Sentencia nº 00203 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Octubre de 1994

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

S.J., a las diez horas veinte minutos del veintiuno deoctubre de mil novecientos noventa y cuatro.

En la gestión de despido promovida por el Ministro de Justicia, contra J.G.C.C., el Tribunal Superior de Trabajo se declaró incompetente para conocer en apelación de lo resuelto por el Tribunal de Servicio Civil y lo remitió al Tribunal Superior Contencioso. El demandado inconforme apeló, por lo que se elevó en consulta a esta Sala.

CONSIDERANDO:

I.-

El principio conforme al cual la norma posterior deroga implícitamente a la anterior, se justifica y opera solo en el supuesto de que haya manifiesta contradicción entre ellas, en términos tales que la vigencia de una importe necesariamente la derogación tácita de la otra.La doctrina reconoce que en tal caso se produce un fenómeno de absorción de la materia de la primera por la segunda, que provoca la desaparición de aquella.Para que se de la contradicción es requisito sine qua nom que ambas normas traten sobre la misma disciplina; porque si no hay coincidencia material no puede haber incompatibilidad.

II.-

Es palmario que la materia sobre la cual trata el caso bajo examen, es de naturaleza laboral.La circunstancia de que se refiera a una relación de empleo público, si bien determina la aplicación de una preceptiva particular, no hace variar la esencia del nexo.Obsérvese al intento que la decisión del Tribunal del Servicio Civil lo que hace es agotar un estadio administrativo donde se examina la procedencia de la destitución de un empleado público por faltas al contrato laboral.Es por lo mismo muy consecuente con la índole de la cuestión debatida, que la resolución del Tribunal del Servicio Civil deba ser examinada por un órgano judicial de la misma materia.

III.-

Precisamente en respeto a la especialidad y de lo que va anejo a ella, lo laboral está excluido de la jurisdicción Contencioso Administrativa, por expresa disposición del inciso a del artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, norma que nos permite entender los alcances de las reformas legales cuya interpretación es el origen de esta controversia.

IV.-

Primeramente por la Ley de Creación de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Nº 7247 de 10 de diciembre de 1991, y posteriormente con la promulgación de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, que entró en vigencia a partir del 01 de enero del presente año, se dispuso que los tribunales de lo Contencioso Administrativo, conocerían en apelación o consulta de todos los asuntos provenientes de la administración pública, centralizada o descentralizada, que tuvieran esos recursos, así como de los demás recursos impropios que establezca la ley.Con sustento en esta normativa se ha pretendido la derogación implícita del artículo 44 arriba citado, lo que determinaría que el recurso contra la decisión del Tribunal del Servicio Civil correspondería hoy a un Tribunal Superior Contencioso Administrativo y no a un Tribunal Superior de Trabajo como lo preceptuaba ese artículo.Este criterio soslaya dos cosas: uno, que la reforma tuvo como único propósito uniformar y centralizar el control de la legalidad de la actividad administrativa que se realiza sumariamente a través de dichos recursos, y otro que tal centralización debe entenderse referida exclusivamente a la materia contencioso administrativa sin abarcar otras materias, porque ese no fue el propósito del legislador. O sea que la reforma no comprende materia estrictamente jurisdiccional que todavía está a cargo de alguna oficina administrativa, como lo es el Tribunal de Servicio Civil.

V.-

En consideración a todo lo que anteriormente se expone, en opinión de la mayoría de esta Sala no existe contradicción entre las normas que se mencionan, en términos tales que lleve a admitir la derogación tácita del supracitado artículo 44.Es criterio de dicha mayoría que la ratio legis que justificó la promulgación de este artículo mantiene su vigencia, porque ayer como hoy el examen de los tópicos laborales debe estar a cargo de tribunales cuya formación y disciplina les permita juzgar esos casos con una óptica diferente a la que emplearía un juez civil o contencioso administrativo; máxime si es la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que expresamente excluye de su competencia el conocimiento de aquellos asuntos que aunque relacionados con actos de la administración pública, correspondan por su naturaleza a la jurisdicción laboral. Las resoluciones que en algunos asuntos ha dictado la Sala Constitucional, cualesquiera qua hayan sido los razonamientos en que se pretenda fundamentar lo contrario, lo cierto es que no se han referido a asuntos tan concretos como éste y por ello es que no aparece así en los pronunciamientos de su parte dispositiva.

