Sentencia nº 00243 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Enero de 1997

Exp. 2688-P-93N 0243-97

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas seis minutos del catorce de enero de mil novecientos noventa y siete.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por I.H.B., cédula de identidad N1-583-538 en su condición de representante legal de Central Canfinera Ltda., cédula jurídica N3-102-007402 y V.H.L., portador de la cédula de identidad N2-305-279 en su condición de representante legal de Distribuidora Nacional de Canfín S.A.

RESULTANDO:

Las empresas accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N22213-Mirenem de 10 de mayo de 1993. Alegan que la norma impugnada, especialmente los artículos 67 inciso 2), 77, 78 y 80 establecen restricciones a la libertad de empresa sin fundamento en ley formal, sino en los Decretos Ejecutivos N1916 y N20589. Así, en el artículo 67 inciso 2 se define al "peddler" como un distribuidor ambulante, que no puede tener un punto fijo de venta. Asimismo, el artículo 78 establece que el cisterna sólo podrá usarse en la actividad específica del "peddler" y que la distribución de diesel y kerosene debe ser en cantidades pequeñas, de máximo 3785 litros. El artículo 80 del Decreto impugnado señala del combustible debe ser directa al cliente, y que éstos no pueden ser almacenados en tanques propios o de terceros, a fin de garantizar la pureza de los combustibles. Señalan que las restricciones impuestas a la libertad de empresa en las normas impugnadas además son irrazonables y no pretenden la protección del interés público. A su juicio las normas impugnadas lesionan derechos subjetivos de sus representadas, pues con anterioridad al decreto se podía transportar el máximo de los camiones cisternas y almacenar una parte, ahora no es posible en virtud del Decreto Ejecutivo que se impugna que, como se dijo, no tiene antecedente en una ley. Estiman los accionantes que se ha violado el derecho al debido proceso, pues el decreto suprimió derechos subjetivos de sus representadas, sin seguir el procedimiento establecido en el artículo 308 y SS. de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo consideran que el párrafo 1 del artículo 80 del Decreto lesiona el principio de igualdad, pues a otros transportistas de combustibles no se les establecen restricciones de compra de los productos de RECOPE y a sus empresas se les limita a sólo 3785 litros por entrega al cliente, según dispone el párrafo final del artículo 78. Señalan que el artículo 80 establece una sanción de suspensión por 15 días en caso de que se contravengan las disposiciones del decreto y de cancelación del permiso de distribución y venta en caso de reincidencia, sin que tal sanción tenga su origen en una norma de rango legal, lo cual a su juicio viola el principio de legalidad administrativa que establece el artículo 11 de la Constitución. Asimismo, considera que la norma impugnada vulnera el artículo 28 de la Constitución Política, pues la actividad que sus representadas desempeñan no viola ni la moral, ni el orden público ni perjudica a terceros.

Por resolución de las 13:30 horas del 19 de octubre de 1994, la Presidencia de la Sala dio curso la acción y confirió audiencia a la Procuraduría General de la República.

Los edictos respectivos fueron publicados en los Boletines Judiciales N212, N213 y N214 de los días 8, 9 y 10 de noviembre de 1994.

