Sentencia nº 02009 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Abril de 1995

Exp. 1299-95 No. 2009-95.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas treinta minutos del veintiuno de abril de l995.

Consulta facultativa de constitucionalidad de los Diputados A.C.O., cédula 2-311-106; A.D. de R., cédula 8-048-862; O.C.S., cédula 7-037-301; M.E.C.B., cédula 2-199-979; L.V.B., cédula 2-348-450; B.B.B., cédula 4-109-709; M.M.A.L., cédula 3-128-112; C.M.F.A., cédula 9-061-362; H.B.T., cédula 1-376-823; A.C.E., cédula 1-156-937; B.V.P., cédula 6-143-299; en relación con el Proyecto de Ley que crea el Cantón de Colorado, Duodécimo de la Provincia de Guanacaste, Expediente Legislativo No. 11.728.

RESULTANDO

1. ).- La consulta que se evacua es facultativa y se formula a tenor de lo que disponen el inciso b) del artículo 10 de la Constitución Política, el inciso b) del artículo 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El escrito de consulta ingresó a esta S. el día 17 de marzo y por resolución de la Presidencia de este Tribunal de las once horas veinte minutos del diecisiete de marzo pasado, se tuvo por presentada la consulta y se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa el envío del expediente respectivo, o en su defecto, copia certificada del mismo. El expediente se recibió el veinticuatro de marzo y a partir de esta fecha comienza a correr el plazo legal para evacuar la consulta.

2. ).- El proyecto de ley que se consulta recibió dictamen afirmativo de mayoría en la sesión del 6 de setiembre de 1994 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración. El Plenario Legislativo al conocer dicho proyecto, en sesión ordinaria No. 96 del 15 de febrero, y en la sesión No. 138 del período extraordinario, celebrada el 13 de febrero de 1995, tramitó cuatro mociones de conformidad con el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el asunto fue remitido nuevamente a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración. En la sesión del plenario legislativo del catorce de marzo, se aprobó el proyecto en primer debate; consiguientemente, cuando la consulta ingresó a la S., ya se había cumplido con el requisito que establece el párrafo primero del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3. ).- Se afirma en la consulta que el proyecto de ley bajo examen, viola las disposiciones constitucionales de los artículos 11, 42, 102 y 168, así como las disposiciones normativas de la Ley No. 4366 de 5 de agosto de l969, en especial, los artículos 1° párrafo tercero, 9 y 13. En síntesis, se consulta si la Asamblea Legislativa puede inobservar, con votación de dos tercios de sus miembros, los requisitos que para la creación de un cantón, en el ejercicio de sus facultades constitucionales, ella misma fijó en la Ley No. 4366 de 5 de agosto de l969, llamada Ley sobre División Territorial Administrativa. Se señala que debe tomarse en cuenta lo siguiente aspectos de importancia: a) el criterio técnico de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, es vinculante para la aprobación de nuevos cantones, y el proyecto de ley se tramitó sin ese dictamen; lo único que corre agregado al expediente es un oficio remitido por el Oficial Mayor del Ministerio de Gobernación y Policía, que a la vez es P. del Comité Técnico, en el que indica, en forma personal, la verificación de los límites del nuevo cantón; b) el cantón que se pretende crear tiene, según los datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos, a enero de 1994, una población de 3.801 habitantes y no alcanza el uno por ciento de la población requerido por la ley; además, al crearse el Cantón de Colorado se produce una desmembración del Cantón de Abangares el que pasa de tener una población de 12.565 habitantes, con lo que pasa a tener una población menor al uno por ciento de la población total del país; c) el Cantón de Abangares, desde el punto de vista económico, se vería perjudicado, ya que su economía se basa en las salinas y en la fábrica Cementos del Pacífico, que ahí se ubican, las que en adelante se localizarían en el cantón que se pretende crear; d) existen excelentes vías de comunicación y fácil acceso entre el Cantón de Abangares y la comunidad de Colorado, de tal suerte que no existe fundamento legítimo para hacer una excepción a los términos de la ley; e) el Instituto Geográfico no aprobó el mapa o plano que delimite el territorio del nuevo cantón, a efecto de evitar controversias limítrofes en el futuro, con el Cantón de Cañas; f) con la aprobación del proyecto de ley que se consulta, se estarían violando las disposiciones constitucionales de los artículos 11, 41, 102 y 168, y los artículos 1° párrafo tercero, 9 y 13 de la Ley No. 4366 de 5 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial Administrativa y artículos 1, 10 y 19 del Código Electoral; g) se afirma que se solicitó el criterio del Ministerio de Gobernación y Policía, en su condición de representante del Poder Ejecutivo y como este no envió la respuesta en tiempo, se aplicó la figura del "silencio administrativo positivo" que resulta inadmisible en esta materia; y, h) que la comunidad se opone a esta iniciativa ya que se le está desmembrando su población y territorio; además, sino se establece en un plano adecuado la ubicación del poblado de Tiquirusa como límite, se invade el territorio del Cantón de Cañas, lo que produciría problemas con esta Municipalidad.