VI.-

Como corolario se impone declarar que elconocimiento de este asunto compete al Tribunal Superior de Trabajo.

POR TANTO:

Se revoca la resolución consultada y se declara que el conocimiento de este asunto corresponde al Tribunal Superior de Trabajo.

Edgar Cervantes Villalta

Ricardo Zamora T.Hugo Picado Odio

Rodrigo Montenegro T.José Luis Quesada F.

vgr./suc.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO ZAMORA CARVAJAL

El suscrito Magistrado salva su voto y declara que el conocimiento del presente asunto corresponde al Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, con fundamento en las siguientes consideraciones:

I.-

La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 97, inciso 3, estableció un cambio en relación con la situación anterior prevaleciente en materia del recurso de apelación establecido en el artículo 44 del Estatuto del Servicio Civil, en relación con los fallos del Tribunal del Servicio Civil, al asignar el conocimiento de la apelación de esos fallos, lo mismo que las consultas y recursos jerárquicos impropios, de todas las oficinas de la administración pública centralizada y descentralizada, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Anteriormente, prevalecía la competencia para ante el Tribunal Superior de Trabajo, que establecía el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil, pues la Ley de Creación del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en el artículo 3, inciso c), daba la competencia al Tribunal Superior Contencioso Administrativo, únicamente, para las apelaciones y consultas que eran del conocimiento, anteriormente, de las Salas Civiles, pero la competencia para conocer de lo dispuesto en el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil no era de las Salas Civiles, sino del Tribunal Superior de Trabajo, por lo que siempre ese tipo de asuntos le correspondió al Tribunal Superior de Trabajo y así se resolvió por unanimidad de esta Sala. La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial quiso uniformar el conocimiento de todos los recursos jerárquicos impropios, apelaciones y consultas provenientes de la Administración Pública, centralizada y descentralizada, en el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, y, por ello, así lo estableció, sin lugar a dudas al disponer en el artículo 97, inciso 3, que: " Los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo conocerán: 3.- En apelación o en consulta, DE TODOS los asuntos provenientes de la administración pública, centralizada o descentralizada, que tengan ese recurso y de los demás recursos impropios que establezca la Ley". Obsérvese que la nueva Ley Orgánica es ley posterior tanto al Estatuto de Servicio Civil como a la Ley de Creación del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, incluso, a la Ley de Creación de la Sección Tercera de dicho Tribunal, a la cual le corresponde conocer de las apelaciones, consultas y recursos jerárquicos impropios provenientes de la Administración centralizada y descentralizada.

II.-

Ya la Sala Constitucional, en su resolución de las 17:00 Hrs. del 21 de setiembre de 1.990, dictada al conocer de una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 7, 10, 11, 14, 43, inciso d), 44 y 46 del Estatuto de Servicio Civil y 4 inciso j, 52 a 87, 88 incisos b y c, 90, 92 y 94 de su Reglamento, resolvió que la apelación establecida en el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil constituye un típico caso de recurso jerárquico impropio, lo que está a implicar que, como tal, en el caso no se está en presencia de un problema ordinario del derecho del trabajo, sino de un recurso administrativo, concedido para combatir una resolución de un órgano de la Administración, como lo es el Tribunal de Servicio Civil, que conoce de casos de derecho estatutario. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.1. de la Ley de la Administración Pública "el Derecho Administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos", lo que implica que el Derecho Administrativo es aplicable a la relación estatutaria del Estado con sus servidores. En la citada resolución de la Sala Constitucional se dijo que: "...la existencia y competencia del Tribunal de Servicio Civil sería inconstitucional si tuviera un carácter jurisdiccional y, por ende si sus sentencias adquieren o pudieran adquirir la autoridad de la cosa juzgada. Sin embargo, las disposiciones de las normas impugnadas del Estatuto de Servicio Civil y de su Reglamento no imponen esa conclusión como indispensable, sino por el contrario, permiten interpretarlas y aplicarlas en armonía con la Constitución, es decir, entenderlas como relativas a un mero Tribunal administrativo, cuyas resoluciones, por esto mismo, no producen ni pueden producir el efecto de la cosa juzgada, sino únicamente el de agotar la vía administrativa, abriendo así las vías jurisdiccionales comunes contra ellas; vía las cuales, valga señalarlo, a juicio de la Sala SON NORMALMENTE LAS CONTENCIOSAS ADMINISTRATIVAS, DADA LA NATURALEZA JURIDICO ADMINISTRATIVA DE LA RELACION DE SERVICIO DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PUBLICOS, y sin

