Sentencia nº 05915 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Julio de 2001

Res: 2001-05915

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., alas quince horas con veintisiete minutos del tres de julio del dos mil uno.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.B.Z., mayor, mecánico, portador de la cédula de identidad número seis\u0096 ochenta y nueve\u0096 trescientos setenta y nueve, vecino de Puntarenas; contra el artículo 20 de la Ley 7798 de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 27131-H-MOPT. Intervinieron también en el proceso R.S.Z., en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas y cuarenta y dos minutos del dos de junio de dos mil uno (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 20 de la Ley 7798 de Creación del Consejo Nacional de Vialidad y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 27131-H-MOPT. Alega que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional lo legitima para interponer esta acción de inconstitucionalidad, debido a que las normas jurídicas cuestionadas no le afectan individual ni directamente, si no que afectan en general a todos los ciudadanos que desarrollan la actividad pesquera en Costa Rica. Señala el accionante que el artículo 20 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad especifica que la contribución especial que se financia lo es para compensar el desgaste de las vías nacionales provocadas por la flota vehicular que utiliza dichos insumos; siendo que quienes desarrollan la actividad pesquera en Costa Rica lo hacen obviamente en el mar, y por lo tanto no utilizan para ello las vías nacionales (carreteras), y no obtienen ningún beneficio directo e individualizable por la labor realizada por el CONAVI y al respecto el Código de Normas y Procedimientos tributarios es claro al señalar que este tipo de tributo genera beneficios directos al contribuyente, no siendo posible para los pescadores beneficiarse de este tipo de obras al desarrollar su actividad. Aclara que quienes desarrollan la actividad pesquera en este país compran el combustible en las instalaciones de la Refinadora Costarricense de Petróleo, lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley 7384 que es la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) y dicho precio lo fija en la actualidad la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; al respecto señala que el combustible que utilizan los pescadores no puede ser utilizado por los camiones cisterna que lo traslada, de ahí que el hecho generador de la contribución especial sí se configura para dichos camiones, toda vez que utilizan las vías nacionales en el transporte del combustible, por ello pagan el 15% del tributo; y en cambio, el combustible de los pescadores es utilizado directamente en las embarcaciones, mismas que nunca transitan por las vías nacionales. Considera el accionante que las normas que se impugnan violentan los principios de igualdad y generalidad, el primero porque es evidente que quienes desarrollan la actividad pesquera en Costa Rica se encuentran en la situación de desigualdad frente a otros que sí se benefician directamente de la utilización de las vías nacionales, sin embargo, se les trata de manera igual a la hora de cobrarles el tributo del 15% que señala tanto el artículo 20 de la Ley 7798 de Creación del Consejo Nacional de Vialidad como el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 27131-H-MOPT. Y con respecto al principio de generalidad, que implica que el tributo no debe afectar personas o bienes determinados singularmente, y que la norma que fije el tributo debe ser proporcional y razonable, para que no se discrimine en perjuicio de una sola persona o actividad frente a las demás, señala el accionante que en el caso particular de la actividad pesquera está siendo discriminada frente a las demás actividades productivas del país, y es evidente que la contribución especial está mal diseñada y conlleva consigo discriminaciones imposibles de subsanar que hacen que las normas cuestionadas en virtud de esta acción, deban desaparecer del ordenamiento jurídico, por ello afirma que las normas cuestionadas, en cuanto al sector pesquero no son proporcionales ni razonables. Manifiesta el accionante que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 27131-H-MOPT, establece cuales son los combustibles y energéticos derivados del petróleo que están afectos a la contribución especial del 15%, sin embargo, exceptúa de dicha contribución las exportaciones de combustibles y los que se adquieran en los aeropuertos y puertos, las líneas aéreas que realizan vuelos internacionales y para esos fines y las navieras que prestan servicio internacional. Hace la observación de que dicha excepción se aplica para todas aquellas actividades que no utilizan como el sector pesquero, las vías nacionales. Es decir, en los supuestos expuestos no se paga la contribución especial, y el sector pesquero al igual que ellos, no utilizan las vías nacionales, por lo tanto es evidente la violación al principio de igualdad, principio que de ser aplicado, implicaría nacesariamente la excepción también del combustible que es utilizado por la actividad pesquera del país. En otro orden de cosas, afirma que los ingresos que genera el cobro de la mencionada contribución especial, no están siendo manejados como se debe, y por lo tanto el Presidente de la República así como el Ministro de Hacienda están violentando sobradamente el principio constitucional consagrado en el artículo 11. Argumenta que acude a la vía de la inconstitucionalidad y no la del amparo por cuanto el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en su inciso b) señala que cabe la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infinjan por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, y además para demostrar el perjuicio que están teniendo todas aquellas personas que se dedican a la actividad pesquera nacional, ya que contribuyen para la realización de obras de las cuales no se benefician directamente como otros grupos productivos del país y además porque contribuyen para que el Gobierno irresponsablemente utilice los recursos que deben ser utilizados únicamente en la realización o reparación de vías nacionales.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional lo legitima para interponer la acción de Inconstitucionalidad, debido a que las normas jurídicas cuestionadas no le afectan individual ni directamente, sino que afectan en general a todos los ciudadanos que desarrollan la actividad pesquera en Costa Rica.

