040-92, llamado "Puente sobre el Río Tempisque". El 22 de agosto de 1988 se promulgó el Decreto Ejecutivo No. 18399-MOPT, publicado en La Gaceta No. 170 del 7 de setiembre de ese año, que declaró emergencia nacional la prestación del servicio público de transbordo de pasajeros y vehículos en el Río Tempisque, entre Puerto Alegre de Cañas y Puerto Moreno de Nicoya. El 9 de diciembre de 1991 se promulgó un nuevo Decreto Ejecutivo No. 20958-MOPT (cuestionado en esta acción), que fue publicado en La Gaceta No. 18 de 27 de enero de 1992, cuyo contenido, en lo que interesa, es el siguiente :

"Artículo 1.- Amplíense los alcances de la emergencia nacional decretada mediante el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 18399-MOPT del 22 de agosto de 1988, teniéndose hoy como emergencia nacional la situación del transporte a través del Río Tempisque y conteniéndose en ella la decretada mediante la norma citada y ordenándose la búsqueda y concreción inmediata de una solución real, concreta y defininitiva a la problemática determinada de acuerdo con el estado de emergencia dictado por este medio jurídico".

"Artículo 2.- Modifíquese el artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 18399-MOPT del 22 de agosto de 1988, para que en adelante exprese:

"Artículo 2. La Comisión Nacional de Emergencia, conjuntamente con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de los órganos competentes de este último, como su Unidad Ejecutora, o bien por medio de un tercero, se encargarán en forma temporal de la administración y desarrollo del servicio público de transbordo de pasajeros y vehículos en el Río Tempisque, entre los puertos Alegre de Cañas y M. de Nicoya, así como ejecutar la solución vial definitiva a la problemática del transporte y circulación a través del Río Tempisque, mediante la construcción de una estructura permanente."

"Artículo 3.- Modifíquese y amplíese en sus alcances el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 18399-MOPT del 22 de agosto de 1988 y entiéndase que la Unidad Ejecutora aquí designada, según lo expresado en el punto anterior, velará tanto por la continuidad y eficiencia del servicio, quedando facultada asimismo para procurar la prestación del servicio por medio de un tercero, así como para tomar todas las medidas que sean necesarias para el buen desarrollo de esa labor, especialmente en cuanto a los costos de operación y lo relativo a la contratación del personal, a efecto de que el servicio siga operando normalmente hasta que se tomen las medidas definitivas. Los pagos que por concepto de tiempo laborado, ya sea éste ordinario o extraordinario, se deban efectuar al personal contratado o al de la Unidad Ejecutora, como los gastos de operación y administración del transbordador, serán cubiertos con los recursos que se generen de la operación del transbordador en el Río Tempisque; así como para la realización y concreción de la solución vial, real y definitiva para la problemática que origina esta emergencia".

Además de la inconstitucionalidad que se declara del Decreto Ejecutivo No. 20958-MOPT del 9 de diciembre de 1991, por conexidad o consecuencia, debe declararse, también, la del Decreto Ejecutivo No. 18399 de 22 de agosto de 1988, parcialmente transcrito en este Considerando. Adviértase que si bien la obra pública que en los decretos se describe, puede ser de gran valor y utilidad para el desarrollo de la infraestructura y la economía del país, la emergencia en los términos que dispone la Constitución Política, que se han analizado en esta sentencia, no se ha dado en realidad. Han transcurrido cuatro años desde el primer Decreto y el Estado no ha cumplido con modificar la situación de hecho imperante. Por el contrario, en la parte considerativa del Decreto Ejecutivo No. 20958-MOPT de 9 de diciembre de 1991, expresamente se indica que no se ha podido solucionar el problema del transporte sobre el Río Tempisque y se adicionan sus alcances, a nueva materia no considerada originalmente y esto lo que demuestra es que no se está en presencia de un verdadero "estado de necesidad y urgencia". Pero además, los vicios de inconstitucionalidad del último Decreto (a propósito resaltados), en el que por vía de un reglamento se modifican las reglas del artículo 182 de la Constitución Política y de la Ley de Administración Financiera de la República para permitir, eventualmente, otorgar en forma directa a terceros, concesiones de servicio público y administrar fondos públicos extrapresupuestariamente, no dejan margen para arribar a otra conclusión, como no sea la de la nulidad absoluta de los dos Decretos.