4. ).- La Asociación de Desarrollo Integral de Las Juntas de Abangares, en memorial presentado el 28 de marzo, y respaldado por una gran cantidad de firmas, manifiesta su oposición a la creación del nuevo cantón.

5. ).- El Diputado G.H.F.G., presentó un escrito de fecha 4 de abril, en el que analiza todo lo actuado con relación al proyecto consultado, afirmando, en términos generales, que se han cumplido con todos los requisitos formales y constitucionales para la tramitación del proyecto de ley.

6. ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

R.e.M.S.G.; y,

CONSIDERANDO

I ).- HECHOS PROBADOS EN LA TRAMITACION DEL PROYECTO DE LEY. Dadas las condiciones especiales del caso, resulta de relevancia señalar, por la naturaleza de la consulta, que con vista del expediente legislativo, se tienen por probados los siguientes hechos : a) que en sesión celebrada el 14 de marzo de este año, el Plenario Legislativo aprobó en Primer Debate el proyecto consultado (ver folio 201 expediente legislativo) ; b) que el proyecto de ley fue consultado a las Municipalidades de Cañas y Abangares (folios 28 y 29 id.), y al Tribunal Supremo de Elecciones, cuyo informe, de fecha 8 de marzo de 1995, consta a los folios 177 y siguientes del mismo expediente; c) que el Vice-Ministro de Gobernación y Policía, quien es a la vez P. de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, le dirigió al P. de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el oficio No. 950118 del 27 de febrero de este año, que se encuentra agregado a los folios 139 y siguientes del mismo expediente; d) que en el proyecto de ley se incluye el artículo 5° "Mapas Oficiales", en el que se autoriza al Instituto Geográfico Nacional para interpretar los límites fijados en esta ley, preparar los mapas del cantón y declararlos oficiales, para lo cual deberá tomar en cuenta lo señalado por el Tribunal Supremo de Elecciones en su informe (texto a folio 229).

II ).- HECHOS NO PROBADOS.- De igual forma, la S. tiene por no probados, con vista del mismo expediente legislativo, los siguientes hechos : a) que se hubiera definido el porcentaje de la población del cantón que se crea y el del Cantón de Abangares; b) que la Comisión Nacional de División Territorial hubiere realizado los estudios necesarios para la creación del nuevo cantón.

III ).- OBJETO DE LA CONSULTA.- En términos muy generales, la consulta facultativa legislativa, está dirigida a determinar si en la tramitación del proyecto de creación del Cantón de Colorado, duodécimo de la Provincia de Guanacaste, se han cumplido los requisitos constitucionales. A los efectos de centrar el análisis del caso, resulta importante transcribir algunos conceptos expresados por la S. en la Sentencia No. 4091-94 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994 :

"XXVIII.- COMPETENCIA DE LA SALA EN EL CASO : Desde el punto de vista político, la discusión sobre la mejor división territorial administrativa es propia de los Poderes Políticos del Estado, particularmente de la Asamblea Legislativa, puesto que no es función de la S. la de resolver sobre la conveniencia o no de variar la distribución del territorio nacional para la mejor asignación de los recursos públicos, para la correcta administración de los intereses comunales, ni para los efectos electorales o de planificación administrativa, etc...".-

XXXV.- ...máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional.