3. -

   Por resolución de las diez horas treinta y cinco minutos del doce de marzo de dos mil uno (visible a folio 26 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 32 a 52. Señala que conforme a la reciente jurisprudencia de la Sala Constitucional se considera que la acción de inconstitucionalidad incoada no es medio razonable para amparar el interés difuso de quienes, a título de consumidores de combustible y/o energéticos derivados del petróleo, pueden verse afectados por no haber sido exonerados de la contribución especial establecida en la Ley número 7798. No lo es en relación con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 27131-H-MOPT, que es la norma que establece las exoneraciones a la contribución especial establecida en la ley citada, porque de estimarse la acción la única resolución que la Sala puede emitir es una que anule dicha disposición en cuanto establece las exoneraciones al tributo. Con ello, el interés difuso que se pretende amparar con la acción no se vería satisfecho. Quienes pertenecen al sector pesquero y, en tal condición, consumen combustibles y energéticos derivados del petróleo, no se verían beneficiados con la inclusión dentro de las transacciones de dichas mercancías, de aquellas en que ellos participan como consumidores. Para que tal cosa fuese posible, la Sala Constitucional tendría que dictar una sentencia interpretativa que incluyera tales transacciones, pero una sentencia de este tipo es improcedente en este caso ya que implicaría una extralimitación en sus competencias; en consecuencia, y en relación con lo que dispone el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 27131-H-MOPT, la Procuraduría considera que la acción de inconstitucionalidad interpuesta no es medio razonable, por lo que debe ser rechazada. En cuanto al fondo, se impugna el artículo 20 de la Ley 7798, ya que al crear una contribución especial para compensar el desgaste de las vías nacionales y no excluir al sector pesquero por no utilizar dicha vías, infringe los principios de igualdad y generalidad. Al respecto, señala la Procuraduría General de la República que la igualdad ante las cargas públicas y la generalidad de un tributo son principios vinculados. La generalidad en materia tributaria es una derivación del principio de igualdad que tiene rango constitucional en el artículo 33. En razón de lo anterior, un tributo no puede gravar solamente a una parte de quienes, según el hecho generador, aparecen (o deberían de aparecer) como sujetos pasivos de la obligación tributaria. Estiman que lo que el legislador ha establecido en el artículo 20 de la Ley número 7798, es una contribución especial, es decir, aquel tipo de tributo que, según la doctrina y nuestra legislación de la materia (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales. En respeto al principio de igualdad, y al de generalidad que de aquel necesariamente se desprende, quienes han de soportar la carga tributaria son todos aquellos sujetos que se benefician de la respectiva obra pública o actividad estatal, que en este caso es el mantenimiento de las vías nacionales, por el desgaste provocado por la flota vehicular, tal y como lo establece el numeral 20 impugnado. Cualquier exoneración al respecto, debe ser proporcional y razonable y establecida por la ley, so pena de carecer de legitimidad constitucional. Considera dicho órgano asesor que el artículo impugnado no adolece de los vicios de inconstitucionalidad señalados por el accionante. El numeral mencionado no establece exoneraciones en cuanto al sujeto pasivo de la obligación tributaria. Ni las establece en relación a los que podrían considerarse el sujeto pasivo de hecho, los consumidores de combustibles y energéticos derivados del petróleo, que son los que en realidad pagan el tributo desde que la tarifa se incorpora al precio de dichas mercancías al consumidor, como sucede con cierto tipo de tributos donde la incidencia económica del mismo es trasladada a un sujeto distinto al que, legalmente, está definido como contribuyente. Se insiste en que el numeral impugnado cumple con los principios de igualdad y generalidad a la hora de establecer el tributo, y que donde podría haber algún vicio de inconstitucionalidad es en la normativa secundaria que desarrolla lo establecido en la ley, en las disposiciones generales que se adoptan con base en la misma, o en los actos de aplicación individual. Concluye que tampoco hay inconstitucionalidad en las remisiones que el artículo cuestionado hace al reglamento, pues en ninguna de ellas delega la potestad para configurar la obligación tributaria en cuanto a sus elementos estructurales. En cuanto a la impugnación al Decreto número 27.131-H-MOPT señala la Procuraduría que ya ha emitido criterio en relación con la constitucionalidad del artículo 1 de dicho Decreto, al rendir los respectivos informes en las acciones de inconstitucionalidad tramitadas ante esta Sala bajo los expedientes números 98-7052-007-CO y 00-006720-007-CO. En ambos caso se recomendó a la Sala Constitucional estimar por el fondo las acciones respectivas por violación o quebranto de los principio de igualdad y de reserva de ley en materia tributaria garantizados en los artículos 33 y 121 inciso 13 de la Constitución Política. Los razonamientos hechos en ambos informes parten de la noción o concepto de sujeto pasivo de hecho, y del concepto de contribución especial como tipo específico de tributo. En el primero de los casos para señalar que el Decreto Ejecutivo número 27.131-H-MOPT, quebranta el principio de igualdad y de reserva de ley al no exonerar del pago del tributo a las líneas aéreas que realicen vuelos nacionales, pues estas no se benefician del mantenimiento de las vías nacionales; y en el segundo de los casos, para argumentar que la fijación del precio de combustibles para la flota pesquera hecho por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, también quebranta dicho principio al incluir el 15% de la contribución especial creada por el artículo 20 de la Ley número 7798, pues este sector tampoco se beneficia de la obra que se pretende financiar vía dicha contribución. En razón de ello, la Procuraduría reitera lo dicho y señala que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 27.131-H-MOPT es inconstitucional por violación del principio de igualdad y de reserva de ley en materia tributaria, resguardados por los numerales 33 y 121, inciso 13) de la Constitución Política, respectivamente. Se argumenta que el quebranto de los principios constitucionales mencionados lo es en relación con los pescadores no deportivos que, en tanto consumidores de combustibles cuyo precio incluye el 15% de la contribución especial creada mediante la Ley número 7798, han de ser tenidos como sujetos pasivos de hecho. Al respecto, señalan que el precio del combustible para la flota pesquera: que quienes la componen no son beneficiarios de las obras que se pretenden financiar con dicha contribución, y que, en ese tanto, su no inclusión dentro de los consumidores que se ven beneficiados con el no pago de dicho tributo, constituye una discriminación injustificada por no ser proporcional ni racional. Agregan que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 27.131-H-MOPT, quebranta el principio de reserva legal en tanto establece exoneraciones en relación con tales sujetos (las navieras y las líneas aéreas que realizan vuelos internacionales) lo cual sólo lo puede hacer el legislador.

5. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 57, 58 y 59 del Boletín Judicial, de los días veintiuno, veintidós y veintitrés de marzo de dos mil uno. (Folio 31)

6. -

   La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no se realizó debido a que la Sala ha considerado que cuenta con los elementos necesarios para dictar la resolución correspondiente.

7. -

   En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

   Redacta el magistrado V.B.; y,

   Considerando:

   I.-

   Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisiblidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

   "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter"

   En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta S. ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación \u0096como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que \u0096como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

   II.-

   La legitimación de los accionantes en este caso. En la especie, es posible apreciar que el accionante acude a impugnar normas jurídicas (los artículos 20 de la Ley 7798 de Creación del Consejo Nacional de Vialidad y 1° del Decreto Ejecutivo 27131-H-MOPT), las cuales no afectan los intereses colectivos de cualesquiera grupos, mas sí todas las personas que se encuentran en una situación similar a la del demandante, quienes en forma individual se podrían ver afectados por la citada disposición, cabiéndoles así la posibilidad de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional correspondiente a intentar que el aumento tarifario producto del acto impugnado no les sea aplicado, y emplear dicho proceso o procedimiento como asunto base para requerir la anulación de las normas impugnadas. Siendo este caso encuadrable en el supuesto del párrafo 1° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (interés individual y directo) n procede entrar a conocer el fondo de la presente acción, pues su promotor no se encuentra legitimado (como alega) para la defensa de intereses colectivos o corporativos. Así las cosas, por no contar el accionantes con legitimación suficiente para acudir ante esta vía, la Sala deberá rechazar de plano la presente acción de inconstitucionalidad, como en efecto se hace.

   Por tanto:

   Se rechaza de plano la acción.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente, a.i.

   Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.

   Carlos M. Arguedas R. Adrián Vargas B.

   Manrique Jiménez M. Alejandro Batalla B.