F.B.B., Procurador General Adjunto de la República, contestó la audiencia conferida y manifestó que el Decreto Ejecutivo N22213-MIRENEM estableció una serie de adiciones al DE N19164-MIRENEM-MEIC-TSS de 1 de agosto de 1989, reformado a su vez por el D.E. N20589-MIRENEM de 5 de julio de 1991. A juicio de la Procuraduría tales adiciones no se apartan ni rompen con la esencia de la normativa legal que le sirve de fundamento. Indicó que es en el Decreto Ejecutivo N19164-MIRENEM-MEIC-TSS, que no ha sido cuestionado, donde se menciona de manera expresa una de las disposiciones legales que sirven de antecedente o fundamento para su dictado por parte del Poder Ejecutivo, el artículo 4 de la Ley N6812 de 14 de setiembre de 1982 (Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo). Asimismo, el decreto cuestionado encuentra fundamento en los considerandos 1,2 y 3 del Decreto Ejecutivo N19164-MIRENEM-MEIC-TSS, en los cuales se hace referencia a los principios rectores de la actividad del Estado en materia de transporte y comercialización de combustibles, los cuales refuerzan la razonabilidad de las normas. Manifestó la Procuraduría que el artículo 2de la Ley N7152 del 5 de junio de 1990 -mediante la cual se implementó la conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas, al de Recursos Naturales, Energía y Minas- es el antecedente legal del D.E. N22213-MIRENEM-, pues en esa norma se enmarca en detalle el ámbito de acción del Ministerio, al que, como órgano rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas, el legislador le estableció funciones tendientes a la formulación, planificación y sobre todo, la ejecución efectiva y eficiente de aquellas políticas del Gobierno de la República relativas al manejo de recursos energéticos (entre ellos los productos derivados del petróleo que son objeto de transporte y distribución de los accionantes -kerosene y diesel-), así como de protección al medio ambiente. Especialmente, el mandato legislativo que le impuso al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el inciso ch) del artículo 2 de la Ley 7152, que constituye uno de los fundamentos legales del Decreto impugnado y que le señala el deber de "dictar, mediante decreto ejecutivo" y con carácter obligatorio, toda aquella normativa y regulación necesaria para que se refiera precisamente al uso racional ya la protección de los recursos energéticos o a la energía en general. Concluye la Procuraduría indicando que toda regulación reglamentaria que dicte el Poder Ejecutivo dentro del marco de acción que le autoriza una ley formal, lo cual incluye, según autorización legal expresa el dirigir, controlar, fiscalizar y promocionar tales recursos, y, a su vez, el deber de "dictar, mediante decreto ejecutivo" y con carácter obligatorio, toda normativa o regulación necesaria que se refiera al uso racional, seguro y eficiente, así como a la protección de los referidos recursos energéticos, no puede ni debe entenderse violatoria de la libertad de comercio. Considera asimismo que la Ley General de Salud también constituye fundamento de las normas impugnadas, en la que se indica que es función esencial del Estado velar por la Salud de la población. Esta ley impone una serie de limitaciones en el accionar de los particulares cuando está de por medio la salud de la población. Indica la Procuraduría que se demostró que el DE-22213-MIRENEM tiene normativa legal antecedente que le sirve de fundamento, no viola los principios de reserva legal, de igualdad ni de legalidad, por lo que tampoco transgrede la libertad de comercio. En cuanto a la alegada violación al artículo 34 de la Constitución, señala que no puede pretenderse que se le esté dando efecto retroactivo a la normativa impugnada o que se esté violando derecho adquirido alguno, pues quienes ejercen la actividad comercial de transporte y manejo de productos derivados del petróleo (kerosene y diesel) deben necesariamente ajustarse a los requerimientos que sobre el particular dicte el Estado, sea por vía legislativa o reglamentaria. Asimismo, señaló que el Decreto Ejecutivo N22213-MIRENEM no hace discriminación alguna en relación con los sujetos que llevan a cabo la actividad de transporte y distribución de este tipo de productos derivados del petróleo, por cuanto todos aquellos que la ejercen deberán enmarcarse dentro de los presupuestos normativos que la misma señala, sin distingos de ninguna especie, por lo que la Procuraduría no encuentra que exista algún grado de discriminación o trato desigual en la normativa que se impugna, por lo que no viola el artículo 33 constitucional. Finalmente, en cuanto a la supuesta violación al debido proceso que alegan los accionantes se produjo al dictar el Decreto Ejecutivo 22213-MIRENEM, sin habérseles dado previa audiencia como supuestos afectados de las adiciones que aquel introdujo, cabe mencionar que de manera expresa el decreto indica en su artículo 3 que al mismo se le dio el trámite de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la administración Pública, por lo que se tiene claro que dicho procedimiento fue cumplido por la administración.

La vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró el 3 de octubre de 1996, a las 9:15 horas, sin la presencia del Representante de la Procuraduría General de la República.

En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado P.E., y,

Considerando:

1. SOBRE LA LEGITIMACION: los recurrentes interpusieron el recurso de amparo N2499-93, en el cual impugnaron los artículos 67 inciso 2), 77, 78 y 80 del Decreto Ejecutivo N22213-MIRENEM publicado en la Gaceta N112 del 14 de junio de 1993. La Presidencia de la Sala, por resolución de las 16:15 horas del 30 de junio de 1993, les confirió plazo para interponer acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 48 en relación con el 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que la acción resulta admisible.

2. Sobre el fondo: Las limitaciones impugnadas originalmente estuvieron contenidas en el Decreto Ejecutivo número 22213-MIRENEM del 14 de junio de 1993, el cual adicionó los capítulos IX y X al Decreto Ejecutivo N19164-MIRENEM-MEIC-TSS y su reforma -Decreto Ejecutivo N20589 MIRENEM- relativo al transporte de derivados del petróleo. Indican las disposiciones cuestionadas:

   "Artículo 67.- Para los efectos de este decreto ejecutivo, se entiende por:...

   2) Distribuidor ambulante o P.: transportista que se dedica exclusivamente a distribuir diesel y kerosene en un cisterna por su cuenta y riesgo, en forma ambulatoria al detalle sin tener un punto fijo de venta...

   Artículo 77.- El "peddler" brindará por su cuenta y riesgo el servicio de distribución y venta de (canfín) kerosene y diesel a clientes en cantidades pequeñas sujeto al margen de utilidad y precio por litro que para los mismos fije el Servicio Nacional de Electricidad S.N.E.

   Artículo 78.- El requerimiento mínimo de equipo para realizar la distribución mediante el "peddler" será el camión cisterna, un medidor de líquidos, mangueras de aprovisionamiento, así como los accesorios para brindar el servicio, dentro de las normas de seguridad que para el manejo de productos flamables rigen esta materia, así como la calidad y exactitud en las cantidades vendidas.

   El cisterna deberá cumplir con todos los requisitos y especificaciones establecidas en el capítulo I.

   El transportista deberá presentar anualmente a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles una certificación del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), de que sus equipos de medición fueron debidamente calibrados, para el producto indicado, a fin de asegurar la entrega correcta a los clientes.

   El cisterna sólo podrá usarse en la actividad específica del peddler. La distribución de diesel y kerosene en cantidades pequeñas, máximo tres mil setecientos ochenta y cinco litros por entrega al cliente del peddler.

   Artículo 80.- Los combustibles que distribuye el peddler deberán ser entregados directamente al cliente, sin que puedan ser almacenados por el "peddler" en tanques propios o terceros, a fin de garantizar la pureza de los combustibles. La contravención a esta disposición motivará la suspensión por quince días de la autorización de la distribución y venta por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles, en caso de reincidencia, la Dirección procederá a cancelar el permiso."

   Este decreto fue reformado por el 24813-MAE, publicado en La Gaceta N243 del 22 de diciembre de 1995. Sin embargo, restricciones similares a las impugnadas se reproducen en el decreto referido, en los artículos 5 inciso d), 30, 31, 32 y 34. A pesar de la modificación de la normativa, el análisis de constitucionalidad, de conformidad con los planteamientos del actor, se referirá a la imposibilidad de tener un punto fijo de venta, la prohibición de utilizar el cisterna en otra actividad que no sea la del "peddler", la prohibición de distribuir más de 3785 litros de diesel y kerosene y la de almacenar combustibles en tanques propios o de terceros, características que, en todo caso, comparten lo dos decretos reseñados.