Ambas transcripciones, que corresponden a la Sentencia que decidió el caso de la validez constitucional de los decretos ejecutivos que adscribieron unas poblaciones -hoy día Distritos- de la Península de Nicoya a la Provincia de P., conducen a señalar dos asuntos básicos : primero, que le corresponde a la Asamblea Legislativa, por mandato constitucional, decidir sobre la mejor división territorial administrativa; y segundo, que la división del territorio es administrativa y por lo tanto, no corresponde a un derecho originario de las comunidades a la autodeterminación política.

IV ).- NORMA CONSTITUCIONAL Y REGIMEN LEGAL PARA LA CREACION DE NUEVOS CANTONES.- El artículo 168 de la Constitución Política, en lo que interesa, señala que para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, cantones y distritos; la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. Ninguna otra disposición contiene la Constitución Política sobre la creación de nuevos cantones. Como es principio general del Derecho de la Constitución que toda jurisdicción territorial existente al momento de surgir la norma suprema que la reconoce y la eleva a la categoría de institución descentralizada con rango constitucional, en este caso, los cantones, adquiere el derecho a su existencia plena e identidad, a su autonomía otorgada por norma de igual rango (art. 170 id.), a mantener su integridad y su condición de descentralización administrativa (esto último no implica, desde luego, que se trate de una forma de Estado o de gobierno que excluye toda otra forma de administración política, porque como toda descentralización, deja intacto el poder constituyente e incluso la potestad legislativa del Estado), la conclusión jurídico-constitucional necesaria nos lleva a determinar que corresponde al Poder Legislativo desarrollar o no la competencia contenida en el artículo 168 de la Constitución Política para la creación de cantones, estableciendo los requisitos y formalidades que le den contenido razonable y proporcionado a los principios que la propia norma superior haya concebido y en todo caso, a los complementarios que, sin estar en la norma originaria, sean apropiados para hacer posible el ejercicio de la competencia.

V.- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la S., el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

VI ).- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de la S. no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política. En los Considerandos siguientes, se detallan esos incumplimientos.

VII ).- INCUMPLIMIENTOS DEL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACION DEL CANTON.- A juicio de la S., en la tramitación del proyecto de ley no se han observado las normas que se transcriben :

"No se podrán crear provincias, cantones o distritos, sin antes conocer el criterio de la Comisión, a cuyo conocimiento serán sometidos los problemas de la división territorial administrativa".(párrafo 3°, artículo 1°).

"En adelante no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes.

"Por excepción podrán crearse cantones nuevos que no lleguen a la población dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso". (artículo 9°)

"Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes..." (artículo 10°)

"Los interesados en la creación de un nuevo cantón deberán presentar a la Asamblea Legislativa, prueba de que el territorio que ha de constituirlo, se ajusta a lo que indica el artículo 9° y que el resto del cantón por desmembrar, reune también esas condiciones. Deberán indicar, además, con toda precisión, el perímetro del cantón, acompañando el mapa respectivo.

La Asamblea Legislativa oirá al Poder Ejecutivo acerca de la conveniencia de la creación, el cual se pronunciará previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa". (artículo 13°)

"Aunque el factor población sea básico para la creación de provincias, cantones y distritos, la Comisión Nacional de División Administrativa podrá considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial.

