Sentencia nº 05737 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Junio de 2001

PonenteLuis Fernando Solano Carrera
Fecha de Resolución27 de Junio de 2001
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia00-009882-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoConflicto de competencia

Res: 2001-05737

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cuarenta yun minutos del veintisiete de junio del dos mil uno.-

Conflicto de competencia formulado por W.V.Q., mayor, divorciado, cédula 6-103-1126, vecino de Miramar de Montes de Oro, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Montes de Oro, y de conformidad con el acuerdo del Concejo tomado en la sesión extraordinaria número 12-2000, celebrada el veintidós de noviembre del dos mil, respecto del Poder Ejecutivo, entendiendo por tal al P. de la República y a la Ministra de Ambiente y Energía, Ministerio al que está adscrita la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA), en relación a la obligación de participación y coordinación del ente municipal en la celebración de la audiencia prevista en los artículos 35 y 36 del Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE. Interviene en el conflicto el Presidente de la República, D.M.Á.R.E., y a la Ministra del Ambiente y Energía, D.E.O.B., y Primer Vice-Presidente de la República, Ministerio al que está adscrita laSecretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA).

Resultando:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas y cuarenta minutos del veintidós de noviembre del dos mil (folio 5 vuelto), el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Montes de Oro formula este conflicto de competencia surgido entre esa institución y la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA), en relación a la obligación de participación y coordinación del ente municipal en la celebración de la audiencia prevista en los artículos 35 y 36 del Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE. Señala que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) en expediente número 045-99 estudia la propuesta de desarrollo de un proyecto minero en Miramar de Montes de Oro, y dentro del procedimiento seguido para la obtención del Estudio de Impacto Ambiental, se prevé la realización de una audiencia oral y pública, a fin de promover la participación de los miembros de la sociedad; y como la municipalidad se encuentra dentro del área de impacto de dicho proyecto, ha realizado una serie de gestiones tendentes a la coordinación de la celebración de esa audiencia con esa institución, en tanto considera que la misma no puede ser fijada en forma unilateral por el SETENA. Sostiene que la entidad que representa tiene plena competencia para coordinar con la institución encargada, tanto los actos preparatorios como la celebración de la audiencia, y el SETENA, en forma consistente ha negado esa competencia municipal, al asegurar que la coordinación no implica la transferencia de una competencia compartida los entes locales, lo que provoca la violación de derechos fundamentales como los derechos a la información, de participación, de medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como también de la autonomía municipal; toda vez que lo que se vaya a tratar en la audiencia es materia propia del ámbito de lo local, y por ende, competencia municipal. En este sentido alega que en virtud de la competencia constitucional asignada a los gobiernos locales -artículo 169-, les corresponde la administración de los intereses y servicios locales, tarea para la cual gozan de autonomía –artículo 170 constitucional-, la cual se circunscribe a su jurisdicción territorial, sea al cantón respectivo; de manera tal que constituye una tarea propia de sus funciones, el fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo –en sentido estricto, los munícipes- en la toma de decisiones del gobierno local, y en los asuntos que les competen como posibles beneficiarios o afectados. Asimismo, en virtud de la jurisprudencia constitucional se ha establecido para las instituciones públicas la obligación de coordinar sus acciones con las municipalidades para dar cumplimiento a sus cometidos, de manera tal, que deberán comunicar con la debida antelación las obras que proyectan ejecutar. Por ello, considera que no puede crearse un conflicto de antagonismo o de protagonismo entre la materia que integra el fin general de los intereses y servicios locales de los nacionales o estatales, extrínsecamente distintos unos de otros, pero llamados a coexistir, dado que ambos intereses pueden estar entremezclados, y de algún modo, las municipalidades pueden compartir competencias con la Administración Pública en general; a fin de evitar las duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, es que se establece la obligación de coordinación entre las dependencias públicas, y en este sentido, la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal. Solicita que la Sala Constitucional determine la competencia municipal en la celebración de los actos preparatorios y de la audiencia en sí prevista dentro del procedimiento del Estudio de Impacto Ambiental que el SETENA convocó para el proyecto de desarrollo minero en Miramar de Montes de Oro.