3. A juicio de los promoventes las medidas contradicen la Constitución, por las siguientes razones: a)imponen una restricción a una actividad propia del ámbito privado con base en una disposición que carece de fundamento legal; b) excede los límites materiales propios del reglamento autónomo; c) establece un trato discriminatorio para sujetos que están en la misma condición de hecho. Asimismo consideran violado el derecho al debido proceso, pues como las normas impugnadas afectan derechos subjetivos públicos de sus representadas, para la emisión del Decreto cuestionado debió seguirse el procedimiento establecido en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Finalmente alegan que la normativa impugnada afecta sus derechos adquiridos.-

4. En cuanto a los dos últimos extremos, la Sala aprecia que la la acción debe ser rechazada de plano, pues es el recurso de amparo en el que deberá en su oportunidad determinarse si se ha producido una lesión al derecho al debido procesoo de las accionantes o si se ha violado en su perjuicio el artículo 34 de la Constitución.

5. La Sala, en la sentencia N6519-96 de las 15:06 horas del 3 de diciembre de 1996 señaló en cuanto al principio de reserva de ley:

4. a) La ausencia de base legal del decreto, como argumento de inconstitucionalidad, obliga a aclarar varios temas esenciales, sobre todo, tomando en cuenta los alegatos que se esgrimieron para contrarrestarlo. En primer término se quiso conferir validez a la norma, con base en el anterior texto del artículo 50 de la Constitución Política, que dice:

   "Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

   Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

   El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.",

   olvidando que, por tratarse de una disposición programática, que solamente enuncia fines, objetivos del Estado, dentro de los que, por cierto, cabe casi cualquier contenido que el poder público considere apto para "procurar el mayor bienestar de los habitantes del país" -incluso, por ejemplo, desestimando una determinada producción en beneficio de otras, o restringiendo derechos de unos habitantes en aras de los de otros, o aun, genéricamente, los de todos en aras de esos propósitos-, no puede tener como consecuencia jurídica la fundamentación de normas de excepción para el régimen de los derechos fundamentales. Por otra parte, también se quiso vincular el Decreto con varias regulaciones de rango de ley, y, aún infra legal, entre ellas, la norma 5ª de la Ley número 5508 del 17 de abril de 1974, que estipula:

   "Con el propósito de proteger el consumo, la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. queda autorizada para tomar las medidas que estime conveniente para asegurar la distribución eficiente y económica de todos los derivados del petróleo que produzca o importe..."

   Se citó, además, el Reglamento de Seguridad e Higiene de Trabajo de Estaciones de Servicio para Vehículos Automotores que somete a aprobación del Consejo de Salud Ocupacional lo relativo a construcción y mejoras de estaciones de servicio y establece restricciones de distancia en relación con almacenes de productos explosivos o inflamables; establecimientos educativos y otros. Sobre todo, se trató de justificar la norma en el numeral 4 de la Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo, que encargó al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas la formulación y planificación de las políticas industriales, energéticas y mineras del Gobierno de la República, la dirección, vigilancia y control de esos campos, y la misma Ley General de Salud, que en su artículo 239 sujeta a los particulares a exigencias reglamentarias para la precaución del peligro que implica, entre otras actividades, la manipulación, almacenamiento y venta de sustancias o productos inflamables o declarados peligrosos por el Ministerio del ramo.

5. Puede aseverarse respecto de todas estas citas que ninguna contiene la competencia y la restricción aquí analizadas, según lo exige un régimen celoso de la protección de los derechos fundamentales frente a su principal infractor: el Estado. Es decir, no existe una norma dictada por la Asamblea Legislativa que autorice expresamente al Ministerio de Recursos Naturales o a alguna de sus dependencias regular las distancias o a establecer una mínima entre estaciones de expendio de combustibles. No sólo se citaron normas que carecían del vínculo necesario para establecer la relación ley-decreto ejecutivo, sino que, además, cuando se agotaron todas las referencias posibles a leyes "habilitantes" -entiéndase, con algún parecido con la materia- se llegó, incluso, a esgrimir que la actividad de distribución del combustible es de orden público por lo que el Estado puede regularla sin necesidad de la intervención de la Asamblea Legislativa, cuando la atribución de competencias que hace el artículo 140 inciso 6) de la Constitución Política, atañe a otro tema, según se explicó en la sentencia número 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992:

   "De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera que en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o como

   "el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social" (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)."