Los nombres de las nuevas unidades territoriales, serán acordados por la Comisión Nacional de Nomenclatura". (párrafos 1° y 4°, artículo 15°).-

En efecto, no consta en el expediente legislativo que se hubieran realizado los estudios y el informe de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa. El oficio No. 950118 del 27 de febrero de 1995, que está agregado a los folios 139, 140 y 141, firmado por el Viceministro de Gobernación y Policía, quien es, a la vez, P. de la Comisión, no puede tener la virtud de llenar el requisito : primero, porque la competencia para realizar los estudios y hacer recomendaciones, es de la Comisión como órgano y no de su P.; y segundo, porque la Ley 4366 exige los estudios y la consulta a la Comisión, lo que no puede suplirse con la frase "En vista de que nos hemos enterado que se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de ley...", expresión que resulta incompatible con el objetivo que persigue la Ley 4366 al crear la Comisión, de la que se espera que intervenga formal y específicamente en todo trámite que tienda a la creación de un nuevo cantón. En consecuencia, no se puede llegar a otra conclusión, como no sea la de afirmar que en la tramitación de este proyecto de ley no ha tenido participación la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa y, consecuentemente, no se han cumplido requisitos y formalidades establecidos por el propio legislador en función de los fines y principios constitucionales implicados en la creación de nuevos cantones.

VIII ).- LOS LIMITES DEL CANTON.- El artículo 10° de la Ley 4366 antes transcrito exige que sea la misma ley de creación del cantón la que defina -con toda la minuciosidad que impone el hecho de que el territorio es elemento constitutivo, esencial de toda corporación territorial- los límites que han de separarlo de los cantones confinantes y si se observa con detenimiento los alcances del artículo 5 de la ley de creación del Cantón de Colorado, la Asamblea Legislativa no está haciendo otra cosa que delegar esa competencia en el Instituto Geográfico Nacional, lo que evidentemente viola, no sólo el principio de legalidad, sino también el de la separación e indelegabilidad de los Poderes Públicos, consagrados en los artículos 9 y 11 de la Constitución Política.

IX ).- ARTICULO TRANSITORIO.- En el párrafo final del artículo transitorio propuesto, se lee textualmente :

"A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1995, el territorio delimitado en el artículo 2 de esta ley, será regido por el actual Concejo Municipal del Distrito de Colorado, creado mediante Decreto Ejecutivo No. 23, del 22 de abril de 1970. Sin embargo, deberá adoptar el nombre de Concejo municipal del cantón de Colorado y someterse, en su gobierno y administración, a la normativa vigente aplicable a las municipalidades".

Esta disposición, evidentemente, resulta inconstitucional, por ser contraria a la Sentencia No. 6000-94, en la que se declaró inconstitucionales los concejos municipales de distrito. La Sentencia de la S. es vinculante erga omnes y no podría la Asamblea Legislativa vaciarla de contenido, disponiendo lo contrario en una ley porque ésta, evidentemente, resultaría, también, inconstitucional. No es del caso reflexionar ahora sobre la aparente confusión que se hace al motivar el proyecto en las diversas instancias legislativas, entre lo que es un concejo de distrito y lo que implicaban los concejos municipales de distrito, figuras distintas, constitucional la primera y abiertamente inconstitucional la segunda, puesto que la diferencia se ha explicado con todo detalle en la mencionada sentencia. Pero sí es importante indicar que también resultaría inconstitucional la ley que pretenda dar efectos jurídicos a un decreto que ha sido declarado previamente inconstitucional por esta S..

POR TANTO

Se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley de creación del Cantón de Colorado, Duodécimo de la Provincia de Guanacaste, resulta inconstitucional, por violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, esta opinión es vinculante. Los Magistrados Solano y A. salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido de que el proyecto es inconstitucional en cuanto viola los artículos 9 y 68 de la Constitución Política y es contrario a la sentencia No. 6000-94 de esta S..

18. E. Piza E.

16. a.i

Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C

Eduardo Sancho G Carlos A. R.

Alejandro R. V Hernando Arias G

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS SOLANO Y ARGUEDAS (redacta el segundo).

Coincidimos con la mayoría en que el párrafo cuarto del transitorio único del proyecto consultado es inconstitucional porque contraviene lo dispuesto en una sentencia de esta misma S. (la No. 6000-94 de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro). De hecho, ese transitorio autoriza, para el caso concreto, la supervivencia de un derecho positivo (relativo a los concejos municipales de distrito) abolido por la sentencia citada. La sentencia es intangible para la Asamblea Legislativa, es decir, no es materia de la que la ley pueda disponer. De manera que el transitorio contraría lo que se establece en los artículos 9, 10 y 153 de la Constitución Política. En este extremo, la inconstitucionalidad del proyecto es palmaria.