XXVI- Y también, desde el punto de vista cronológico, el Concurso 040 de la Comisión Nacional de Emergencia, no se conformó con las reglas temporales dictadas por la Sala, para dimensionar la aplicabilidad de las normas cuestionadas, en la resolución varias veces mencionada del 29 de julio de este año. En efecto, la publicación del Concurso invitando a presentar ofertas fue del día 1° de junio (todas las fechas son del presente año) y el día límite para recibirlas, el 20 de julio; y a solicitud de interesados, la fecha de recibo de las plicas, se trasladó para el 4 de agosto. Es así como ni al 13 de julio, ni al 29 de ese mes, en los términos que la Sala fijó, se habían recibido las ofertas, ni restaba, únicamente la adjudicación final, condiciones para la determinación de la buena fe en los términos dichos. T. en consideración que la declaración de inconstitucionalidad, como lo expresa el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tiene efectos retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan y que es la Sentencia la que pondera, gradua y dimensiona esos efectos para que no se produzcan graves dislocaciones a la seguridad, la justicia o la paz sociales; y en el presente caso, ya se habían fijado esos límites temporales, en los que no encaja el Concurso para la Construcción de un Puente sobre el Río Tempisque. Cualquiera otra consideración al respecto, haría a la Sala incurrir en el exceso de desaplicar, para un caso concreto, una regla dictada con sentido general, lo que no es constitucionalmente posible.

XXVII- El otro concurso sobre el que se hace pronunciamiento es el 033-92 "Ampliación de Puerto Moín". Solicitado informe de actuaciones a la Comisión Nacional de Emergencia, el mismo fue rendido y corre agregado a los folios 113 y siguientes de este expediente. En él constan los siguientes hechos básicos :

1) Que con fecha 21 de mayo de 1991 se publicó el Concurso Público 009-91, "Precalificación de Empresas para la Construcción de la Ampliación de las Instalaciones Portuarias de Puerto Moín";

2) Que el 6 de noviembre de 1991 la Comisión precalificó a cinco empresas interesadas en participar en el proyecto de construcción;

3) El 30 de mayo de 1992 se publicó en la prensa nacional la invitación para que las empresas precalificadas retiraran los documentos de la licitación, que lleva el número 033-92;

4) El 22 de junio de 1992 se envió oficio a las empresas precalificadas invitándolas a participar en el concurso;

5) Las ofertas (dos en total) se recibieron el día fijado, sea el 21 de agosto de 1992; y,

6) El concurso fue adjudicado el 10 de setiembre de 1992.