   El orden público comprende poderes implícitos indelegables, desde luego, a favor del Poder Ejecutivo, atribuidos por razones derivadas de la urgencia, tratándose de una competencia de ejercicio y no normativa, precisamente por las características especiales que la justifican. Además, la mera asignación de fines o de ámbitos de actividad generales a un órgano público no equivale a una atribución de competencias, presupuesto necesario para su acción, para el correcto entendimiento del principio del artículo 11 de la Constitución Política. Sobre el principio de reserva legal en materia de regulación de derechos fundamentales, se dictó la sentencia N° 1156-94 de las 15:45 horas del 1 de marzo de 1994:

   "Las regulaciones a la libertad de expresión -y la presentación de espectáculos públicos-, como las de toda otra libertad constitucional, están sujetas al principio de reserva de ley, según se desprende del texto expreso del artículo 28 de la Constitución, principio cuyos alcances fueron definidos por esta S. en el pronunciamiento número 3550-92 de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, conforme al cual:

   ...

   1. En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

   2. En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente, su "contenido esencial"; y,

   3. En tercero, que ni aún en los Reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

   d)Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley.»

   Los principios expuestos son enteramente aplicables a los espectáculos públicos, de manera que éstos únicamente pueden regularse mediante ley formal, la que puede ser desarrollada válidamente por el reglamento ejecutivo, siempre y cuando éste último no exceda los alcances en ella fijados. No es de recibo entonces el argumento de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que al otorgársele al Ministerio de Justicia y Gracia potestades generales para regular las políticas de prevención del delito se le está facultando para imponer irrestrictamente limitaciones a la libertad de expresión, y consecuentemente a la presentación de espectáculos públicos; mucho menos por la vía de los decretos autónomos, dado que como se expuso, el régimen constitucional de la libertad de expresión, cuya base se encuentra en los artículos 28 y 29 de la Constitución y 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, impide la regulación previa de los espectáculos públicos, salvo cuando se trate de regular el acceso a ellos en defensa de la infancia y de la adolescencia, facultad que sólo podría regularse a través de un reglamento cuando estemos en presencia de una ley habilitante, cuyos alcances aquél esté llamado a desarrollar.-

   IV).- El Reglamento 20373-J, se dictó con base en las facultades que otorga al Ministerio de Justicia el inciso 20 del artículo 140 de la Constitución Política, mas no en la facultad reglamentaria ejecutiva de los incisos 3) y 18) de esa norma, razón por la cual, tratándose en la especie de un reglamento autónomo, no puede éste interferir, sin violar el principio de reserva de ley, en la regulación del ejercicio de derechos fundamentales. La única regulación previa que puede imponerse a los espectáculos públicos -aún por medio de la ley- es la que se refiere al acceso a éstos de los menores de edad, a fin de garantizar "...la protección moral de la infancia y la adolescencia..." (artículo 13 del Pacto de San José). Consecuentemente, los artículos 20 y 27 del Reglamento son inconstitucionales, en cuanto otorgan potestades al Ministerio de Justicia, a través de los órganos competentes para regular los espectáculos públicos, de manera no reglada por ley."

