Sentencia nº 03860 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de Mayo de 1999

Exp: 98-002319-0007-CO

Res: 1999-03860

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas con cincuenta y cuatro minutos del veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por L.F.C.R., como apoderado especial Judicial de las empresas "Condutel, Sociedad Anónima", "H. y H., Sociedad Anónima", "Alfa-Maik-Delta, Sociedad Anónima", "Cabletel, Sociedad Anónima" y "Servicios Electrónicos, Telefonía y Televisión Selt, Sociedad Anónima"; en contra de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 7668, llamada "Ley Marco para la Transformación Institucional y reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales" y los numerales 12 y 31 de la Ley número 7407, según texto reformado por la citada ley 7668. Intervinieron también en el proceso la Procuraduría General de la República y del Instituto Costarricense de Electricidad.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas treinta y un minutos del treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 párrafo primero, 2 y 3 de la Ley número 7668 llamada "Ley Marco para la Transformación Institucional y reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales" y los numerales 12 y 31 de la Ley número 7407, según texto reformado por la citada ley número 7668, por estimarlos contrarios a los artículos 33, 25, 26, 46, 56 y 182 de la Constitución Política. Alega que las normas impugnadas lo que hacen es establecer ciertas condiciones de preferencia y discriminación en favor de las llamadas sociedades anónimas laborales que son aquellas constituidas por ex-empleados de una institución pública con el objeto de venderle servicios a esa misma institución, por esa razón, cuando entran a competir en una oferta para brindar servicios al Estado o sus instituciones, la ley los deja en desventaja, porque autoriza al Banco Popular a dar créditos en condiciones más ventajosas, con lo cual se crea una restricción a su libertad de comercio.- Además, reclama principalmente la violación al principio de igualdad en cuanto el Estado no debería preferir a unas sociedades anónimas por encima de otras, solo porque unas están integradas por ex-empleados. Que las normas impugnadas, prácticamente obligan a las instituciones públicas a contratar tanto servicios auxiliares como consustanciales al quehacer institucional, con las sociedades anónimas laborales, con lo cual se está atentando contra la libertad de asociación y con los artículos 46 y 56 constitucionales que prohiben los monopolios de carácter particular,y garantizan la libre contratación. Considera que así las cosas, la forma de contratación directa en forma privilegiada que establece el artículo 12 inciso a) y el 31 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales vigente, en concordancia con la prioridad hacia las sociedades anónimas laborales, establecida en los artículos 1,2 y 3 de la Ley No.7668 devienen en inconstitucionales.

2. - Por resolución de las once horas treinta minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y ocho (visible a folio 62 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

3. - La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 67 a 80. Señala que en primer lugar la acción debe rechazarse en cuanto a la alegada violación de los artículos 25, 26 y 46 de la Constitución Política ya que no existe fundamentación suficiente del escrito de la acción, de forma que se ignora cómo es que las normas cuestionadas infringen los artículos señalados. En cuanto al principio de igualdad, considera que efectivamente las normas podrían interpretarse de forma discriminatoria, pero también podría existir una interpretación que respete los derechos de igualdad en la participación y en las oportunidades para todos los pretendientes en una contratación con el Estado o sus instituciones. Señala que en este caso existe una clara motivación para darle ayuda a las sociedades anónimas laborales, ya que son mecanismos para paliar los resultados negativos de los procesos de cambio que debe enfrentar el Estado. Desde tal perspectiva, es posible aceptar la constitucionalidad de la existencia de tales sociedades pero, sin embargo, no podría llevarse esto más allá como para entender que se trata de una obligación de preferencia sin ninguna restricción. Por último, admite que el accionante lleva razón en cuanto la ley obliga a contratar directamente con las sociedades anónimas laborales, sin tomar en cuenta el monto ni los demás posibles oferentes.

4. - El señor A.M.S., en su condición de Apoderado general Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, se apersona para formular coadyuvancia contra los argumentos del accionante. Señala al igual que la Procuraduría General de la República que no existe una adecuada fundamentación de la acción en cuanto a los temas de derecho de asociación y libertad de comercio. Que mediante el mecanismo de las sociedades anónimas laborales, se satisface plenamente el interés público porque se entregan las actividades auxiliares de la institución a gente con experiencia, además de que la calidad del trabajo es supervisada. En el caso de la enajenación de bienes a las SALES, si se tomara desligado de su contexto podría ser que alguien entendiera que es inconstitucional, pero se trata de los bienes que ya no se van a necesitar porque eran los que la institución utilizaba para prestar el servicio que ahora se va a comprar a las SALES, de manera que lo lógico es que les venda a ellas. En cuanto al régimen de preferencia, es la piedra angular de la transformación porque permite transformar el Estado pero sin las consecuencias difíciles del desempleo que puede provocar el despido de tantos funcionarios públicos que ya no se necesitan. En lo que se refiere a la contratación directa, que debe concretarse antes del traslado de los funcionarios al sector privado, se trata de una situación especial que debe tratarse especialmente y no debe sopesarse como si se tratara de simples particulares los que están involucrados, sino que son empleados de la institución, que posiblemente queden sin trabajo. Por todo lo anterior, solicita que se declare sin lugar la acción en todos sus extremos.

5. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 115, 116 y 117 del Boletín Judicial, de los días 16, 17 y 18 de junio de mil novecientos noventa y ocho (folio 81).