Al igual que en el caso anterior, dos aspectos interesa resaltar: el motivo de la emergencia, y lo actuado por la Comisión Nacional de Emergencia después de interpuesta la acción. En primer lugar, un análisis detallado de las explicaciones por las que el Poder Ejecutivo declaró "emergencia nacional el manejo del banano de exportación por el Puerto de Moín", nos revela lo siguiente: ha crecido la producción de la fruta como resultado del Plan de Fomento Bananero; se ha intensificado el comercio exterior de la Nación, tanto en importación como en exportación, lo que aumenta la tasa de ocupación de las instalaciones portuarias; por Puerto Moín se exporta el setenta y cinco por ciento de nuestro comercio exterior; el congestionamiento de las instalaciones portuarias produce recargos y sobretasas, por disminución del rendimiento portuario, que inciden sobre el costo final del producto, y éstas son las razones fácticas para emitir el decreto de emergencia. Se advierte entonces, que el Plan de Fomento Bananero no programó la adecuación de la infraestructura existente al incremento de la producción y eso, en los términos del artículo 180 de la Constitución Política, no puede ser un "estado de necesidad y urgencia". Lo que queda en claro de esa motivación del Decreto, es que las consecuencias fiscales de una inadecuada instalación portuaria, perjudican los intereses del país, situación que debe corregirse por los medios jurídicos ordinarios. La Comisión Nacional de Emergencia justificó sus actuaciones, en torno a este contrato, en la interpretación que ha dado a la modalidad de contratación que se siguió; es decir, que por haber existido una precalificación de empresas, es el inicio de ésta la que señala, integralmente, la identidad del procedimiento, por lo que es jurídicamente posible entender que en este proyecto, sólo restaba la adjudicación, en los términos que prefijó el aparte b) de la resolución del 29 de julio anterior. La Sala no comparte la interpretación que se le ha querido dar al caso concreto, porque al dictar esa resolución, lo que se fijó fue un límite temporal para distinguir lo que sería o no de buena fe, como ha quedado dicho en esta Sentencia, para el caso que la acción llegara a prosperar, como ha sucedido en efecto. La publicación de los avisos en el Boletín Judicial, dando cuenta de la interposición de una acción de inconstitucionalidad, tiene, evidentemente, varios propósitos, entre los que está el de informar públicamente de la existencia del cuestionamiento, para que cada quien adopte las medidas necesarias en defensa de sus intereses, buscando el valor seguridad jurídica. Ello no quiere decir que la Comisión Nacional de Emergencia, como claramente quedó expresado en la audiencia oral, no pudiera hacer otras contrataciones y adjudicaciones de concursos, facultad que la Sala nunca le coartó, por no estar entre sus potestades hacerlo interlocutoriamente y antes de saberse el resultado de la acción. Eso sí, los efectos preventivos del dimensionamiento que se declaró, con el objeto de proteger a la Administración y a terceros, señalaron la fecha límite, más allá de la que esa publicación, la Sala no puede reconocer derechos adquiridos de buena fe. Tampoco se comparte que la licitación con precalificación sea un solo procedimiento en los términos prefijados por la Sala. Si bien es una modalidad de concurso público, dentro del género de la contratación administrativa, en el que se distinguen dos etapas claramente identificables, cada una concluye con actos verdaderos de adjudicación : en la primera, para decidir quién puede o no ser concursante, que siendo una decisión que agota la vía administrativa, queda expuesta a los recursos ordinarios contemplados en el ordenamiento jurídico. La segunda, "para presentar las ofertas propiamente dichas", como bien lo expresa el artículo 33 del Reglamento de la Contratación Administrativa, y que define, por exclusión, que antes de ese momento no ha existido más que un examen de antecedentes y condiciones personales, pero no se ha expresado la voluntad de contratar, que realmente lo es con la presentación de la oferta con sometimiento incondicional al contenido propuesto por la Administración en el cartel. Por todo ello, los dos concursos analizados específicamente, no entran en la conceptuación temporal que se dio para definir las actuaciones de buena fe, por lo que no puede ahora la Sala legitimarlas, debiendo el Estado, desde luego y si mantiene el interés en realizarlas, proceder a hacerlo por los trámites ordinarios que fija la Ley de Administración Financiera de la República.

XXVIII- Es importante resaltar, a riesgo de reiterar el concepto, que la declaratoria de inconstitucionalidad que ahora se hace, no implica que deba desaparecer la Comisión Nacional de Emergencia, ni tampoco la facultad del Poder Ejecutivo para actuar en los términos que el artículo 180 de la Constitución Política prevé, con el objeto de enfrentar los "estados de necesidad y urgencia", cuando existan razones para hacerlo, las que deberán quedar nítidamente especificadas en las resoluciones y Decretos respectivos, para que sirvan, desde luego, de base jurídica para el ejercicio de los controles de discrecionalidad y legalidad que prescribe el ordenamiento jurídico. El funcionamiento ordinario de la Comisión Nacional de Emergencia y la administración del fondo que se establece el artículo 4° de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969, quedan bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República, y los contratos que se celebren, sujetos a la Ley de Administración Financiera de la República, incluyendo, a partir de la notificación de esta sentencia, el conocimiento y resolución de los recursos administrativos ordinarios pendientes contra actos de adjudicación de procedimientos de contratación, que deben regularse por los trámites de esta última ley, ante la Contraloría General de la República.