   A su vez, la misma sentencia N3550-92, ahí citada, incluso reafirmando antecedentes de la Corte Suprema de Justicia, cuando actuaba como Tribunal Constitucional, agregó:

   "XVI La libertad de enseñanza, garantizada por el artículo 79 de la Constitución, se relaciona, pues, esencialmente, con el 28 ídem, que consagra el principio y derecho general de libertad, con sus consecuencias, también generales; las cuales, por cierto, ya han sido expuestas y recalcadas en otras oportunidades por esta S., incluso remitiéndose a antecedentes de la Corte Plena en función de tribunal constitucional (por ejemplo, según sesión extraordinaria #51 de 13:30 hrs. del 26 de agosto de 1982), en términos como los siguientes:

   "el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohiba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero están fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 2, el cual crea, así, una verdadera "reserva constitucional" en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público. La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; sin embargo, como ya lo había dicho la Corte Plena en el fallo citado, no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los "decretos" o "decretos reglamentarios" dictados por el Poder Ejecutivo, y los "reglamentos autónomos", dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas para la autorregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía" (ver voto de esta Sala#1635-90 de 17:00hs. 14 de noviembre de 1990). (En un sentido similar, véanse las sentencias número 74-89 de las 17:00 horas del 8 de noviembre de 1989, 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990, 1873-90 de las 16:15 horas del 18 de diciembre de 1990, 1195-91 de las 16:15 horas del 25 de junio de 1991 y 4577-93 de las 15:30 horas del 14 de setiembre de 1993).

   C. de lo expuesto hasta aquí es que, con base en las normas que conforman la esencia del régimen político jurídico costarricense (artículos 1, 9 y 105 de la Constitución Política) y partiendo de que los derechos fundamentales son inherentes a las personas por su sola condición de tales, sin que pueda decirse que son sus titulares gracias a algún tipo de concesión o reconocimiento estatal, las autoridades públicas están necesariamente sujetas al principio de legalidad, que significa que pueden actuar únicamente en la medida en que el legislador les atribuya una competencia concreta suficiente para ejercerla: el fin legal y el ámbito general que la ley les confiere no operan como habilitación para actuar -lo cual equivaldría a lo que en doctrina se conoce como "deslegalización"-, sino, por el contrario, como límite genérico de toda competencia que se les atribuya, sea expresa, sea incluso implícitamente -en el tanto resulte indispensable para la primera-, pero siempre de manera inequívoca y clara. Con otras palabras, el principio de reserva de ley impide concluir que de la atribución de un fin a un ente público se deduzca el fundamento suficiente para ejercer una competencia. Así las cosas, el actor lleva razón en lo que a este punto concierne, pues la normativa efectivamente restringe el ejercicio de una libertad pública, sin tener rango de ley, contraviniendo el principio de reserva legal que rige la materia.

5. b) En estrecha conexión con el anterior aparte, está el asunto de la validez de la práctica de imponer en un reglamento autónomo -el Decreto en cuestión, efectivamente lo es- limitaciones como la cuestionada, que ni siquiera un reglamento ejecutivo de la ley podría crear, más allá de lo que esta última haya establecido. A esta conclusión se llega a partir del análisis de su texto, cuyo fin esencial fue el de crear una dependencia del entonces Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, denominada Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, facultad que es lícita, en el tanto se trate de normativa que pretende regular únicamente el funcionamiento interno del Ministerio, sin afectar a terceros, ajenos a la Administración. Sin embargo, en ese mismo cuerpo normativo se incluyó una restricción al ejercicio de una actividad privada, límite que no sólo escapa del ámbito del reglamento autónomo, sino que además, como ya se dijo, ni siquiera cabría dentro de uno ejecutivo, sino que debería tener rango legal. Es la Asamblea Legislativa la única que en su carácter de representante del pueblo (artículo 105 de la Constitución), puede crear una competencia pública o restringir un derecho o libertad pública -en la medida en que pudiera hacerlo-, nunca el Ejecutivo y aun el legislador debe sujetarse a los limites del artículo 28 y, en el caso, 45 y 46 de la Carta Fundamental. En este sentido, y sobre todo, con el fin de recalcar la diferencia entre el reglamento ejecutivo y el autónomo, así como las consecuencia de tal distinción, que, para lo que aquí interesa, consiste en la prohibición ya reseñada del artículo 19.2 de la Ley General de la Administración Pública de dictar reglamentos autónomos para regular el régimen jurídico de los derechos constitucionales, se transcribe a continuación el artículo 59 de esa misma Ley:

   "La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

   La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

   Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.",

   el numeral 12.2 ídem, que aunque referido al servicio público, toca también el tema de la relación normativa entre los particulares y la Administración:

   "No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.",

   y, finalmente, el artículo 122 ídem:

   "Los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio."