6. - Se prescinde de la vista oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que el párrafo segundo del artículo 9 ibídem, faculta a la Sala para resolver por el fondo cualquier gestión, aún desde su presentación, cuando se considere suficientemente fundada en principios o normas indirectas o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

7. - En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   1. Sobre la admisibilidad. El artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que para interponerse una acción de inconstitucionalidad es necesario que exista asunto pendiente de resolver en los tribunales o un procedimiento para agotar la vía administrativa. En el presente caso, el asunto previo que legitima a la parte accionante, corresponde al recurso de amparo presentado ante esta misma Sala, con vista al expediente 98-000625-007-CO, el cual se encuentra suspendido hasta tanto no sea resuelta la presente acción de inconstitucionalidad.

   2. Objeto de la impugnación. Se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley No.7668, "Ley Marco para la Transformación Institucional y reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales", y los artículos 12 y 31 de la Ley No. 7407, "Ley de Sociedades Anónimas Laborales" reformados por la Ley No.7668, por considerar que se violentan los artículos 33, 25, 26, 46, 56 y 182 de la Constitución Política. Manifiestan los accionantes que estas normas establecen un sistema de contratación preferencial a favor de esas sociedades en detrimento de las empresas que prestaban tradicionalmente los mismos servicios a los entes públicos y obligan a las instituciones públicas a contratar tanto servicios auxiliares como consustanciales al quehacer institucional con las sociedades anónimas laborales, lo que contraviene el principio de "libertad de asociación".

   3. Cuestiones preliminares. Para una mejor comprensión y diferenciación de la sociedad anónima en cuestión, se procede a realizar un breve estudio de su caracterización. Las Sociedades Anónimas Laborales fueron creadas en nuestro país, en virtud de la ley No. 7407 del 3 de mayo de 1994 y se conforman cuando se produce la unión de un grupo mínimo de cuatro personas, las cuales se agrupan para resolver sus necesidades humanas y económicas y que, dadas sus características facilitan el acceso de los trabajadores a la propiedad de la empresa y a la creación de riqueza de manera solidaria. El artículo 1 de la Ley de Sociedades Anónimas Laborales No.7407 del 3 de mayo de 1994, las define como aquellas sociedades que cuentan con un capital social perteneciente, por lo menos en un cincuenta y uno por ciento, a sus propios trabajadores, cuyos servicios se retribuyan en forma directa y personal, con una relación laboral por tiempo indefinido, con las excepciones que indique el pacto social. Desde el punto de vista jurídico, estas sociedades están facultadas para trabajar en cualquier sector o rama de la economía. Según la experiencia que en España se ha tenido con este tipo de sociedades, denominadas de ahora en adelante como SALES, éstas afrontan casi desde su inicio, dificultades en varios campos vitales para la empresa, finanzas, comercialización y mercadeo, producción, capacitación o entrenamiento de los recursos humanos, etc. El trabajador de la sociedad anónima laboral debe estar consciente de que ahora participa en una organización de la cual él es propietario. Su conducta y desempeño laboral requieren un cambio rápido, ya que participa en una empresa de cuyo patrimonio, resultados y perspectivas en un futuro es el responsable directo. Tienen además un régimen de derechos y obligaciones en su calidad de accionista, así como también tienen derecho a una serie de beneficios e incentivos (al respecto ver los artículos 27, 31, 32, 33, 34 y 36 de la Ley No.7407). Las SALES se caracterizan entre otras cosas porque requieren un mínimo de 4 socios que deben ser trabajadores y no puede tener cada socio en su poder más de un 25% del capital; las acciones de los trabajadores sólo se pueden transmitir por un procedimiento establecido por la ley y finalmente, tienen un año de plazo para pagar las acciones suscritas. A diferencia de las SALES las sociedades anónimas comerciales, requieren un mínimo de 2 socios capitalistas que no necesariamente son trabajadores, no tienen límite en el capital social que representan, la transmisión de sus acciones es libre y no tienen plazo para pagar la suscripción de las acciones. En nuestro país cuando nuestros legisladores plantearon el proyecto de ley de creación de las sociedades anónimas laborales, se pretendió solventar de alguna forma el problema del desempleo, se propuso un proceso de reconversión de la empresa que venía presentándose y que estaban sufriendo el proceso de quiebra, por lo que se consideró que con las SALES venía a darse seguridad jurídica a las empresas, procurando el Estado a través de éstas desarrollar el artículo 50 constitucional, que dice: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza..."

      Fue así que se pretendió utilizar esta figura jurídica, a la cual se le aplican todas estas disposiciones legales y además las del Código de Comercio, tratando de mejorar el fenómeno jurídico que se produce en las Cooperativas, en donde el poder se concentra mayoritariamente en los miembros de la Junta Directiva, a diferencia de las S., donde se les otorgó a los trabajadores calidad de socios y por tanto guardan una cuota de poder y decisión participativa importante dentro de la empresa, resultando así también un incentivo para el trabajador, que como ya se dijo, ahora pasa a formar parte de la propiedad de la empresa al convertirse en propietario. Se pretendió que estas operaran en algunas instituciones públicas pero siempre manteniendo su carácter de tal, por ello, si bien las SALES gozan de ciertas prerrogativas, tienen una serie de sistemas de control estatal y si se les denominó sociedades anónimas, lo fue sólo para respetar el anonimato de los propietarios, sin embargo ni siquiera se les permitió emitir acciones al portador. Con la reforma a la Ley No. 7407 mediante Ley No. 7668, se pretendió reforzar la Modernización del Estado, y como las SALES admiten un sistema de privatización de las instituciones, manteniendo su carácter público, se reforzó e incentivó aún más su creación y funcionamiento, tratando de transferir a un menor costo social para el trabajador el proceso de transformación estatal y lograr una mayor eficiencia en los sectores privado y público.

