Sentencia nº 05398 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 20 de Junio de 2001

Res:2001-05398

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del veinte de junio del dos mil uno.-

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por C.V.L. los decretos ejecutivos número 19449-H del doce de noviembre de mil novecientos noventa y 20950-H del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y uno.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las siete horas treinta minutos del cuatro de mayo de este año, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los decretos ejecutivos número 19449-H del doce de noviembre de mil novecientos noventa y 20950-H del veinticuatro de diciembre de mi novecientos noventa y uno. Señala que mediante la Ley número 6820 del tres de noviembre de mil novecientos ochenta y dos, se excluyó de los anexos a la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo, la partida 732-03-01, correspondiente a las microbuses. Posteriormente, la Ley 6962 del veintiséis de julio de mil novecientos ochenta y cuatro, confirma la exclusión de esa partida, al derogar en su artículo 33 un decreto emitido por el Poder Ejecutivo para gravar dichos bienes. Pese a esa derogatoria de impuestos, el Ministerio de Hacienda emite decretos para aplicar dicho gravamen violando así lo dispuesto en el artículo 12 inciso ch) de la Ley 6820, el cual dispone el procedimiento a seguir para incluir nuevas mercancías gravadas en los anexos de la Ley.Afirma el accionante, que con el cobro indebido de los impuestos de consumo y ventas, se viola el principio constitucional de reserva de ley en materia de impuestos, establecido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Aduce además que con la promulgación de los decretos referidos se inobservó el procedimiento para incluir nuevas mercaderías, que prevé el artículo 12 inciso ch) de la Ley 6820 de diez de noviembre de mil novecientos ochenta y dos.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   Redacta el magistrado M.M.; y,

   Considerando:

   I.-

   Sobre la admisibilidad. Esta acción resulta admisible en virtud de lo dispuesto en los artículos 73 y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. La legitimación del accionante proviene del recurso de amparo tramitado con el número de expediente 01-003534-0007-CO, en donde, por resolución de las quince horas treinta y un minutos del diecinueve de abril de este año, se le otorgó plazo para formalizar la acción, en aplicación de lo establecido en el artículo 48 de la misma Ley.

   II.-

   Normativa cuestionada. El objeto de esta acción lo constituyen los decretos ejecutivos número 19449-H del doce de noviembre de mil novecientos noventa y 20950-H del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y uno. La impugnación se dirige concretamente contra la inclusión de las microbuses dentro de las mercancías afectas al pago del Impuesto Selectivo de Consumo.

   III.-

   Inexistencia de violación al principio de reserva de ley en materia tributaria.El tema planteado por el accionante fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal, al resolver una acción de inconstitucionalidad planteada contra el decreto ejecutivo número 19449-H de doce de noviembre de mil novecientos noventa. En ese asunto, el accionante reclamaba que con base en ese decreto, se le había cobrado el Impuesto Selectivo de Consumo en la importación de un vehículo tipo microbús, cuando lo cierto era que la misma Ley en sus anexos, había excluido esa partida.La S. resolvió al respecto lo siguiente:

   En cuanto a los demás quebrantos alegados, esto es, con relación a los artículos 121 incisos 1) y 13), 129 y 140 incisos 3), 6) y 18) de la Constitución Política ya han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta jurisdicción con relación a otro Decreto impugnado. Así en la sentencia 01426-95 de las dieciséis horas del catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco se señaló:

   "II).-

   EL ARTICULO 12 DE LA LEY DE CONSOLIDACIÓN DE IMPUESTOS SELECTIVOS DE CONSUMO Y EL PODER TRIBUTARIO: El artículo 12 de la Ley número4961 y sus reformas aquí impugnado, en lo que interesa establece:

   Artículo 12.-

   Flexibilidad. El Poder Ejecutivo por conducto del Ministerio deHacienda queda facultado:

   a) Reducir total o parcialmente las tarifas ad valorem aplicables a las mercancías indicadas en los anexos 1, 2 y 3 de esta Ley; b) Restituir, total o parcialmente las tarifas ad valorem correspondientes a las mercancías comprendidas en los anexos 1, 2 y 3 de esta ley; c) Elevar las tarifas ad valorem aplicables a las mercancías incluidas en los anexos 1, 2 y 3 de esta ley, hasta en quince puntos porcentuales de los niveles establecidos en esos anexos; y ch) Incluir nuevas mercancías o sucedáneos en los anexos, de las comprendidas en ellos, así como elevar temporalmente las tarifas ad valorem de las mercancías incluidas en los anexos 1 y 2 de esta ley, por un plazo no mayor de seis meses y hasta en un cien por ciento (100%), con el propósito de atender problemas relacionados con las prácticas desleales de comercio exterior. En estos casos se requerirá, no sólo la aprobación del Ministerio de Hacienda, sino también el dictamen favorable de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica y la aprobación de la Asamblea Legislativa, la cual deberá producirse dentro del mes siguiente, contado a partir de la fecha en que el Poder Ejecutivo envíe el decreto correspondiente a la Asamblea. Esta conocerá y votará la aprobación o improbación del respectivo decreto en una sola sesión plenaria.-

   Este acto legislativo será de naturaleza administrativa, según los términos del párrafo final del artículo 124 de la Constitución Política.-

   El silencio de la Asamblea Legislativa sobre este decreto en el término citado, deberá entenderse como consentimiento...

   Tal disposición se impugna -como se dijo-, por estimarse que al establecer la Constitución Política un principio de reserva legal absoluto en materia impositiva, el legislador no podía delegar válidamente en el Poder Ejecutivo, el establecimiento de un elemento que como la tarifa, resulta esencial. En relación con el denominado "poder tributario" y la flexibilidad establecida en esa norma, ha dicho esta Sala:

   «La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el "PODER TRIBUTARIO" -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros- consiste en "...la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones)...", con otras palabras, "...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo..."

   .Paralelamente al "PODER TRIBUTARIO", se reconoce, también, la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se denomina la "COMPETENCIA TRIBUTARIA", de modo tal que ambas potestades pueden coincidir, pero no de manera obligatoria, pues se manifiestan en esferas diferentes, de modo que puede haber órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario.El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; mas el poder de hacerlo efectivo, en el plano material, puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o privados.Las diferencias entre ambos conceptos han sido puestas de manifiesto, en nuestro medio, al establecerse la separación entre el sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación del tributo.De lo anteriormente expuesto se concluye, que lo que puede transferirse, según vimos, es la llamada competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la prestación.

   II.-

   Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se expuso, de validez constitucional. Sobre el tema ha indicado la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de su antigua función contralora de la constitucionalidad de las normas:

   Las alegaciones del recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aun dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (...) No lo cree así esta Corte, y por el contrario, considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo.(...)

   El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N° 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un máximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4°, tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, de la diversidad de mercaderías gravadas y de la serie de factores variables que obligan a modificar las tasas o a incluir nuevas mercaderías o sucedáneas de otras. (...) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un máximum, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue." (Corte Plena, ses. ext. 21-11-73).

   (Sentencia número 0730-95 de las quince horas del tres de febrero de este año).-

   La Sala reitera esos pronunciamientos, y por ello, habiéndose resuelto en favor de la reserva legal "relativa", el problema planteado por el accionante en cuanto al poder tributario establecido en el artículo 121 inciso 13) constitucional, no puede estimarse que el artículo 12 de la Ley de Consolidación del Impuesto Selectivo de Consumo delegue inconstitucionalmente en el Poder Ejecutivo, el ejercicio de funciones que le son propias, razón por la que debe desestimarse desde ahora, este extremo de la acción.-