  2. -

    Mediante resolución de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del treinta de mayo del dos mil uno, se le dio trámite al conflicto planteado por la Municipalidad de Montes de Oro, confiriéndosele audiencia por ocho días al Poder Ejecutivo, sea al P. de la República, D.M.Á.R.E., y a la Ministra del Ambiente y Energía, D.E.O.B., y Primer Vice-Presidente de la República, Ministerio al que está adscrita la Secretaría TécnicaNacional del Ambiente (SETENA), (folio 103).

  3. -

    Mediante memorial presentado a la Secretaría de la Sala a las nueve horas veintiún minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno, se apersona ante la S.F.U.C., mayor, casado, geólogo, vecino de H., cédula de identidad número 0-000-000, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "COMPAÑÍA RÍO MINERALES, SOCIEDAD ANÓNIMA". Solicita que se le tenga como parte en el asunto, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que es un tercero que deriva derechos subjetivos de la situación planteada. Objeta la legitimación de la municipalidad de interponer un recurso de amparo, por cuanto los entes públicos no pueden recurrir a la Sala Constitucional, dado que no son sujetos de derechos fundamentales; y dado que en el fondo se trata de un asunto de mera legalidad, y no de constitucionalidad como lo exige el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que en el fondo se trata de una táctica dilatoria promovida por la municipalidad, con el fin de evitar la celebración de la audiencia pública convocada por la SETENA. Considera que tampoco se trata de un conflicto de competencia, porque la divergencia se origina en normas de rango legal, y no constitucionales, en tanto se discute la interpretación de las competencias que les asigna el artículo 36 del Reglamento de los Procedimientos de la SETENA a esa institución y a las municipalidades en la celebración de la audiencia pública prevista en los procedimientos de Estudio de Impacto Ambiental. Señala que es titular de la concesión de explotación minera inscrita en el Registro Nacional Minero, en expediente número 21-A, vigente y al día en sus obligaciones ante el Registro Minero de la Dirección de Geología y Minas desde mil novecientos sesenta y cinco. Que el proyecto en discusión ha cumplido todos los requisitos exigidos por la legislación ambiental aplicable y desde que asumieron funciones, tanto el Alcalde como el Concejo se han opuesto al proyecto, sin ningún fundamento técnico, social, económico, ambiental o científico que lo respalde, de modo que se trata de una oposición arbitraria, intransigente y dañina contra el desarrollo del proyecto, a pesar de que cuenta con todos los permisos necesarios otorgados por los órganos competentes, e inclusive, cuenta con el apoyo de la comunidad. En cuanto al procedimiento tendente a lograr el Estudio de Impacto Ambiental presentado por su representada, señala que la Municipalidad de Montes de Oro ha tenido amplia participación, dado que fue considerada como parte por la SETENA, motivo por el cual se tuvo a su disposición los documentos técnicos aportados al expediente; se le ha informado de todas las gestiones que se han efectuado en el trámite del expediente; se le concedió la audiencia solicitada, sin que presentara a ella, y no ha presentado ningún estudio técnico o científico que justifique su oposición al proyecto. Con posterioridad a la sentencia número 6640-00 de la Sala Constitucional, la SETENA ha procurado coordinar en todo momento con la Municipalidad de Montes de Oro, la celebración de la audiencia en cuestión, para lo cual, inclusive se presentó a una sesión del concejo, para referirse al respecto. Arguye que la convocatoria de la audiencia es un acto administrativo, firme, válido y eficaz, quedando únicamente pendiente la definición de la fecha, hora y lugar a realizarse.