   4. De las normas impugnadas. Las normas de la Ley No 7668 que se cuestionan en este estudio de constitucionalidad van dirigidas a señalar el Marco para la Transformación Institucional en reforma de la Ley No. 7407, "Ley de Sociedades Anónimas Laborales", por lo que resulta de suma importancia su transcripción: Artículo 1- Transferencia de prestación de servicios y actividades auxiliares facúltase a los órganos del Estado, las instituciones públicas descentralizadas, autónomas y semiautónomas, las empresas públicas del Estado y las municipalidades para transferir, mediante actos de concesión o contratación administrativa de conformidad con la ley, la prestación de servicios y actividades auxiliares en favor de las siguientes organizaciones sociales: asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y sociedades anónimas laborales.

      Esta transferencia no perjudicará el obligado control y la regulación de la actividad transferida, para proteger el interés público y el ejercicio de potestades de imperio y las atribuciones de la Administración, que son indelegables, imprescriptibles e irrenunciables. Los superiores jerárquicos deberán definir cuáles actividades y servicios son auxiliares y cuáles fundamentales para el quehacer institucional, de conformidad con el reglamento que se dictará para tal efecto.

      En ningún caso, podrán transferirse los bienes de dominio público, en particular los referidos en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política. Tampoco podrá contratarse la prestación de servicios y actividades en los que el Estado y las instituciones ejerzan potestades de imperio o de naturaleza regulatoria, los cuales no podrán ser delegadas.

      Artículo 2.- Venta de bienes muebles

      Los bienes muebles de dominio privado afectos a dichos servicios o actividades, podrán ser vendidos a sociedades anónimas laborales, previo avalúo por peritos de firmas consultoras en este campo, preferiblemente inscritas en el Colegio Profesional respectivo, y con el correspondiente refrendo de la Contraloría General de la República, que dispondrá de un plazo máximo de treinta días calendario para pronunciarse.

      Artículo 3.- Principios y normas

      Los procesos de transformación y modernización institucional deberán respetar siempre los siguientes principios y normas mínimas:

      1. Cuando se transfieran servicios, se dará preferencia a las sociedades anónimas laborales integradas, preferiblemente, por trabajadores de la institución que se encuentran prestando el servicio...

         Artículo 5.- Se adiciona el artículo 7...

      2. Ninguna sociedad anónima laboral podrá contratar en actividades auxiliares o sustanciales la prestación de servicios que representan más del veinte por ciento (20%) del total del presupuesto anual de egresos de la institución.

         Será nulo cualquier contrato entre una sociedad anónima laboral y el Estado o sus instituciones, que no cumpla con esta disposición, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales de los funcionarios involucrados.

      3. Las Juntas Directivas de las Instituciones descentralizadas, autónomas, semiautónomas y de las empresas públicas; los concejos municipales y los Ministros de Estado, deberán definir, previa consulta con la Contraloría General de la República, cuáles actividades o servicios son auxiliares y cuáles sustanciales o fundamentales del quehacer institucional.

      4. Los servidores públicos de los órganos o entes públicos, que dejen de laborar para estos, podrán asumir la prestación de los servicios contratados, como socios trabajadores de una sociedad anónima laboral.

         Artículo 6.- Reforma al artículo 12 de la Ley No. 7407

         ...a) En la contratación de los servicios enunciados en los artículos 6 y 7 de esta ley, la Administración deberá otorgar prioridad a las sociedades anónimas laborales constituidas para tales fines e integradas, preferiblemente, por trabajadores que se encuentren prestando el servicio o la actividad en la Institución. La Administración interesada podrá concretar la negociación mediante el sistema de contratación directa, antes del traslado o la movilización de los funcionarios públicos al sector privado. El plazo de los contratos otorgados en condiciones prioritarias no excederá de cinco años...

         Artículo 10.- Reforma del artículo 31 de la Ley No.7407:

         Artículo 31.-

         Establécese, en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, un Departamento de Sociedades Anónimas Laborales que tendrá las siguientes funciones:

      1. Administrar los recursos financieros, internos y externos, que otorgue el Estado a esa Institución para financiar los proyectos presentados por las sociedades anónimas laborales.

         Con sus propios recursos, el Banco también podrá conceder préstamos a esas sociedades.

      2. Conceder créditos a corto, mediano y largo plazo, a las sociedades anónimas laborales, según la reglamentación que previamente dicte la Junta Directiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

      3. Administrar cualquier fideicomiso que, en el futuro, se cree en ese Banco, con fondos públicos, para impulsar la creación de sociedades anónimas laborales.

         ch) Administrar un fondo nacional de avales que permita conceder fianzas a las sociedades anónimas laborales, cuando sus garantías reales resulten insuficientes para concederles préstamos. La Junta Directiva del Banco Popular reglamentará el funcionamiento de este fondo, en un plazo no mayor de seis meses.

      4. Colaborar con las sociedades anónimas laborales en la formulación y evaluación de sus proyectos, así como coadyuvar, financieramente, en las actividades de capacitación, divulgación e investigación de las sociedades anónimas laborales, por medio del Instituto mencionado en el artículo 32 de esta ley, de conformidad con disposiciones de su Junta Directiva.