   En consecuencia la normativa impugnada contraviene el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política, razón por la cual también sobre este punto se acoge la acción."

   Los anteriores planteamientos son plenamente aplicables al caso que nos ocupa, pues también se alegó en defensa de la constitucionalidad de las normas impugnadas, que su fundamento legal lo constituyó originalmente -mediante el D.E. 19164-, el artículo 4 de la Ley N6812 de 14 de setiembre de 1982 -Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo-, la cual fue afectada por la N7152 del 5 de junio de 1990 -Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. El artículo 2 de esta última es el que se considera antecedente legal inmediato del D.E. N22213-MIRENEM, pues encarga al Ministerio la formulación, planificación y ejecución de las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, fiscalización y control de esos campos. Asimismo establece que el Ministerio tendrá la función de dictar normas y regulaciones relativas al uso racional y la protección de los recursos naturales, la energía y las minas, así como la de promover y administrar la legislación sobre los recursos naturales relacionados con el área de su competencia y velar por su cumplimiento. También se pretende vincular con el decreto impugnado la Ley General de Salud, que en su artículo 239 sujeta a los particulares a exigencias reglamentarias para la precaución del peligro que implica, entre otras actividades, la manipulación, almacenamiento y venta de sustancias o productos inflamables o declarados peligrosos por el Ministerio del ramo y que en el numeral 337 señala la obligatoriedad de acatar las que otros organismos públicos dicten dentro de su campo de acción. De conformidad con el procedente citado, tales normas no constituyen fundamento para las restricciones a la libertad de empresa contenidas en las normas impugnadas y como ninguna otra norma dictada por la Asamblea Legislativa autoriza al Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas a restringir la actividad de los distribuidores de diesel y kerosene, llamados "peddler" impidiéndoles tener un punto fijo de venta, utilizar el camión cisterna para otra actividad que no sea la del "peddler", prohibiéndoles vender más de 3785 litros de diesel y kerosene, y almacenar esos combustibles en tanques propios o de terceros. Por lo anterior, la Sala estima que la acción debe ser acogida. La normativa impugnada efectivamente restringe el ejercicio de una libertad pública, sin tener rango de ley, contraviniendo el principio de reserva legal que rige la materia, así como el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución. Se omite pronunciamiento en cuanto a la alegada transgresión del principio de igualdad, en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

7. La declaratoria de esta sentencia implica la anulación del inciso 2 del artículo 67, y de los artículos 77, 78 y 80 del Decreto Ejecutivo número 22213-MIRENEM del 10 de mayo de 1993, normativa vigente a la fecha de interposición de esta acción y que contenía las restricciones inconstitucionales; así como los artículos 5 inciso d) 30, 31, 32 y 34 del Decreto Ejecutivo N24813-MAE del 23 de noviembre de 1995, por conexidad, con base en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues reproducen las limitaciones atacadas. La declaración es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anuladas, salvo derechos adquiridos de buena fe.

   POR TANTO:

   Se declara con lugar la acción y, en consecuencia, se anulan por inconstitucionales los artículos 67 inciso 2), 77,78 y 80 del Decreto Ejecutivo número 22213-MIRENEM del 10 de mayo de 1993, y los artículos 5 inciso d), 30, 31, 32 y 34 del Decreto Ejecutivo número 24813-MAE del 20 de diciembre de 1995. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anuladas, salvo derechos adquiridos de buena fe. C. este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. R. en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N..- En cuanto a la violación a los artículos 34, 39 y 41 de la Constitución, por los actos subjectivos impugnados, se reserva su resolución para el amparo que le sirve de base, según expediente 2499-93.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente.

   R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.

   Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   64**

   27