  4. -

    El Poder Ejecutivo contesta la audiencia formulada mediante memorial presentado a la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y seis minutos del once de junio del dos mil uno. En relación con la tramitación del asunto, considera que es inoportuno que en la vía de conflicto de competencia se entren a revisar actos de la Administración Pública que ya han sido adoptados con el debido respeto y en apego a las disposiciones de la propia Sala Constitucional, y sobre todo, que no lesionan ningún derecho fundamental de los ciudadanos; que la Municipalidad de Montes de Oro no puede alegar que se han infringido sus competencias constitucionales, en tanto se está en presencia de una potestad-deber de un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es la SETENA, que actuó apegado al ordenamiento jurídico y al principio fundamental de buena fe; y que no se cumplen los requisitos para que se configure el conflicto de competencia (sin explicar por qué). En cuanto al procedimiento para la celebración de la audiencia pública prevista en los Estudios de Impacto Ambiental, hace las siguientes consideraciones: que cuando se acuerda su convocatoria, es un acto previo al dictado de la resolución de fondo, originado en lo dispuesto en los artículos 50 de la Constitución Política, 6, 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, 35 y siguientes del Reglamento de Procedimientos de la SETENA (Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE), 95 de la Ley de Biodiversidad, 11, 216, 217 y 272 inciso 1) de la Ley General de Administración Pública. Los objetivos, alcances, modo de celebración, personas legitimadas para participar, y proyectos en que se requiere están determinados en el Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE en los artículos 35 al 40. En plena aplicación de estas normas, la SETENA ha estado implementando un procedimiento de convocatoria, publicidad y organización del acto, que busca garantizar la participación ordenada, equitativa y eficaz de todo interesado en ese procedimiento; todo lo cual garantiza el principio de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones públicas relacionadas con la materia del ambiente, y que permite a la institución tener un mejor criterio al momento de emitir su informe final. Finalmente, respecto de la tramitación del expediente número 045-99 SETENA, en el que se hizo la evaluación de impacto ambiental del proyecto denominado "Mina Bellavista" de la Compañía Río Minerales, hace las siguientes observaciones: que tiene informe final mediante resolución número 051-2001, de la SETENA, de las trece horas del treinta de enero del dos mil uno, que tuvo por aprobado el plan de gestión ambiental (Estudio de Impacto Ambiental), y la declaratoria de viabilidad ambiental del proyecto, sujeto a una serie de condiciones (pago de garantía ambiental, nombramiento de responsable ambiental inscrito en el registro de consultores de la SETENA, presentación del libro de B. de cien folios para habilitarlo, en el que debe presentar los estudios regenciales cada dos meses durante la fase constructiva ante la SETENA, y cada tres meses en la fase operativa, labor de monitoreo y seguimiento ambiental por la SETENA, presentación del origina y copia del primer testimonio de la declaración jurada de compromisos ambientales en escritura pública, que comprenden los compromisos adquiridos en el plan de gestión ambiental homologado a un estudio de impacto ambiental, con sello de recibido de la municipalidad). Insiste en que en todo el procedimiento se le dio amplia participación a la Municipalidad de Montes de Oro, con la que se coordinó, en la medida de lo permitido, la celebración de la audiencia, lo que se comprueba con varias gestiones en las que se da respuesta a las pretensiones del Concejo; y que en todo caso, coordinar no implica -en modo alguno- el traslado de competencias asignadas a un órgano del Poder Ejecutivo al concejo municipal, de modo que éste no puede definir la oportunidad, forma de los actos preparatorios de la celebración en cuestión, porque ello sí constituiría una invasión del gobierno local en competencias nacionales. En este sentido, las audiencias públicas que realiza la SETENA no son parte del conjunto de competencias municipales. En este sentido, considera que por coordinación debe entenderse el facilitar la puesta en conocimiento de ese gobierno local de los proyectos que tramita la SETENA que tendrían impacto ambiental o se desarrollarían en esa jurisdicción, a fin de que el gobierno local sirva de medio (o de canal) de comunicación con los habitantes del cantón en cuestión, y pueda asumir la condición de parte en el procedimiento de evaluación.

  5. -

    En el procedimiento secumplió con las formalidades señaladas por ley.