      5. C. otras funciones que le asigne la Junta Directiva del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

         Dicha normativa es la que considera el accionante deviene inconstitucional por cuanto manifiesta que a esas Sociedades Anónimas se les está aplicando un régimen favoritista en cuanto a crédito y preferencias, por lo que acusa que ello resulta inconstitucional en razón de que violenta el derecho de igualdad, la libertad de asociación, libertad de reunión, prohibición de monopolios, derecho al trabajo y de contratación pública. En razón de lo expuesto, se procede al análisis de constitucionalidad de conformidad con cada principio constitucional señalado.

   5. Sobre el principio de igualdad, la Sala en sentencia No.4247-98 de las diecisiete horas veinticuatro minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho, consideró: "La jurisprudencia de la Sala en torno al principio de igualdad ante la ley contenido en el numeral 33 constitucional es abundante y conviene citar lo contenido en el voto número 2531-94 de las quince cuarenta y dos horas del treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y cuatro que, en lo de interés, dispuso:

      "... El principio de igualdad garantiza un tratamiento igual a aquellos que se encuentran objetivamente en situaciones o condiciones iguales, lo que justifica que ante condiciones diferentes pueda haber trato distinto, no implicando con ello, violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Así, en forma reiterada, este Tribunal ha señalado que:

      "el principio de igualdad que establece el artículo 33 de la Constitución no tiene un carácter absoluto, pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que no se haga diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, por lo que no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales." (sentencia número 1942-94, de las diez horas dieciocho minutos del veintidós de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Entre otras, ver también la resolución número 808-94, 1372-92, 117-93, 728-93 y 808-94)

      De conformidad con el contenido del principio de igualdad señalado por la jurisprudencia de esta S., es admisible que se establezca un trato desigual entre los que son desiguales, y aún entre iguales, siempre que se tenga presente que para autorizar un trato diferenciado hay que determinar si realmente se justifica una discriminación y si el motivo que la produce es razonable, pues el juicio acerca de la razonabilidad es lo que permite decidir si estamos o no frente a una violación constitucional. "

      En sentencia No.2253-96 de las quince horas treinta y nueve minutos sobre el mismo principio indicó:

      "Los accionantes acusan la violación al principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Según este principio, debe darse un mismo trato a los iguales, y un trato diferente a los desiguales; debido a que las diferencias existentes entre los sujetos, justifican dar un trato diverso. Estas diferencias o situaciones particulares, constituyen lo que la sala ha denominado en su reiterada jurisprudencia (ver sentencia Nº 337-91 de las 14:56 horas del 8 de febrero de 1991), "elementos objetivos de diferenciación" que justifican y ameritan un trato diferente, conocido en la doctrina constitucional como "discriminación positiva", que consiste en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos, que se encuentren en una situación de desventaja con respecto a los demás. Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original; y se orienta al logro de una "igualdad real" entre los sujetos. Debe resaltarse que, esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad; más bien, resulta de la aplicación del mismo, y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución."

      Asimismo, en referencia a ciertos sectores que han sido beneficiados por el Estado en razón de su especialidad, esta S. en sentencia No. 319-95 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco, consideró:

      "VII.- Como segundo tema, los accionantes consideran discriminatorio para los comerciantes del resto del país, el hecho de que a los comerciantes del Depósito se les permita vender con precios más bajos al disminuir los aranceles de importación de las mercancías que allí se venden y permitirles un margen de utilidad mayor. Estima la Sala que no procede acoger esta pretensión por las siguientes razones: el hecho de que el legislador haya creado un régimen fiscal especial para el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada a la libertad de comercio, en tanto, como se expuso en puntos anteriores, la Ley, al tender a solucionar un grave problema socio-económico producido por la retirada de las compañías que se dedicaban al cultivo del banano en la zona del Pacífico Sur del país, permitiendo la importación de mercancías bajo aranceles menores y su consiguiente venta a precios más bajos que en el resto del país, lo que hace es garantizar la operación de esa especial zona de exención fiscal con el fin de cumplir el propósito social descrito. Es decir, la operación del Depósito Libre no es un fin en sí mismo. No se pretende con esto crear adrede un régimen de privilegio en perjuicio de los demás comerciantes, discriminándolos por omisión, o como se denomina en doctrina, por discriminación negativa, al otorgar un privilegio que se niega a los demás, sino que este régimen constituye un medio de solución de los problemas socioeconómicos de una zona deprimida para alcanzar la igualdad, no para perjudicarla.