Nos separamos de la mayoría en punto a su criterio de que el proyecto es inconstitucional por vicios de procedimiento. A nuestro modo de ver, la delimitación externa e interna del nuevo cantón, tal como se intenta en el proyecto, en concurrencia con la asignación de competencia al Instituto Geográfico Nacional para la interpretación, no alcanza a satisfacer la exigencia del principio de reserva de ley establecido para estos casos en el artículo 168 de la Constitución, y de paso lesiona el artículo 9 de ésta, en su segundo párrafo, porque configura -dadas las circunstancias- un supuesto indebido de delegación de la potestad legislativa en el Instituto. En suma, a juicio nuestro la inconstitucionalidad se produce solamente por el quebranto de lo que prescriben esos dos artículos en sus párrafos tercero y segundo, respectivamente.

No nos persuade el criterio de la mayoría de que el proyecto es inconstitucional porque la Asamblea Legislativa se ha separado del régimen legal para la creación de nuevos cantones, esto es, porque se han inobservado varias normas de la Ley sobre División Territorial Administrativa, No. 4366 de 19 de agosto de 1969. Tenemos, como se verá, una discrepancia en lo atinente a los hechos, porque resulta que la Asamblea hizo oportunamente una consulta a la Ministra de Gobernación y Policía (despacho en el que radica la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, de la que la Ministra forma parte), consulta que en sede de ese despacho se entiende como hecha a la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa (este es el incumplimiento legal que la mayoría acusa en el procedimiento); además, porque la Asamblea recibió un informe del Comité Técnico de la Comisión Nacional, destinado evidentemente a satisfacer las demandas de los artículos 9 y 15 de la Ley mencionada. Nuestro juicio es que esta circunstancia, que es confusa si uno se esfuerza en quererlo así (porque la carta a la Ministra no dice de manera explícita que se requería el criterio de la Comisión Nacional, y no el de la propia Ministra), no altera de manera determinante el proceso de formación de la voluntad legislativa. De allí que -aun admitiendo la duda sobre el destinatario de la consulta, pero advirtiendo que se obtuvo por ese medio, de un órgano de la Comisión, un informe como el requerido- el peso de esta situación no tiene bastante relevancia para decir que estamos en presencia de algo tan grave como un vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo.

En lo que resta de esta exposición, enunciaremos con mayor detalle nuestra opinión, así: I. La inconstitucionalidad por infracción de la reserva de ley; II. La inconstitucionalidad por infracción del segundo párrafo del artículo 9 de la Constitución; y III. La consulta a la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.

I. La inconstitucionalidad por infracción de la reserva de ley.

1. Establece la Constitución Política, de modo general, la división territorial administrativa de Costa Rica (en provincias, cantones y distritos). Admite que, sin perjuicio de esa división, la ley establezca "distribuciones especiales" (artículo 168, primer párrafo).

2. Esa división agota el territorio estatal, comprendido precisamente en los límites a que se refiere el artículo 5 de la Constitución. Este artículo, sumado a lo que se dice al final del segundo párrafo del artículo 168 (sobre la -inevitable- desmembración de las provincias existentes como resultado de la creación de otras nuevas), es relevante muestra del carácter no expansionista del estado costarricense.

3. Si -por una parte- la creación de nuevas provincias está limitada en virtud del referido carácter, y solo es posible en el ámbito del territorio nacional tal como lo fija la Constitución, por otro lado está sometida también a los drásticos procedimientos que pormenorizadamente regula el segundo párrafo del artículo 168. En cuanto a este párrafo, hay que decir que lo que allí se disciplina no es la emisión de una ley general relativa a la creación de nuevas provincias, sino la concreta creación de nuevas provincias. Es decir, en cada caso en que se quisiere crear otra provincia, es preciso dictar una ley singular para el caso, y es esa ley singular la que debe pasar -como requisito esencial de validez- por el procedimiento del segundo párrafo del artículo 168.