    R. elmagistrado S.C.; y,

    Considerando:

    I.-

    DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA Y SUS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. Con las reformas de la Constitución Política de mil novecientos ochenta y nueve y la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se creó una nueva categoría de conflicto que se regula en el T.V., artículos 109 a 111, primero, entre los Poderes del Estado, entre los que debe incluirse al Tribunal Supremo de Elecciones, o de alguno de ellos con la Contraloría General de la República, en todo caso, entre órganos de rango constitucional; y en segundo lugar, entre esos Poderes u órganos constitucionales y "las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas del Derecho Público, o los de cualesquiera de éstas, entre sí". Se trata de conflictos suscitados en relación con las atribuciones o competencias, en principio constitucionales de los Poderes del Estado, órganos constitucionales y entes señalados. Los artículos 10 inciso a) de la Constitución Política y 2° inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional atribuyen a esta Jurisdicción facultades para conocer sobre conflictos relativos a competencias constitucionales, es decir, de esferas de atribuciones, inmunidades y privilegios establecidos por la Constitución y no relativos a competencias de otra naturaleza, sea que en esta vía no resulta procedente conocer los de conflictos de legalidad o administrativos (en este sentido ver sentencia número 0572-94, de las nueve horas doce del veintiocho de enero de mil novecientos noventa y cuatro); procedimiento que está dispuesto en los artículos 109 a 111 de la ley. Queda claro entonces, que para la procedencia de un conflicto de competencia ante esta Sala, deben evaluarse dos elementos fundamentales, el sujeto que lo presenta y respecto de qué otro sujeto lo presenta, y la materia o competencia en la que se sustenta el conflicto. Respecto del primer elemento, es entendido que el sujeto debe tener una categoría especial, la de ser un Poder del Estado o un órgano de orden constitucional, o de entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas del Derecho Público, pero cuando se discutan problemas o competencias de orden constitucional, y no legal, dado que ese tipo de conflicto está regulado en la Ley General de Administración Pública en los artículos 78 a 80.

    II.-

    DE LA CONDICIÓN DE LOS SUJETOS EN CONFLICTO. Estima la Sala que en lo que se refiere a la legitimación este conflicto resulta admisible, por las siguientes consideraciones. En primer lugar, se tiene que el promovente es una municipalidad, entidad que de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 109 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sí puede ser sujeto de un conflicto de competencia constitucional, en tanto es la propia Constitución Política la que define sus competencias –artículo 169-. En este sentido, debe hacerse la advertencia que la gestión es formulada por el Presidente del Concejo Municipal, de conformidad con el acuerdo tomado por ese órgano en la sesión extraordinaria número 12-2000, celebrada el veintidós de noviembre del dos mil, y no por el Alcalde municipal, quien en virtud de lo dispuesto en el inciso n) del artículo 17 del Código Municipal tiene la representación jurídica del gobierno local. Sin embargo, lo anterior resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley de laJurisdicción Constitucional, que expresamente ordena que

    "La cuestión será planteada por el jerarca de cualquiera de los órganos o entidades en conflicto, quien enviará a la Secretaría de la Sala, un memorial conexpresión de todas las razones jurídicas en que se fundamente";

    de manera que al ser el concejo el jerarca del gobierno local, está plenamente legitimado para promover esta gestión. Debe hacerse notar que aún cuando la ley le confiere al Alcalde municipal la representación legal del gobierno local, lo cual le legitima para presentarse ante esta Sala para promover acciones de inconstitucionalidad, pero en modo alguno está legitimado para promover un asunto de la naturaleza que se conoce, sea el conflicto de competencia, por cuanto la ley especial (Ley de la Jurisdicción Constitucional) expresamente prevé que este tipo de asuntos sea promovido por un órgano distinto, sea el superior jerarca, que en el caso de las municipalidades lo es el Concejo.