   8. Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de la Constitución, estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudades del país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a la concentración de las inversiones estatales y privadas en ciertas zonas, en detrimento de otras. Así analizado el caso, el estado está legitimado para fomentar el desarrollo de lugares alejados, en particulares circunstancias económico-sociales, como las de la zona sur-pacífica del país. Esto es lo que la doctrina ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en los cuales se incentiva la instalación de industrias y de empresas que logren compensar la desigualdad real de esas zonas. De manera que el propósito de tales programas o de legislación, como la aquí analizada, es el de, no sólo evitar la desigualdad individuo versus individuo, sino también la desigualdad entre diversos grupos humanos. Las disposiciones dispares de la Ley, frente al régimen común, tal cual la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad son medidas compensatorias que favorecen la igualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Gracias a que el trato preferencial para una zona deprimida no es fin sino el medio ideado por el legislador para ayudar a los habitantes de ésta, no se produce un quebranto a la Constitución, en materia de igualdad jurídica y de libertad de comercio. Además, mientras los beneficios no sean de tal entidad como para convertirse en una competencia ruinosa para las empresas del resto del país; lo cual, obviamente, no ha ocurrido ni está ocurriendo en el caso de marras, en que durante el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no ha causado la ruina ni el cierre masivos de negocios que los impugnantes vaticinaron. Por otra parte, tómese en cuenta que la Ley supone ciertas cargas para el comprador, como la obligación de hospedarse en la zona, el tener que desplazarse hasta el lugar, incurriendo en gastos de transporte, alimentación, de flete de las mercaderías adquiridas en el Depósito, etc. en los que no tendría que incurrir al comprar en cualquier otra parte del país." Por lo tanto, en razón de la citada jurisprudencia y de todo lo señalado en el considerando III, la normativa acusada no resulta inconstitucional toda vez que si bien es cierto las SALES gozan de una serie de prerrogativas distintas a las demás sociedades anónimas, también es cierto que su régimen jurídico es distinto, puesto que gozan de carácter público y en esa medida se ajustan a un control Estatal riguroso al cual no están sujetas las demás sociedades, entre otras diferencias en cuanto a su constitución. Las S. como ya se indicó, nacieron en nuestro país como un medio de solventar el problema del desempleo, como un proyecto desarrollado en virtud del mismo mandato constitucional estatuído en el artículo 50 de la Constitución Política, tratando de solucionar un impacto y efecto social en la sociedad con la modernización del Estado y el problema económico que venía sustentándose en las empresas, sobretodo públicas que venían en decaimiento, por lo cual, surgen como una solución en busca de una mayor eficiencia y estímulo para los trabajadores, con el fin de que puedan participar como propietarios dentro de la misma empresa para la que laboran, lo que no les resulta fácil como ya se dijo y para la cual encuentran limitaciones, como por ejemplo el máximo de capital social al que puede aspirar cada socio. Por todo ello, es claro que su fin y naturaleza es distinta a la establecida en las tradicionales sociedades anónimas, ya que en las mismas hay una amplia libertad de negociación y disponibilidad por parte de los socios, de la cual no gozan los de las Sociedades Anónimas Laborales. Así las cosas y al ser sociedades anónimas de distinta naturaleza a las demás, no necesariamente deben ser tratadas en igual forma, de lo contrario, al eliminarse las potestades y beneficios que tienen y quedar con las restricciones señaladas en su legislación, tendrían un amplio grado de desigualdad respecto a las demás sociedades que lo pretenden o perderían su razón de ser, ya que lo presentado aquí obedece a una discriminación positiva, que de ninguna manera resulta inconstitucional.

   6. De la libertad de asociación y del derecho al trabajo. Respecto a estos principios la Sala considera que tampoco existe violación constitucional alguna, toda vez que las personas al tener la libertad de elegir cuál tipo de sociedad anónima prefiere constituir, conocen de previo cuál es el régimen jurídico de cada una, pudiendo ajustar a sus necesidades la categoría que éstas escojan, para lo cual, el hecho de que una tenga unas características más beneficiosas que otras, no los obliga así a asociarse o a trabajar o al contrario se los impida, ya que de hecho también tendrían que aceptar otras disposiciones, como ocurre con las SALES donde deben admitirse también las condiciones estatales y ajustarse al fin social para el cual fueron creadas. Sobre el derecho al trabajo esta Sala en sentencia No.0877-95, consideró que: "El artículo 56 de la Constitución contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho de libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad al Trabajo". Esa libertad significa que el individuo está facultado para escoger entre la multitud de ocupaciones lícitas la que más le convenga para la consecución de su bienestar y correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección." Así también en sentencia No. 022-95 se dijo que: "El derecho al trabajo es considerado un derecho fundamental del hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna y cuyo cumplimiento debe el Estado vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con los requisitos razonables impuestos por ley." En este entendido, las normas impugnadas tampoco violentan el derecho al trabajo, toda vez que lo acusado por el accionante no tiene injerencia alguna con este derecho, sino que al requerir las SALES que un porcentaje de los socios deban ser trabajadores de la empresa, es un aspecto más relacionado con la libertad de asociación, ya que obedece a la libertad de escogencia del régimen de sociedad que se acopla mejor a las necesidades del que pretenda asociarse y que ya fue por esta S. debidamente considerado.

   7. El accionante acusa también, que la normativa cuestionada violenta el artículo 46 de la Constitución Política precisamente por la obligación que se les impone a las instituciones públicas a contratar tanto los servicios auxiliares como consustanciales al quehacer institucional con las SALES. Al respecto, interpreta la Sala que lo que existe no es una obligación de contratar con las SALES dichos servicios, sino la existencia de una preferencia y sólo por un lapso de tiempo, como señala el artículo 12 de la Ley. 7407 ya que les obliga a tenerlos como prioridad y por un plazo de cinco años, lo que no constituye monopolio alguno como intenta hacer ver el accionante, ya que no se pretende constituir una actividad monopolizadora sino impulsar la formación de estas sociedades y otorgarle algunas ventajas a los trabajadores que se encuentran en un proceso de transformación promovido por el Estado dirigido a la privatización, potestad que es propia de éste cuando se trata de incentivar un proyecto estatal en cumplimiento del desarrollo de una norma programática constitucional como el artículo 50.

      VIII- Finalmente, en cuanto al artículo 182 constitucional que considera el accionante violentado, esta S. en sentencia 0588-97 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y siete, señaló:

      "El artículo 182 de la Carta Fundamental recoge la contratación pública, que debe entenderse nutrida por principios del mismo texto fundamental, a manera de ejemplo, libre concurrencia, igualdad de trato, publicidad. La potestad de los entes y órganos del Estado de promover diversos tipos de contratos administrativos y de dictar reglamentos en este campo, de manera alguna puede ejercitarse en contravención con las normas y principios del orden fundamental..."