4. La creación de nuevos cantones está dispensada por la Constitución de los rigores del segundo párrafo del artículo 168. En este caso, sin embargo, la Constitución (en el párrafo final del mismo artículo) reserva a la ley el acto innovativo concreto, es decir, origina un supuesto de reserva de ley. Además, demanda que en cada caso en que se dicte una ley con el objeto de crear un nuevo cantón, la aprobación de esa ley requiere votación no menor de los dos tercios del total de los diputados. Igual que ocurre entratándose de las provincias, la reserva de ley está prevista expresamente para los actos singulares de creación de cantones concretos.

5. La Constitución no exige más requisitos para el supuesto de creación de nuevos cantones que los ya señalados. No exige, por ejemplo, el recurso a la consulta popular, como está prescrito para la creación de nuevas provincias. En el proyecto de Constitución Política que la Junta de Gobierno presentó a la Asamblea Nacional Constituyente y ésta desechó como base o marco de sus trabajos (véanse las Actas de esa Asamblea, tomo I, pág. 24), se disponía de modo diferente, así:

   "Todo cambio en la división territorial administrativa del país requerirá la verificación de un plebiscito en las zonas que cambien de jurisdicción y una ley extraordinaria del Congreso" (artículo 247 del proyecto, párrafo final).

   "Ley extraordinaria", de acuerdo con ese mismo proyecto (artículo 199), "es la que necesita ser aprobada por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea".

   Tal como quedaron las cosas, el legislador ordinario puede válidamente dictar una ley para crear un nuevo cantón sin necesidad de echar mano de un plebiscito con ese objeto.

6. La regla de la reserva de ley para la creación de nuevos cantones no solo fija a la Asamblea una competencia propia, indelegable. Implica para ella -y, desde luego, para el contralor de constitucionalidad- decidir sobre la materia privativa de la ley innovativa, habida cuenta de que no pueden quedar fuera de la regulación legal aquellos asuntos que configuran esa materia sin causarse invalidez. Una cuestión ineludible es la cabal fijación legal del ámbito territorial del nuevo cantón y de sus distritos. Un cantón es una circunscripción territorial, un territorio delimitado al exterior y al interior, de manera que si tal delimitación no existe del todo, o solo existe parcialmente, o si no está precisada de manera cierta, real, objetiva y completa, no se satisface la reserva de ley. La delimitación hecha en estas condiciones de certeza, realismo, objetividad y plenitud debe preceder a la aprobación legislativa, y no seguir a ella y a la propia entrada en vigor de la ley. El conocimiento completo de esas circunstancias -por parte del legislador a quien corresponde decidir- es preciso para que la Asamblea dicte el acto como la Constitución manda, y la misma fijación de los límites debe expresarse en el texto legal con el pormenor y el rigor que ella prescribe, sin dejar el asunto librado a estudios, representaciones o interpretaciones técnicas que provean separadamente o posteriormente la precisión que el propio texto no contiene.

7. Del estudio del proyecto y del expediente legislativo (es de citar, especialmente, el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones visible al folio 177 y siguientes del expediente legislativo, y la solución que la Asamblea dio cuando aprobó la moción que corre a folio 191) deducimos que no se ha cumplido el requisito constitucional de la reserva de ley, y que hay materia privativa de ésta que, como resultado de la precaria fijación de límites que se hace en varios artículos (a partir del artículo 2), se desplaza al Instituto Geográfico Nacional -organismo al que se le encarga interpretar los límites tomando en cuenta las observaciones formuladas por el Tribunal Supremo de Elecciones.

   II. La inconstitucionalidad por infracción del segundo párrafo del artículo 9 de la Constitución.

   Habida cuenta de todo lo que se ha dicho antes, en las circunstancias dadas la transferencia al Instituto Geográfico Nacional de lo referente a los límites del cantón que se crea implica desplazamiento de la competencia legislativa a un organismo distinto de ella. Esto, en nuestro criterio -como en el de la mayoría- comporta un caso de delegación que lesiona lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 9 de la Constitución. III. La consulta a la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.