    III.-

    El Concejo Municipal formula la consulta respecto de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a lo cual la Presidencia de la Sala entiende que el conflicto es promovido respecto del Poder Ejecutivo, teniendo por tal al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Energía, Ministerio al que está adscrita esta Secretaría, por cuanto aún cuando la Ley que la crea -Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco-, dispone que se trata de un órgano de máxima desconcentración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 83), no existe tal situación, toda vez que en el artículo 87 de la misma ley, se dispone que el Ministro puede avocarse al estudio y revisar lo actuado por esta entidad, al corresponderle el conocimiento del recurso de apelación promovidos contra sus acuerdos firmes, lo cual resulta contradictorio con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, disposición en la que se define la desconcentración, y se dan todos sus elementos. Con fundamento en la doctrina y en esa norma, queda claro que el órgano desconcentrado está sometido a jerarquía, en tanto el beneficiario es un órgano, no un ente, y dependiendo de su grado, el superior puede darle órdenes instrucciones y circulares que limiten la actividad del inferior en uso de su competencia exclusiva, sin que en modo alguno pueda sustituirlo en su gestión (desconcentración mínima), lo que no puede darse en la desconcentración máxima, que es la supuesta condición del SETENA. En todo caso, la principal característica de un órgano desconcentrado es que su mayor grado de libertad que ostenta, precisamente radica en que sus actos agotan la vía administrativa, sin posibilidad de recurso al superior. En virtud de lo anterior, debe entenderse que el Secretaría Técnica Nacional Ambiental no es un órgano desconcentrado, aunque sí tiene competencia propia, que se encuentra plenamente subordinado al Poder Ejecutivo, en tanto su jerarca es el P. de la República y el Ministro respectivo, en este caso, el Ministerio de Ambiente y Energía; de manera que el conflicto se da entre la municipalidad de Montes de Oro y el Poder Ejecutivo, no con el SETENA, lo que hace que se subsuma en el presupuesto del inciso a) del artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Esta consideración es corroborada por el Poder Ejecutivo en la contestación de la audiencia concedida, al señalar que en el caso en cuestión se está "en presencia de una potestad-deber de un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental". Como se indicó en el considerando tras-anterior, el conflicto de competencia tiene que darse entre entes, y los únicos órganos que pueden ser sujetos en esos conflictos son los Poderes Públicos –que no son entes-, incluyendo al Tribunal Supremo de Elecciones y a la Contraloría Generalde la República.

    IV.-

    DE LA INEXISTENCIA DE CONFLICTO EN RAZÓN DE LA MATERIA. El otro elemento que debe valorarse en relación a la admisión de los conflicto se refiere al objeto del conflicto, donde se exige que la discusión sea en relación a competencias constitucionales, que en el caso concreto se traduciría a la supuesta violación de la autonomía municipal acusada por la municipalidad promovente a consecuencia de la negativa de la SETENA de permitirle participar en la organización y convocatoria de la audiencia pública prevista en los artículos 35 y 36 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la que considera lesiva de sus competencias constitucionalmente asignadas en lo que concretamente se refiere a su obligación de promover la participación ciudadana en la toma de decisiones de asuntos que le compete a la localidad de su jurisdicción -ya sea para su beneficio o en su perjuicio-, así como también la debida actuación en lo que respecta a la protección del medio ambiente. En cuanto a este punto, la Sala concluye que no se cumple el presupuesto, por cuanto lo discutido es un asunto de orden legal, toda vez que es la Ley -Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco- la que determina el órgano competente para la dirección y evaluación de los estudios de impacto ambiental, competencia que delega en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), procedimiento en el que una de sus fases es la celebración audiencia pública en los casos en que dicha Secretaría estime conveniente y necesaria. Pretender que en una de las fases de ese procedimiento tenga prevalencia la participación de las municipalidades, bajo el pretexto de que deriva de su competencia constitucional, que en todo caso sería genérica, es desvirtuar la unicidad del procedimiento, al darle mayor importancia a uno de sus elementos o fases, que al resultado mismo del estudio. Bajo esta tesitura, queda claro que todos los elementos del procedimiento son de orden legal, por lo cual, no puede pretenderse que en la jurisdicción constitucional se discuta el grado de participación de los gobiernos locales en un procedimiento que en todo caso es de orden técnico, ya que su objetivo es únicamente determinar la viabilidad ambiental de los proyectos en que pueden verse comprometidos los recursos ambientales. Efectivamente, este es un asunto de legalidad, ya que es la ley la que define tanto el órgano director del procedimiento, así como el procedimiento tendente a la obtención de un permiso de explotación ambiental, y que bien podría descentralizar en las municipalidades, o en otros órganos o despachos, pero al fin y al cabo, es la ley la que define estos asuntos. En todo caso, tampoco estima la Sala que se infrinja derecho fundamental alguno, por cuanto la verificación de esta audiencia pública depende de la discrecionalidad administrativa, y se insiste, tiene como objetivo la obtención de un permiso de explotación, el cual se logra a través de un estudio de viabilidad ambiental. En virtud de las anteriores consideraciones, es que se concluye que en el caso en estudio no existe conflicto de atribuciones constitucionales sino de orden legal, el cual corresponde resolver al Presidente de la República, al tenor de lo dispuesto en los incisos c) y d) del artículo 26 de la Ley General de Administración Pública, que en loque interesa, disponen textualmente:

    "El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva lassiguientes atribuciones:

    c .) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Centraldel Estado;

    d) Resolver los conflictos de competencia que se presenten entrelos Ministerios."

    Salvan el voto los Magistrados S.G. y C.M., quienes declaran que sí existe conflicto de competencia y que corresponde a la Municipalidad de Montes de Oro, organizar y dirigir la consulta pública (audiencia pública) prevista en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE). En consecuencia, se anula la convocatoria y el acto de realización de la audiencia que motiva este conflicto, celebrada el veintiocho de noviembre del dos mil, en el cantón de Montes de Oro, que se realizó en el procedimiento de evaluación del proyecto presentado por la "Compañía Río Minerales, Sociedad Anónima", la cual debe realizarse respetando esa competencia del gobierno local en esta materia, así como también la resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental número 051-200, de las trece horas del treinta y uno de enero del año dos mil uno, por la que se tuvo por aprobado el plan de gestión ambiental homologado a un estudio de impacto ambiental y la declaratoria de viabilidad ambiental del proyecto.

    V.-

    CONSIDERACIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. En todo caso, resulta necesaria resaltar el importante papel que tienen los gobiernos locales en lo que respecta la protección y conservación del medio ambiente, que no se ve lesionada por las consideraciones hechas en el Considerando anterior. En este sentido debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido de que ha señalado que la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. Al decir que este cometido les atañe a todos por igual seentiende

    [...] [tanto] a las instituciones públicas, a las que corresponde hacer respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; [como] a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

    En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida la Administración Central –Ministerios-, instituciones especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), y por supuesto, las municipalidades, entre otros. Es de la conjunción de lo dispuesto en los artículos 50 y 169 de la Constitución Política que a las municipalidades les asiste no sólo una facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en este sentido, no debe olvidarse que es el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta a la "administración de los intereses y servicios locales", deberes de los que nace la obligación de velar por la salud física y mental de las personas, así como la de proteger y preservar los recursos naturales de su jurisdicción territorial, como lo ha reconocido en forma reiterada y constante la jurisprudencia constitucional (en ese sentido ver las sentencia números 2051-91; 2728-91; 4480-94, supra citada; 0915-95; 1888-95; 2671-95; 2560-96; 4149-95; y 1360-97, entre otras). En virtud de esa competencia constitucional genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para hacer que el disfrute de los recursos públicos –como las playas, los parques nacionales, el recurso forestal, los recursos hídricos, o los recursos minerales-, se haga en forma tal que se garanticen sus condiciones naturales sin alteración, y que se puedan preservar los recursos naturales y el medio ambiente en general. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones de vigilancia que la Constitución Política y la legislación le asignan en la materia específica de protección ambiental; deber que obviamente está inmerso en toda la función municipal, de suerte que en ninguna de sus manifestaciones puede desconocerlo. Así por ejemplo, en la elaboración del plan regulador, la municipalidad siempre tiene que tener en cuenta la preservación y protección al medio ambiente

    "Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como el espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad, y recreación- serían imposibles. De igual modo, la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón Vásquez de C., que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de V. de C., cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional" (sentencia número 1360-97, de las quince horasdieciocho minutos del cinco marzo de mil novecientos noventa y siete).