perjuicio de que, en homenaje a una tradición costarricense no dañina, ni, por tanto, inconstitucional puedan ser también las laborales comunes, cuando tengan por objeto UNICAMENTEpretensiones fundadas en la legislación de trabajo".

III.-

En otra resolución de la Sala Constitucional, N 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1.992, se dio una conclusión que afianza la tesis que anteriormente hemos expuesto, pues en ella se dijo: "XI.- En la opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principios de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público, implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del Derecho Laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos".

IV.-

La precitada resolución de la Sala Constitucional es rica en afirmaciones que permiten arribar a la conclusión de que el régimen de empleo en la Administración Pública es especial y regido por el Derecho Público, diferenciándose del régimen común del empleo privado, regido por el Código de Trabajo. Sobre el particular, también dijo la Sala Constitucional: "...a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2, ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la Administración Pública y sus servidores, criterios propios o especiales.-...debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público". En la precitada resolución se declararon inconstitucionales los artículos 368, (parte segunda), 497 a 535 del Código de Trabajo, por violación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, respecto de las administraciones públicas CON REGIMEN DE EMPLEO DE NATURALEZA PUBLICA, y también los artículos 398 a 404 y 525 del Código deTrabajo.

V.-

En la primera resolución, (21-9-90), de las mencionadas de la Sala Constitucional, refiriéndose a la opción que tiene el servidor público para, teniendo por agotada la vía administrativa con la resolución dictada por el Tribunal de Servicio Civil, prescindir, por innecesaria, de la instancia relativa al recurso jerárquico impropio (que antes de la nueva Ley Orgánica era para el Tribunal Superior de Trabajo), dicha Sala dijo: "o bien acudir de una vez a la correspondiente, ya se trate de la normal contenciosa administrativa, ya de la excepcional de trabajo, según sea la naturaleza de la pretensión jurisdiccional", lo que está a señalar que para la Sala Constitucional la instancia normal, tratándose de casos ventilados administrativamente ante el Tribunal de Servicio Civil, es la contenciosa administrativa y la excepcional la de trabajo, lo cual respalda la tesis que en este voto salvado se sostiene.

VI.-

Para que se vea la importancia que tiene el que la nueva Ley Orgánica haya establecido reglas claras y determinantes de competencia, por razón de la materia, para los Tribunales Superiores, tanto de lo contencioso administrativo como laboral, conviene hacer el siguiente análisis: N., que, en la Ley de Creación de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, N 7274 de 10 de Diciembre de1.991, se le asignó a dicha Sección la competencia para conocer:

"a.

-

De los recursos de apelación que se interpongan contra los actos y resoluciones definitivos que dicten todos los Registros que conforman el Registro Nacional.

b.-

De todos los asuntos provenientes de los órganos de la Administración Pública central y descentralizada, que tengan apelación o consulta ante la jurisdicción contencioso administrativa.

c.-

De los ocursos provenientes del Registro Público.

ch.-

De los demás asuntos que disponga la Ley y la CortePlena.".