XXIX- Pero en lo que se refiere a los actos, contratos y medidas que deba adoptar el Poder Ejecutivo directamente o la Comisión Nacional de Emergencia, frente a un estado de necesidad y urgencia, originado en fenómenos naturales o en hechos del hombre, bajo las previsiones del artículo 180 de la Constitución Política y la interpretación contenida en esta Sentencia, se pueden disponer por el Poder Ejecutivo las medidas extraordinarias, a reserva de rendir, luego, las cuentas que demandan las leyes de control económico, jurídico y fiscal. Desde luego, lo anterior no implica que el Poder Ejecutivo o la Comisión Nacional de Emergencia, queden limitados a sólo emprender actos materiales y celebrar los contratos inmediatos a la ocurrencia del evento; el régimen de excepción debe entenderse comprensivo de toda la actividad administrativa necesaria, sin limitación temporal, para resolver las imperiosas necesidades de las personas y la protección de los bienes, cuando exista, inequívocamente, el exigido nexo de causalidad entre el suceso que provoca el estado de "necesidad y urgencia" y los daños efectivamente provocados. Desde luego que todo lo dicho implica, que la razonabilidad del dimensionamiento de los efectos de esta inconstitucionalidad, impone a la Sala entender que una declaratoria de "emergencia nacional" o de un "estado de necesidad y urgencia", necesariamente, se resuelve en al menos tres etapas : la fase crítica, que es la inmediata a la ocurrencia del evento de que se trata; la fase intermedia o de mediano plazo, que por lo general se refiere a la rehabilitación de la zona afectada, incluyendo la limpieza y reposición, aunque provisional de accesos a la zona de desastre, construcción de refugios, también provisionales, etcétera; y por último, la fase de conclusión, que a largo plazo, es en la que se construyen, por ejemplo, las viviendas destruídas, los acueductos y alcantarillados, los tendidos eléctricos y en general, se reponen los servicios públicos afectados. Las tres fases pueden ser objeto de atención bajo el concepto de emergencia nacional y para ser reconocidas por el ordenamiento jurídico, deben estar incluídas en un plan general de solución de la emergencia, dejándose claramente establecido, ese nexo de causa y efecto entre el evento y los daños causados a que se ha hecho referencia.

XXX- Los proyectos emprendidos para promover sistemas físicos, técnicos y educativos para la prevensión de desastres naturales, forman parte integral de la función del Estado y por ello, pueden continuar desarrollándose en el seno de la Comisión Nacional de Emergencia, pero bajo los trámites ordinarios del ordenamiento jurídico, salvo los que ya se hubieren realizado y que se enmarcan bajo el concepto de contrataciones o actividades de buena fe, en los términos de esta sentencia.

XXXI- Los demás asuntos administrativos, como el presupuesto anual de ingresos y egresos de la Comisión Nacional de Emergencia, la atención de emergencias locales menores, que aún constituyendo "estados de necesidad y urgencia", sólo afectan a pocas personas o bienes y que no ameritan una declaratoria de trascendencia nacional o regional, las ayudas directas del Estado en casos particulares, la forma de coordinar los esfuerzos de los entes públicos involucrados en la emergencia y en general, todo lo que sea necesario para el correcto funcionamiento del sistema integral de emergencias, se deberá regular conforme lo determine el legislador y los reglamentos que emita el Poder Ejecutivo.