   III).-

   EL DECRETO EJECUTIVO NUMERO 23773-H: Otro de los aspectos sometidos al análisis de la Sala, es el relativo al Decreto Ejecutivo número 23773-H, el cual, se afirma, es inconstitucional por regular materia reservada a la ley, en el caso concreto expresada en la modificación que hace de las tarifas establecidas en los anexos de la Ley número 4961, así como en la inclusión de nuevas mercancías no incluidas en aquéllos. En este sentido, y en concordancia con lo expresado en el considerando que antecede, cabe indicar que si la disposición legal que habilita al Poder Ejecutivo, para modificar los porcentajes de las tarifas por ella establecidos, así como para incluir nuevas mercancías, resulta ajustada a las normas constitucionales que regulan el poder tributario del Estado, también lo es el ejercicio concreto de esa atribución, en tanto se ajuste -como ocurre con el decreto número 23773-H- a los parámetros legales que regulan la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. Así lo estableció la S. en la sentencia número 0730-95 antes citada, que en lo conducente señaló:

   «Claramente se desprende de la exégesis del Decreto Ejecutivo número 23773-H publicado en el Alcance número 32 de la Gaceta número 229 del primero de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que su objeto fue única y exclusivamente la modificación de las tarifas del Impuesto Selectivo de Consumo que habrán de cancelar un determinado número de mercancías cuya individualización se hace en el artículo primero. Tal facultad de modificación -según el propio decreto lo señala- tiene su fundamento legal en los incisos a), b) y c) del Artículo 12 de la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo, número 4961 del diez de marzo de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, que dicen:

   "Artículo 12.-

   Flexibilidad.El Poder ejecutivo por conducto del Ministerio de Hacienda queda facultado:

   1. reducir total o parcialmente las tarifas ad valorem aplicables a las mercancías indicadas en los anexos 1,2 y 3 de esta ley;

   2. Restituir total o parcialmente las tarifas ad valórem correspondientes a las mercancías comprendidas en los anexos 1,2 y 3 de esta ley;

   3. Elevar las tarifas ad valorem aplicables a las mercancías incluidas en los anexos 1, 2 y 3 de esta ley, hasta en quince puntos porcentuales de los niveles establecidos en esos anexos..."

   Queda claro entonces que la potestad del Poder Ejecutivo para llevar adelante la modificación de tarifas mediante Decreto, se origina en esta norma de rango legal.-

   III.-

   Por su parte, las accionantes señalan que la emisión del Decreto por parte del Ejecutivo, lesiona los artículos 140 inciso 3) -relacionada implícitamente con el 105- y 121 inciso 13) de la Constitución Política; sin embargo, en cuanto al primero de ellos, es claro que no tiene ninguna relevancia en la controversia puesto que sí existe una norma legal vigente emitida por la Asamblea Legislativa que faculta al Poder Ejecutivo a emitir decretos como el impugnado y el Ejecutivo, como se apuntó, no ha excedido en forma alguna el contenido de la misma, de manera que no se trata en absoluto de una forma inconstitucional de legislar, sino meramente del acatamiento de lo preceptuado en una ley preexistente, válida y vigente. Similarmente, el artículo 121 constitucional tampoco se infringe con la emisión del Decreto Ejecutivo que aquí se discute, ya que no se está en presencia del establecimiento de tributo alguno, ni de modificación a la ley que lo creó, puesto que es ésta precisamente la que fija claramente las facultades que tendrá, en materia de fijación de tarifas del Impuesto Selectivo de Consumo, el Poder Ejecutivo.-

   IV.-

   De conformidad con lo expuesto, queda establecido que el Decreto Ejecutivo número 23773-H publicado en el Alcance número 32 de la Gaceta número 229 del primero de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro no roza con los artículos 11, 121 inciso 13) -inciso a) del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios- y 140 inciso 3) de la Constitución Política, por lo que procede rechazar por el fondo el recurso en cuanto a ello.-