En el citado inciso b) se le asignó a la Sección Tercera el conocimiento de los recursos jerárquicos impropios y de las consultas provenientes de la administración pública, pero, se acató, que tuvieran apelación o consulta ante la jurisdicción contencioso administrativa, caso en el cual no estaba el recurso jerárquico impropio a que se refiere el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil, que tenía tal recurso para ante el Tribunal Superior de Trabajo. Sin embargo, en el artículo 97, inciso 3), de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial sí se extendió el conocimiento de todas las apelaciones o consultas administrativas y demás recursos impropios que establezca la Ley a todos los asuntos provenientes de la Administración Pública, centralizada o descentralizada, para ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, y aunque en la nueva Ley Orgánica no se diga, por innecesario, el conocimiento de tales apelaciones y consultas y demás recursos jerárquicos impropios iría ante la Sección Tercera de dicho Tribunal. En esta Ley posterior, obsérvese, que no quedó ninguna consulta o recurso jerárquico impropio, provenientes de la Administración central o descentralizada, que no fueran de competencia del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, y se reiteró, innecesariamente, que también los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo conocerían de los recursos de apelación en materia registral, aunque dicha competencia ya había sido concedida en leyes precedentes, como es el caso de la misma Ley de Creación de la Sección Tercera de dicho Tribunal. Consecuentemente, no queda la menor duda de que la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 97.3), sí estableció un cambio en materia de competencia para conocer del recurso jerárquico impropio regulado en el artículo 44 del Estatuto de Servicio Civil, pues, por la manera terminante y sin excepciones ni salvedades en que se redactó el inciso 3) del artículo 97, correspondería a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo conocer "en apelación o en consulta, de todos los asuntos provenientes de la Administración Pública, centralizada o descentralizada, que tengan ese recurso y los demás recursos impropios que establezca la Ley".

VII.-

Independientemente de que se comparta o no lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto N 3905-94 de las 15:57 horas del 3 de junio de 1.993, relacionado a consulta judicial facultativa de constitucionalidad planteada por el Juez Segundo de lo Contencioso Administrativo, en un caso en que dicha autoridad tenía duda sobre su competencia "en aquellos casos en que se discuta la expropiación de una finca de vocación forestal", conviene referir que la Sala Constitucional se limitó a emitir su parecer sobre si la competencia asignada por el artículo 49 de la Constitución a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo puede ser delegada por Leyen otros Tribunales de competencia material distinta, como en el caso de la jurisdicción laboral, agraria o de familia, estimando dicha Sala que sí cabía tal delegación, pero, en manera alguna, lo resuelto en ese voto puede servir para extender la potestad de anular actos administrativos a casos no contemplados expresamente en la Ley, utilizando como fundamento para ello lo resuelto en la mencionada consulta, pues ello sería ir más allá de los alcances de la resolución que evacuó la relacionada consulta.

VIII.-

Aunque tiene poca importancia en el caso que nos ocupa, por el hecho de que alguna vez alguien abordó el tema, conviene explicar que la disposición que contiene el artículo 109.1 de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial respecto a que: " Si se tratare de reclamos contra el Estado o contra sus Instituciones, deberá agotarse previamente la vía administrativa", ya existía para la materia laboral en el artículo 395, inciso a), del Código de Trabajo, exactamente con el mismo texto, por lo que incluirla en la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial resultaba ocioso. También, en el artículo 972 del anterior Código de Procedimientos Civiles existe una disposición que obliga a agotar la vía administrativa en las demandas o juicios que se establezcan contra el Estado y sus Instituciones, y lo mismo ocurre en el artículo 548 del nuevo Código Procesal Civil. Unánimemente la Sala Primera ha aceptado que en los juicios contra el Estado o sus instituciones en que se reclaman pretensiones típicas del derecho laboral, tales como salarios, preaviso, cesantía, vacaciones y aguinaldo proporcionales,las demandas correspondientes deben ser presentadas ante la jurisdicción de trabajo, casos en los cualesse deberá agotar previamente la vía administrativa. De manera, entonces, que el requisito del agotamiento de la vía administrativa no decide si un asunto debe ir a conocimiento de la vía laboral o la contenciosa administrativa, u otra, pues, simplemente, se trata de un requisito de admisibilidad de la acción.

IX.-

Finalmente, conviene tener presente que lo resuelto y razonado en el presente voto salvado, se conforma, perfectamente con lo resuelto por la Sala Constitucional en las anteriormente citadas resoluciones de esa Sala, cuyos pronunciamientos resultan vinculantes erga homnes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

R.Z.C.suc.