      En sentencia No. 6754-98 de las quince horas treinta y seis minutos del veintidós de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, sobre la contratación directa como excepción del procedimiento licitatorio en la contratación administrativa, esta S. señaló:

      "IV.- EXCEPCIONES A LOS PROCEDIMIENTOS LICITATORIOS (CONTRATACIÓN DIRECTA) Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Como se indicó anteriormente, el principio general que rige la contratación administrativa es que la misma debe verificarse mediante el procedimiento de la licitación pública, y sólo a manera de excepción a esta regla, es que puede justificarse la utilización de los procedimientos de contratación privada, entendiendo por tales la licitación por registro y la restringida reguladas de conformidad con las disposiciones de la Ley y, además, la contratación directa. En relación con esta última, no lleva razón el accionante, en tanto afirma que en virtud de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, existe una prohibición absoluta para la Administración para utilizar este último procedimiento de contratación. Sobre el tema ha dicho la Sala que la contratación directa encuentra su justificación en el orden público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, puesto que su principal característica es que procede en determinadas circunstancias muy calificadas, en las que resulta imposible o sumamente difícil convocar a un proceso licitatorio ordinario, bajo la grave amenaza de ver comprometido el interés público y así se indicó -en lo que interesa- en la sentencia número 05947-98 al expresar :

      "IV.- DE LAS EXCEPCIONES A LOS PROCEDIMIENTOS LICITATORIOS: DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA. DE LAS EXCEPCIONES A LOS PROCEDIMIENTOS LICITATORIOS. [...] Son éstas situaciones expresamente regladas y que resultan acordes con el marco constitucional (principios y control de la contratación administrativa) comentado en el considerando anterior, y que han sido reiteradamente reconocidos por la jurisprudencia constitucional, en tanto, se limita la licitación privada a contrataciones menores; y en cuanto la contratación directa, es una excepción a la licitación en tanto encuentra su fundamentación precisamente en el orden público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, ya que procede únicamente en determinadas circunstancias muy calificadas, en las que resulta imposible para el ente contratante convocar a licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el interés público. Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los procedimientos concursales ordinarios, y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento "per se" de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como "actividad ordinaria" de la institución contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad. En virtud de lo anterior cabe concluir que efectivamente es posible establecer excepciones a los trámites ordinarios establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa derivada del artículo 182 constitucional siempre y cuando se respete el marco constitucional (principios y control), y que resulte razonable y proporcional a los fines de la contratación. "

      Debe advertirse que la utilización del procedimiento de la contratación directa se encuentra limitado y constreñido a las excepciones creadas por ley, precisamente por tratarse de una vía excepcional de contratación al principio general constitucional, de manera que para que proceda debe existir, previamente, una autorización expresa de origen legal. Sin que implique un prejuzgamiento de la constitucionalidad o no de cada una de las modalidades establecidas, lo que tendría que analizarse en cada caso concreto, para evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la excepción, la materia fue regulada por el artículo 96 de la Administración Financiera de la República, número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno y sus reformas -impugnado en esta acción-, en cuanto dispone:

      Artículo 96.- Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos que preceden, conforme con las siguientes reglas:

      a) Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los siguientes casos:

      1) Cuando el negocio constituya la actividad ordinaria del ente, conforme a la calificación que de la misma haga la Contraloría General de la República;

      2) Cuando se determine que solo una persona puede comprometerse, habida cuenta de la naturaleza de la operación o de las circunstancias concurrentes;

      3) Cuando la operación requiera seguridades tales que no convengan interesar en ella sino a persona o entidad determinada que puedan garantizarlas;

      4) Cuando se trate de contrataciones entre entidades o personas de Derecho Público;

      5) En otros casos muy calificados, a juicio de la Contraloría General de la República;

      6) Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de lucro; y

      7) Las contrataciones con personas físicas o entidades privadas cuyo afán exclusivo en el caso concreto, sea de evidente ayuda al Estado o sus instituciones, sin lucrar en la operación.

      b) Las contrataciones directas al amparo de las situaciones contempladas en los numerales 2) y 3) del inciso anterior, requieren la autorización de la Contraloría General de la República, cuando el monto de la operación exceda de dos millones quinientos mil colones (¢2.500.000.00); de un millón quinientos mil colones (¢1.500.000.00) o de setecientos cincuenta mil colones (¢750.000.00) respectivamente, según se refiera a las administraciones contempladas en los artículos 93, 94 ó 95; y

      c) Las contrataciones a que se refiere el inciso precedente, por un monto inferior del allí señalado, serán autorizadas internamente por la Proveeduría Nacional o por la institución interesada, según corresponda, mediante acuerdo debidamente razonado fundando el contrato directo en la excepción respectiva de la ley e indicando las justificaciones del caso, en tanto excedan los límites regulados por los incisos c) de los artículos 93, 94 ó 95.

      Esta disposición fue derogada por el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reformada por Ley número 7612, de veintidós de junio de mil novecientos noventa y seis, en cuyo contenido se repite, de alguna manera y que en lo que interesa -sin que tampoco con esto se prejuzgue sobre su constitucionalidad, la que deberá ser estudiada en su oportunidad-, al expresar:

      Artículo 2.- Excepciones.

      Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta Ley las siguientes actividades:

      a) La actividad ordinaria de la Administración, entendida como el suministro directo al usuario o destinatario final de los servicios o las prestaciones establecidas, legal o reglamentariamente, dentro de sus fines.

      b) Los acuerdos celebrados con otros Estados o con sujetos de derecho público internacional.

      c) La actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público.

      d)La actividad de contratación que, por su naturaleza, las circunstancias concurrentes o su escasa cuantía, no se pueda o no convenga someterla a concurso público sea porque sólo hay un único proveedor, por razones especiales de seguridad, urgencia apremiante u otras igualmente calificadas, de acuerdo con el reglamento de esta ley.

      e) Las compras realizadas con fondos de caja chica, según se dispondrá reglamentariamente, siempre y cuando no excedan de los límites económicos fijados conforme al inciso anterior.

      f) Las contrataciones que se realicen para la construcción, la instalación o la provisión de oficinas o servicios en el exterior.

      g) Las actividades que resulten excluidas, de acuerdo con la ley o los instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica.

      h) Las actividades que, mediante resolución motivada, autorice la Contraloría General de la República, cuando existan suficientes motivos de interés público.

      Quedan fuera del alcance de la presente ley las siguientes actividades:

      1. Las relaciones de empleo.

      2. Los empréstitos públicos.

      3. Otras actividades sometidas por ley a un régimen especial de contratación.

      Otro criterio para autorizar la contratación directa es el de la cuantía de los negocios, reservándose para las contrataciones menores en cada grupo definido en los artículos 93 inciso c), 94 inciso c) y 95 inciso c) de la Ley de la Administración (en virtud de la declaración de inconstitucionalidad ordenada en la sentencia número 00998-98, por la que se ordenó la anulación del ordenamiento jurídico del artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa); sea, en los casos de enajenación o arrendamientos de bienes, adquisición de inmuebles suministros y todo contrato cuando el monto total de la operación no supere el millón de colones en el primer grupo, los seiscientos mil colones en el segundo y los trescientos mil colones en el tercero. De todo lo anterior se concluye que para que proceda la contratación directa, se necesita una autorización que debe estar previamente establecida en la Ley, de manera que cobra especial significación el principio de reserva legal en esta materia.

   5. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA. Empece a lo dicho, debe aclararse que la contratación directa no implica la posibilidad de que la Administración contrate de cualquier manera y hasta en forma arbitraria -según su parecer o antojo, sino que el procedimiento para hacerlo debe ajustarse y respetar los criterios generales que delimitan la validez de su actuación, tal y como se dispone en el artículo 75.2 del Reglamento General de la Contratación Administrativa -Decreto Ejecutivo número 25.038-H de siete de marzo de mil novecientos noventa y seis-, al indicar:

      La actividad contractual administrativa excluida legalmente de los procedimientos ordinarios de contratación, deberá adaptarse en todos sus extremos a los principios generales, los requisitos previos, los derechos y obligaciones de las partes, los controles y el régimen de prohibiciones y sanciones previstos en la Ley de Contratación Administrativa, [...]

      Téngase presente, en resumen, que la contratación directa es apenas un medio de negociación de la Administración Pública de uso limitado, en tanto procede únicamente cuando el ente administrativo no pueda realizar una licitación pública o procedimiento concursal, lo que debe quedar debidamente justificado, en los términos en que se exige en el artículo 75.3 del citado reglamento:

      La determinación de los supuestos de prescindencia de los procedimientos ordinarios es responsabilidad exclusiva de la Administración. En todo caso deberá dictarse una resolución debidamente motivada y se dejará constancia expresa en el expediente que al efecto se levante de todas las actuaciones que se realicen.

      De todas formas este procedimiento se caracteriza, entre otras, por las siguientes particularidades: 1.- no existe concurrencia entre postores al no haber concurso de ofertas, puesto que la excepción posibilita a la Administración a contratar en forma directa con el contratista, sin que ello sitúe a la Administración en el ámbito del derecho privado. Eventualmente, se podría realizar una consulta de precios sujeta únicamente al control interno de la institución, la que -se aclara- no es obligatoria, puesto que para esta modalidad no resultan exigibles los procedimientos licitatorios ordinarios, lo que constituiría, más bien, una garantía adicional para la transparencia de la propia contratación, puesto que su fin es únicamente promover las condiciones más ventajosas para la Administración y el interés público; 2.- no se debe publicar el proceso en el Diario Oficial, por lo que cobra especial importancia la labor de fiscalización y control que lleva a cabo la Contraloría General de la República. En este sentido, la Sala remite a lo expresado en la sentencia número 00998-98, respecto del control a que está sujeta la contratación administrativa y del órgano constitucional encargado de ello, como uno de los principios pilares esenciales de la contratación administrativa y que necesariamente debe aplicarse en la contratación directa, en razón de la excepción que se hace de los procedimientos ordinarios. Y ello es así, porque para que pueda prosperar una excepción al principio del artículo 182 constitucional y sus demás principios derivados (sentencia 00998-98), debe existir un alto contenido de razonabilidad y de proporcionalidad entre el caso concreto y los fines que se persiguen, lo que solo es susceptible de valorar por la vía del control constitucional, en este caso, por medio de la Contraloría General de la República, requisito sin el cual, no puede legítimamente realizarse esa contratación directa. Precisamente, este principio encuentra reconocimiento en el citado artículo 75.2 del nuevo Reglamento General de la Contratación Administrativa, en tanto somete los procedimientos de excepción de contratación administrativa:

      "[...], a la fiscalización superior por parte de la Contraloría General";

3. - tampoco existen formalidades procedimentales que deba seguir la Administración en el procedimiento de la contratación directa; se trata de un acto jurídico sin etapas preparatorias impuestas por la ley, lo que su desarrollo y conclusión quedan librados a la responsabilidad de la autoridad administrativa, siempre dentro de los límites de la mínima justicia, oportunidad y lógica, en relación con el fin público perseguido con la contratación a realizar. Queda claro que en este tipo de contratación no rigen los principios de libre concurrencia ni el de igualdad de oportunidades o el de publicidad, ni la adjudicación a la mejor oferta, ni los demás principios aplicables al concurso público.