   V.-

   En cuanto al reparo de que no resulta posible la "inclusión" de nuevas mercancías o sucedáneos en los anexos a la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo, por la vía del inciso ch) del artículo 12 de ese cuerpo normativo, ya este tribunal estableció que el ejercicio de esa facultad debe ser "...con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue" y tomando en cuenta la finalidad propia de ese régimen impositivo, cual es desincentivar el consumo -de forma selectiva- de algunas mercancías mediante la imposición de una carga tributaria, con arreglo a ciertos indicadores económicos, válidos para determinado tiempo, circunstancia que los convierte en hechos futuros inciertos, vemos que no resulta posible que el legislador, de antemano y en forma concreta -a priori-, determine cuales van a ser las mercancías objeto del tributo, pues no se puede predecir el comportamiento de la situación económica imperante para el día de mañana o en los años venideros, de manera que, resulta razonable que en virtud de tales circuntancias, que el legislador "delegue en forma relativa" esa "individualización" en el Poder Ejecutivo para la consecución, efectiva, de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional (sentencia número 0730-95 citada)…Los argumentos externados en aquella oportunidad resultan aplicables al Decreto que se impugna en esta acción, pues, de lo que se queja el accionante es que en la normativa cuestionada se incluyen partidas impositivas que estaban excluidas de la Ley. Conforme se señaló, no resulta posible que el legislador, de antemano y en forma concreta -a priori- determine cuáles van a ser las mercancías objeto del tributo, pues no se puede predecir el comportamiento de la situación económica. De ahí que resulta razonable que el legislador delegue en forma relativa esa "individualización" en el Poder Ejecutivo para la consecución efectiva, de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional. Por todo lo expuesto, procede rechazar por el fondo la acción interpuesta.-El Magistrado Piza salva el voto y ordena continuar el curso de la presente acción.-“(Sentencia 3235-99 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve).

   IV.-

   Inobservancia de procedimiento para inclusión de mercancías.- Como segundo motivo de impugnación, el accionante refiere que los decretos ejecutivos no cumplieron con los requisitos establecidos en el artículo 12 inciso ch) de la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo. Ese aspecto ya fue resuelto por esta S. en la sentencia1426-95, citada a su vez por el fallo transcrito en los considerandos anteriores (3235-99), estimando que el incumplimiento de ese procedimiento constituye un problema de legalidad y no de constitucionalidad:

   “VI).-

   Como último cuestionamiento al decreto número 23773-H, plantea el accionante el alegato de que éste no fue promulgado con arreglo al procedimiento establecido al efecto por el inciso ch) del artículo 12 de la Ley número 4691, cuestión que evidentemente, excede no sólo el objeto de la acción de inconstitucionalidad, sino la competencia misma de esta S., tal y como se indicó en la sentencia 0730-95 de repetida cita:

   ... en cuanto a la inobservancia del procedimiento que establece el inciso ch) del artículo 12 mencionado, es dable señalar que la aprobación que allí se menciona, debe producirse una vez que el Poder Ejecutivo haya emitido el Decreto y no antes, por exigir la norma una "aprobación" del acto y no una "autorización previa" del mismo, que es como se pretende hacer ver con el amparo. En efecto, resulta evidente que la intervención que en dicho inciso se señala, tanto de la Asamblea Legislativa como de los otros entes y órganos es de "refrendo" de lo actuado, mas no así de autorización previa, razón por la que bien pudo el Poder Ejecutivo decretar los actos cuestionados sin antes acudir a obtener tales "aprobaciones", las que, aún en el supuesto de que no fuesen obtenidas, implican una violación a la Ley, mas no así a la Constitución Política, en razón de establecerlas la primera y no la segunda.

   .-

   V.-

   Conclusión.- En aplicación de los antecedentes jurisprudenciales referidos y no encontrando esta S. motivos para variar el criterio vertido en aquella oportunidad, se rechaza por el fondo la acción interpuesta en cuanto se alega violación al principio de reserva de ley en materia impositiva. En cuanto al reclamo de inobservancia del procedimiento establecido para la inclusión de mercaderías afectas al Impuesto Selectivo de Consumo, se rechaza de plano la acción por constituir un aspecto de legalidad que no es controlable en esta Jurisdicción.- El Magistrado Piza salva el voto y ordena continuar el procedimiento.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción en cuanto se alega violación al principio de reserva de ley en materia tributaria. En lo demás, se rechaza de plano.

   R. E. Piza E.

   Presidente

   Luis Fernando Solano C.LuisPaulino Mora M.

   Eduardo Sancho G.CarlosM. Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M.GilbertArmijo S.