    En este sentido, en los diversos conflictos suscitados, la Sala ha sido clara en considerar que la omisión o negligencia en la actuación de los ayuntamientos en lo que se refiere a defensa y protección del medio ambiente, debe entenderse que constituye un incumplimiento grave a sus deberes constitucionales, en tanto se traduce en la violación de derechos fundamentales (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la salud); tareas en las que la falta de recursos humanos o económicos no resultan justificante para su incumplimiento

    "La Sala no puede aceptar que la falta de recursos económicos sea un límite entre el respeto y la violación de los derechos esenciales de los seres humanos"(sentencia número 3705-95, supra citada).

    Y aunque también se ha desatado la cuestionante de que existe un evidente interés nacional en la materia ambiental, obviamente éste comprende el interés local

    [...] es por ello que en esta materia la actividad del Gobierno Central resulta del mayor interés para la Nación –lo que incluye, desde luego el interés local-" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco).

    Ahora bien, queda claro que la participación de los Ministerios de Gobierno y demás instituciones públicas que tengan cometidos especiales en la protección y preservación del medio ambiente en modo alguno pueden restarle la competencia genérica que en esta materia tienen las municipalidades, dado que ello constituiría una invasión en la esfera de sus competencias constitucionales, en razón de la materia ("lo local"), la cual debe traducirse a la promoción y conocimiento de la participación ciudadana. En todo caso, debe aclararse que el reconocimiento de esa competencia genérica en materia ambiental de las municipalidades no puede implicar, en ningún supuesto, el traslado de las competencias que por disposición legal se ha asignado a otras instituciones a los gobiernos locales. De manera que para resolver la situación del supuesto conflicto de la prevalencia entre el interés nacional versus el local, es que nace la obligación de coordinación entre las diversas dependencias públicas, a fin de que prevalezca el interés superior de la Nación. En el expediente administrativo que ha tenido a la vista esta S., tal coordinación ha sido patente, entre la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la municipalidad deMontes de Oro.

    VI.-

    En el caso que motiva esta gestión, queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones. Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos.

    VII.-

    DE LA IMPROCEDENCIA DELA GESTIÓN DELA COMPAÑÍA RIO MINERALES, SOCIEDAD ANÓNIMA. Por último, la Sala considera que en el entendido que se trata de un conflicto de competencia, es que la gestión del P. -con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma- de la sociedad "Compañía Río Minerales, Sociedad Anónima", es abiertamente improcedente. Nótese que el gestionante fundamenta su accionar en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, disposición que se ubica dentro del capítulo que regula los recursos de amparo, en la cual, puede haber afectación de derechos fundamentales de terceros. Sin embargo, tratándose de un conflicto de competencia, ello no resulta posible, toda vez que en este tipo de asuntos lo que se trata de dilucidar es a cuál sujeto del Derecho Público entre los que se suscita el conflicto, le corresponde la competencia sobre la que se fundamenta la discusión, y en el que no hay discusión sobre afectación de derechos fundamentales, por cuanto cómo bien lo afirma el representante de la sociedad "Compañía Río Minerales, Sociedad Anónima", los sujetos del Derecho Público no están legitimados para accionar ante la Sala en procura de la defensa de los derechos fundamentales que consideren violados en su perjuicio (en este sentido ver las sentencias número 2665-94 y 2901-95), toda vez que la Administración Públicano es susceptible de tener derechos fundamentales.

    Por tanto:

    Sedeclara que no existe conflicto de competencia o atribuciones constitucionales.

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente, a.i.

    Luis Paulino MoraM.Eduardo Sancho G.

    Carlos M. ArguedasR.Ana Virginia Calzada M.

    Adrián Vargas B.Alejandro Batalla B.

6 temas prácticos
6 sentencias

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