Sentencia nº 06816 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Julio de 2002

PonenteLuis Paulino Mora Mora
Fecha de Resolución10 de Julio de 2002
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia01-011710-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoAcción de inconstitucionalidad

Exp: 01-011710-0007-CO

Res: 2002-06816

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del diez de julio del dos mil dos.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por F.P.V., mayor, casado una vez, empresario, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de Moravia; en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Agrícola Pardoman S.A. Intervinieron también en el proceso la Liga Agrícola Industrial de la Caña y F.B.B. en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

  1. - Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y veintiséis minutos del veintiséis de noviembre del año pasado, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 197 del Reglamento Ejecutivo de la Ley Orgánica de la Liga Agrícola Industrial de la Caña. Alega que la norma se impugna en cuanto impone vía reglamento, una sanción en el sentido de no participar en la cuota de producción del ingenio de que se trate a los productores de caña que no realicen el registro de la caña que pretenden entregar en la siguiente zafra, sin autorización de una norma de rango legal; lo que es violatorio del principio de reserva de ley en materia de regulación de los derechos fundamentales y del principio de legalidad en materia de sanciones, contenido en el artículo 39 de la Constitución Política. Añade además que la norma impugnada excede el ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva, al incluir una restricción no contemplada en la norma reglamentada, como es el establecimiento de una sanción administrativa contra los productores de caña que no registren a tiempo la cantidad de caña que producirán en la siguiente zafra en el respectivo ingenio, lo que lesiona el artículo 140 inciso 3) en relación con el 121 inciso 1) de la Constitución Política.

  2. - A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la legitimación del accionante proviene del procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de Agrícola Pardomán S.A. contra la Comisión de Zafra del Ingenio CATSA, que se tramita ante la Junta Directiva de LAICA, contra el artículo 4 de la sesión del veinte de noviembre del dos mil uno, tomado por la Comisión de Zafra de CATSA.

  3. - La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folios 19 y 20.

  4. - Por resolución de las trece horas treinta y cinco del veintidós de enero del dos mil dos (visible a folio 26 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar.

  5. - La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 29 a 42. Señala en cuanto a la legitimación que el accionante cumple con la exigencia del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Respecto al fondo menciona que el asunto es muy concreto, determinar si el precepto cuestionado lesiona o no el principio de reserva de ley en materia de establecimiento de sanciones administrativas y el de reserva reglamentaria. En relación con el tema que nos ocupa la Procuraduría General de la República menciona que este Tribunal ha reconocido una línea jurisprudencial constante y permanente, en el sentido de que el reglamento ejecutivo es una norma secundaria, subordinada y al servicio de la ley. Ahora, sobre la norma cuestionada aduce que luego de analizarla a la luz de los principios constitucionales y de la norma legal que desarrolla concluyen que se está frente a una norma inconstitucional por doble vía. En primer lugar, porque se imponen sanciones administrativas mediante un reglamento ejecutivo, lo que vulnera el principio de reserva de ley (artículo 28 y 39 constitucionales). En segundo término, al ir más allá el Poder Ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria, quebranta el Derecho de la Constitución (principio de jerarquía normativa y los numerales 121 inciso 1 y 140 inciso 3 y 18 de la Carta Fundamental). Así las cosas, estima que la acción debe ser declarada con lugar.