   6. CONSTITUCIONALIDAD DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA COMO PROCEDIMIENTO DE CARÁCTER EXCEPCIONAL. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, no resulta contrario a norma o principio constitucional alguno, excepcionar de los procedimientos de contratación administrativa ordinarios a cierto tipo de negociaciones, precisamente en atención a la especial naturaleza de las mismas, como parte de la idea general de que el propio artículo 182 de la Constitución Política, remite a la ley para la determinación de los diferentes procedimientos de contratación administrativa. Debe advertirse, eso sí, que con lo dicho anteriormente no se contradice la doctrina emanada de este Tribunal en la sentencia número 00998-98, ya que en efecto, la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con esta norma constitucional, se centró en la determinación del procedimiento más apto para que se realizara la contratación administrativa, estableciéndose como regla general el procedimiento de la licitación pública, y para las contrataciones cualitativas y cuantitativamente menores, el de la licitación privada (ver acta número 164 de la Asamblea Nacional Constituyente). En este sentido, lleva razón el Procurador General de la República, en tanto considera que la interpretación de las normas y principios constitucionales debe hacerse conforme a la realidad social e institucional del Estado moderno, de manera que, precisamente en aras de la satisfacción del interés público, es que resulta imposible remitir en forma indiscriminada a los procedimientos licitatorios ordinarios -entiéndase licitación pública- toda la contratación de la Administración Pública; debiendo entenderse justificada la contratación directa, única y exclusivamente como procedimiento de excepción para la elección del cocontratante con la Administración, en primer lugar, y cuando las condiciones especiales de la negociación de que se trate lo ameriten, de conformidad con los supuestos expresa y claramente dispuestos previamente en una norma de carácter legal, en tanto se trata de una excepción a un principio constitucional. En razón de lo anterior es que cabe concluir que en sentido general, ni el artículo 96 inciso a) punto 1) de la Ley de la Administración Financiera de la República, ni el 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, resultan violatorios del artículo 182 constitucional, en cuanto facultan a la Administración Pública contratar bienes y servicios mediante el procedimiento de la contratación directa, como mecanismo excepcional y únicamente en determinadas circunstancias muy calificadas previamente por Ley formal."

   Asimismo, sobre este aspecto acusado en la ley No. 7407 en estudio, en sentencia No.6797-95 de las diecisiete horas seis minutos del doce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, la Sala consideró:

   "I.- Del examen de la normativa de la supracitada Ley N°7407, se desprenden reglas con motivos y finalidades nuevos en comparación con las situaciones normales del régimen de la contratación administrativa de los servicios públicos. Dadas las especiales circunstancias que esa normativa contempla, como por ejemplo, estimular la organización empresarial de los servidores públicos, a efecto de promover sus retiros de las funciones del Estado y reducir por ese medio, el gasto público, además de ser un sistema transitorio, válido por un período de tiempo no mayor de tres años y existiendo el necesario fundamento jurídico para la actuación administrativa impugnada en el amparo, lo procedente es declarar sin lugar el recurso. En efecto, de todas formas los nexos contractuales de la empresa recurrente con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, estaba sujeto a un término y al vencerse éste, bien puede la administración optar por soluciones contractuales distintas a la preexistente. A juicio de la Sala la modalidad de contratación con las sociedades anónimas laborales, tal como se conciben en la ley, siendo un sistema de estímulo para actividades determinadas con vigencia limitada, no conforman un núcleo de violación a los derechos fundamentales como se afirma en el recurso y por ello procede declarar sin lugar el amparo, como en efecto se dispone." Sobre lo señalado precisamente en esta última jurisprudencia de cita, la Sala sigue manteniendo el criterio que aún en el caso de la reforma mediante la Ley No. 7668, lo que existe es un derecho de prioridad en razón del fin y naturaleza jurídica de las SALES para que puedan contratar los servicios de actividades auxiliares o consustanciales, inclusive aún por un tiempo limitado de 5 años, y que obedece también a las especiales circunstancias que esa normativa contempla, como son por ejemplo, estimular la organización empresarial de los servidores públicos, a efecto de promover sus retiros de las funciones del Estado y reducir por ese medio, el gasto público, siendo como ya se dijo también un sistema transitorio, y entendiendo la Sala que dicha forma de contratación está dirigida únicamente a la contratación de servicios auxiliares no consustanciales donde se presume que el costo de éstos, no rebasaría el monto máximo que se puede contratar mediante una contratación directa y en los términos en que esta S. ya lo indicó en sentencia No. 6754-98 de cita, por lo que en este aspecto tampoco se violenta la Constitución Política.

   IX.-Conclusión. En razón de todo lo considerado y por haberse concluido del estudio, que las normas aquí impugnadas no violentan los artículos 33, 25, 26, 46, 56 y 182 de la Constitución Política, lo procedente es declarar sin lugar la acción. El Magistrado Piza salva el voto y declara con lugar la acción con sus consecuencias.

   Por tanto:

   Se declara SIN LUGAR la acción.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente

   R. E. Piza E.Luis Fernando Solano C.

   Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.