1. La Comisión Nacional es un órgano del Poder Ejecutivo que tiene funciones asesoras. La previsión de consultarla en el proceso de creación de nuevos cantones (que es lo que aquí interesa) es obra de la Ley sobre División Territorial Administrativa. Dado el sentido imperativo de esa Ley, la consulta es obligatoria en tales casos. Desde esta perspectiva, la consulta parece concebirse como un límite para el ejercicio de la potestad legislativa ordenado en la ley y no en la Constitución -como en los demás casos.

2. No parece ser asunto típico o propio de la Comisión el discurrir sobre el tema de los límites, puesto que el organismo técnico en ese caso es el Instituto Geográfico Nacional (como se infiere claramente de los articulos 4 y 10 de la Ley), al que la Ley constantemente recurre. La prescripción del artículo 10 de la Ley no es más que el desarrollo del artículo 168 constitucional en cuanto a la exigencia de la reserva de ley para la creación de cantones. De manera que, en nuestro criterio, no puede hablarse razonablemente de que la falta de consulta expresa a la Comisión en cuanto al problema de los límites sea un factor que incida sobre este problema, y de que con respecto a esta cuestión, esa omisión pudiere ocasionar invalidez. Si la delimitación fuera satisfactoria -que en este caso no lo es- no ofendería la Constitución el hecho de que la Comisión Nacional no hubiere vertido opinión acerca de los límites, o que no se le hubiera consultado expresamente sobre ese tópico.

3. La consulta a la Comisión tiene que ver más precisamente con el tema de la población (artículo 9 de la Ley) y, eventualmente, con otras consideraciones de oportunidad (artículo 15 de la Ley). La restricción sobre la población es estrictamente de origen legal. Lo que la Ley dispone a este respecto en el párrafo primero del artículo 9, admite la excepción del segundo párrafo del mismo artículo -excepción que es enteramente del arbitrio de la propia Asamblea, dentro de límites de la Constitución (la razonabilidad, por ejemplo).

4. La Comisión Nacional de División Territorial Administrativa dispone, a su vez, de un Comité Técnico, cuya función está asignada de modo general por decreto No. 15779-G de 15 de octubre de 1984. Si bien la Asamblea no consultó a la Comisión Nacional con esa denominación, lo hizo en cambio a la Ministra de Gobernación y Policía (véase oficio a folio 30 del expediente legislativo), que es la funcionaria de mayor rango de la Comisión Nacional. Lo cierto es que la Asamblea recibió del Comité Técnico, por medio del Viceministro de Gobernación y Policía y P. de la Comisión Nacional, informe (visible a folio 139 y siguientes del expediente legislativo) en que: a) se admite que la Comisión Nacional fue consultada; y b) se suministra opinión motivada relativa, entre otros, al tema de la población y a los factores que configuran el caso de Colorado como excepcional (a los fines de los artículos 9 y 15 de la Ley).

5. Estas circunstancias no nos conducen a entender que se hubiere incumplido la Ley sobre la División Territorial Administrativa. Es cierto que en los hechos concretos lo relativo a la consulta ofrece algún grado de confusión o duda, dado el modo en que la opinión fue requerida de la Ministra de Gobernación y Policía (véase a folio 30 del expediente legislastivo). Pero también es cierto que la Asamblea recibió un informe del Comité Técnico de la Comisión Nacional (véase a folio 139, idem, el que suscribe el P. de la esa Comisión). En nuestra opinión, salvo si se adopta un formalismo extremo, es posible conceder que nada de lo relativo a la consulta -especialmente, el modo como se encausó ésta a la Comisión Nacional y el resultado que se obtuvo de su órgano adscrito, el Comité Técnico- alteró de modo sustancial o determinante el proceso de formación de la voluntad legislativa. Por consiguiente, no llegamos por este camino, como hace la mayoría, a declarar la inconstitucionalidad del procedimiento (que, además, aun no ha concluido).

   L.F.S.C.C.M.. A. R.

   CONSULTA 1299-E-95

   DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

   PROYECTO DE CREACION CANTON DE COLORADO