POR TANTO

Se declara con lugar la acción y en consecuencia, la inconstitucionalidad y nulidad del ordenamiento jurídico de las siguientes normas: 1) Artículo 22 de la Ley 6890 de 14 de setiembre de 1983; 2) Artículo 1 de la Ley 4374 de 14 de agosto de 1969; 3) D.A. 4 de la Ley Nacional de Emergencia, No. 4374 de 14 de agosto de 1969, la frase que dice : "y su manejo estará exento de los trámites previstos en la Ley de Administración Financiera (sic) excepto en lo relacionado con el control posterior periódico de la Contraloría General de la República"; 4) Los Decretos Ejecutivos Nos. 14897-P- de 26 de diciembre de 1983; 15218-G-MOPT de 1 de febrero de 1984; 15248-G de 22 de febrero de 1984; 15255-J de 20 de octubre de 1983; 15320 de 16 de marzo de 1984; 15532-G-S de 25 de mayo de 1984; 15719-S de 2 de octubre de 1984; 15759-G-S de 15 de octubre de 1984; 15882-G-MOPT de 29 de noviembre de 1984; 15890-G-MOPT de 22 de noviembre de 1984; 15892-P de 4 de diciembre de 1984; 15905-MOPT de 13 de diciembre de 1984; 15983-G de 10 de enero de 1985; 16161-MOPT de 12 de marzo de 1985; 16759-MAG de 2 de diciembre de 1985; 16760-MAG de 2 de diciembre de 1985; 16978-MAG de 22 de abril de 1986; 16697-J de 13 de noviembre de 1985; 16805-H de 26 de diciembre de 1985; 16876-P-MAG de 5 de febrero de 1986; 16932-MAG de 25 de marzo de 1986; 17067-H de 16 de junio de 1986; 17240-MOPT de 13 de octubre de 1986; 17270-P de 29 de octubre de 1986; 17423-P de 17 de febrero de 1987 ; 17754-MIEM-MAG de 18 de setiembre de 1987; 17767-MAG de 24 de agosto de 1987; 17976-MAG de 11 de enero de 1988; 17997-MOPT de 2 de febrero de 1988; 18094-MIRENEM-MOPT de 14 de abril de 1988; 18113-MOPT de 4 de mayo de 1988; 18283-MOPT de 30 de junio de 1988; 18441-MOPT de 9 de setiembre de 1988; 18946-VAH-MOPT de 18 de abril de 1989; 19274-MOPT de 2 de noviembre de 1989; 19270-MOPT de 23 de octubre de 1989; 19272-MOPT de 2 de noviembre de 1989; 19273-MOPT de 2 de noviembre de 1989; 19402-P de 21 de noviembre de 1989; 19473-P de 24 de enero de 1990; 19759-MOPT-H de 11 de junio de 1990; 20068-P-SP de 19 de noviembre de 1990; 20123-MOPT de 7 de diciembre de 1990; 20155-P-MOPT-H-G-SP-CE-MAG-S de 20 de diciembre de 1990; 20199-MIRENEM de 17 de enero de 1991; 20541-P-MAG de 2 de julio de 1991; 20958-MOPT de 9 de diciembre de 1991 y por conexión y consecuencia con éste, el No.18399-MOPT de 22 de agosto de 1988. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se graduan y dimensionan los efectos retroactivos de esta declaración de inconstitucionalidad, de la siguiente manera : En los términos del Voto No. 2019-92 de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veintinueve de julio de mil novecientos noventa y dos, que en su parte dispositiva y en lo que interesa expresa : " a) Todos los contratos celebrados por la Comisión Nacional de Emeregencia, con las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que para las partes contratantes de ellos se deriven, acordados con anterioridad a la fecha de publicación del primer aviso de interposición de la acción en el Boletín Judicial, podrán seguirse ejecutando en los términos convenidos; b) los procedimientos formales de contratación, iniciado antes de esa fecha, en los que ya se hubieran recibido las ofertas, de manera que únicamente reste la adjudicación, también podrán ejecutarse; y, c) cualquier procedimiento de contratación que se inicie después de la fecha de publicación referida, quedaría sujeto, en cuanto a los derechos que, por buena fe, de ellos podrían reclamarse, a que se acoja o no en sentencia la acción"; y además, con las siguientes disposiciones : 1) todos los contratos celebrados por la Comisión Nacional de Emergencia, en aplicación de los decretos que ahora se anulan y que fueron formalizados antes del 13 de julio de 1992, hayan sido concluidos y liquidados o se encuentren en las diferentes etapas de ejecución, con todas las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que las partes contratantes de ellos deriven, incluyendo en lo que atañe a las unidades ejecutoras de esos contratos y a la realización de todo lo necesario para dejar definitivamente concluidas las obras públicas respectivas, conservan el valor jurídico que las partes, conforme a los términos que los contratos les han dado y mantienen la validez y eficacia que derivan de la normativa a ellos aplicable, sin perjuicio, desde luego, de lo que resuelva la Contraloría General de la República en ejercicio de sus potestades constitucionales de control; 2) en las demás relaciones jurídicas derivadas de los decretos que se anulan y que no sean construcción de obras públicas o de contratos celebrados con terceros, sino proyectos de organización administrativa interna de dependencias públicas, o bien, de reconocimiento de beneficios o tratos especiales a personas físicas o jurídicas, estatales o no, la Administración deberá adoptar las medidas correctivas necesarias para hacer cesar esos efectos en forma inmediata; y si no fuere posible, por la naturaleza del asunto involucrado, lo deberá hacer en un término no mayor de seis meses contado a partir de la publicación a que se refieren los artículos 88 y 90 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 3) Los efectos de nulidad de la declaratoria de inconstitucionalidad, recaen, también, sobre todo acto de adjudicación o contrato que formalice la Comisión Nacional de Emergencia, en aplicación de los decretos anulados, que no se conformen con el contenido de esta sentencia, debiendo, en consecuencia, hacer cesar, de inmediato, todos y cualesquiera trámites y procedimientos que estén en contravención con la misma. N. y P..

R. E. Piza E.

Presidente a.i.

Jorge E. Castro B. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

José Luis Molina Q. Fernando Del Castillo R.

Francisco Mendoza B.

Secretario a.i.

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