  6. - El señor J.V.G. en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma y con representación judicial y extrajudicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar contesta a folio 43 la audiencia concedida, manifestando que no es cierto como erróneamente lo afirma el impugnante, que el numeral cuestionado exceda la potestad reglamentaria, ni que viola el principio de legalidad en materia de sanciones, dado que la Ley 7818 hace una remisión en forma expresa al Reglamento en varias de sus normas cuando regula lo concerniente al registro de la caña ante las Comisiones de Zafra de los ingenios. Indica que en forma expresa el artículo 85 de Ley 7818 hace remisión al reglamento en lo que respecta a la regulación legal del registro de la caña, por lo que el artículo 197 vendría a ser una consecuencia de dicho artículo. Arguye que en virtud de ello, no podría decirse que el artículo 197 impugnado exceda la potestad con la que cuenta el Poder Ejecutivo para cumplir con su deber constitucional, por lo que encuentra pleno sustento legal. Por otra parte, aduce que el actuar de la Comisión de Zafra del Ingenio de CATSA al denegar el registro de la caña de Agrícola Pardomán S.A., se encontró a apegado a derecho ya que lo que se hizo fue dar cumplimiento a lo previsto por los numerales 197 del Reglamento y 85 de la ley, así como a las atribuciones que le confiere el artículo 88 del cuerpo legal citado. Indica que visto lo que dispone el artículo 88, el programa de entrega de caña únicamente contendrá a los productores independientes que practicaron el registro conforme al artículo 85, y de esa forma, a partir de una interpretación a contrario sensu del párrafo primero de dicho numeral, la comisión de zafra no puede incluir dentro del programa de entrega de caña a aquellos productores que no se registraron en tiempo y forma. Por otra parte, aduce que de la relación de los artículos 85 y 88 párrafo primero de la Ley 7818, se desprende claramente la sanción administrativa en caso de no registrar en tiempo y forma la cantidad de caña que se pretende, cual es que la Comisión de zafra no lo podrá comprender dentro del programa de entrega de caña, mismo supuesto que prevé el artículo 197 impugnado, por lo que no se viola el principio de reserva legal. Aunado a lo expuesto, menciona que el artículo 171 de la Ley de cita conforma el contenido normativo que requiere la norma impugnada para no exceder la potestad reglamentaria ni la reserva legal en materia sancionatoria, toda vez que la misma ley en ese artículo hace referencia a las demás sanciones administrativas contenidas en su ordenamiento, dentro de las que se encuentra la prevista en el artículo 88 de la ley en relación con el numeral 85 del mismo cuerpo normativo y que viene a ser la misma sanción que contempla el artículo 197 del Reglamento Ejecutivo. Agrega que todas esas disposiciones normativas permiten llegar a concluir que, la Comisión de Zafra del Ingenio CATSA actuó con base en las facultades que le confiere el artículo 88 de la Ley 7818, pues aplicó un artículo del reglamento (art. 197 del Decreto 28665-MAG) que desarrolla el numeral 88 párrafo primero y 85 de la Ley, y que a su vez encuentra sustento en el artículo 171 del mismo cuerpo legal. El representante de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar hace un pronunciamiento especial acerca del registro de la caña. Sobre este aspecto cita que por medio del registro el productor independiente pretende entregar para la zafra correspondiente, tiene como finalidad que la Comisión de Zafra pueda definir el programa de entrega de caña. Alega que de esa forma, tanto el producto como el ingenio se garantizan que durante todo el proceso de industrialización de la caña se obtenga el mayor rendimiento de la misma, en términos de azúcar de 96° de polarización. Aclara que la base histórica del registro de la caña y de la programación de entrega se desprende de las regulaciones de la anterior Ley Reguladora de la Agricultura e Industria de la Caña (Ley 3579), específicamente en su numeral 38. Asimismo mediante la nueva legislación, así como con el Reglamento para Regular la Entrega de Caña en los Ingenios con E., se regula esa situación, a fin de establecer un régimen equitativo y razonable en la participación de los excedentes. De esta forma, aduce que se estableció todo el sistema de registro y programación en la entrega de caña, a través del cual, todos los productores independientes participan en forma proporcional en el régimen de cuota y extracuota, y de igual forma, se evitan grandes filas en los ingenios, que lo único que generaban, era que la caña en espera fuese perdiendo su rendimiento. Alega además que dicho sistema se conforma en el objetivo principal del artículo 1 de la Ley 7818 cual es el de "mantener un régimen equitativo de relaciones entre los productores de caña y los ingenios azucareros, que garantice a cada sector una participación racional y justa". Con fundamento en lo expuesto solicita se rechace en todos sus extremos la acción de inconstitucionalidad.

  7. - Por escrito presentado ante la Sala el diecinueve de febrero del dos mil dos, (folio 68), el Presidente de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, aclara que en el escrito presentado el catorce de febrero anterior, debe quedar claro que el Reglamento para regular la entrega de la caña en los ingenios con extracuota, a que se hace referencia en el párrafo quinto de la página número siete de dicho escrito, fue en realidad el primer intento histórico por regular adecuadamente el régimen de distribución de la cuota y extracuota del azúcar, pero actualmente no se encuentra vigente. Además aduce que corrige el error de la página número ocho, último párrafo línea cinco, del mencionado escrito para que en lo sucesivo se lea la palabra "cuota" en vez de "extracuota" como indebidamente se consignó. Indica que ello es así, por cuanto el artículo 197 impugnado, así como los artículos 85 y 88 de la Ley 7818 han logrado poner en orden el registro de la caña, lo que ha posibilitado la operatividad del sistema de distribución de cuotas entre los productores independientes de caña, con la armonía que ello supone para toda la agroindustria azucarera nacional. 8.- El Presidente del Consejo de la Federación de Cámaras de Productores de Caña, F.F.C., (folio 74), señala que la federación que representa se apersona como coadyuvante de la Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar y se adhiere a todo lo expuesto por dicha Corporación en sus escritos fechado once y diecinueve de febrero en curso, por consiguiente solicita que se rechace en todos sus extremos la acción de inconstitucionalidad promovida por Agrícola Pardomán S.A. Apunta que de los artículos 62, 85 y 88 de la Ley 7818 se derivan las siguientes conclusiones. Primero, que todo productor que haya practicado el registro indicado, deberá sujetarse al programa de entrega definido por la Comisión de Zafra. No se trata en la especie de una regla de carácter permisivo sino de una regla obligante y por ello de ineludible cumplimiento, que impide al productor entregar la caña cuando quiera y en las cantidades que decida. Alega que de otro modo volvería la anarquía que existió antes de la vigencia de la Ley 7818 y que tantos problemas ocasionó en esa materia, especialmente en contra de los pequeños y mediados productores. La trascendencia del tema hizo que la exposición de motivos del indicado ordenamiento se refiriera a él, puntualizando, entre otras cosas los siguiente: "Con el fin de ordenar el recibo de la caña, se crea la obligación a los productores independientes o no, de registrar en la Comisión de la Zafra de cada ingenio, la cantidad de caña que pretenden entregar en la zafra de que se trate. A esa Comisión le corresponderá la programación de recibo de caña y las autorizaciones de los cambios que deban hacerse en el transcurso de la molienda". Segundo, indica que el productor que haya incumplido con el registro en cuestión, no puede entregar caña, por cuanto no está en el programa que ordena esa actividad ni en las nóminas señaladas en el párrafo segundo del artículo 88 y, por consiguiente, tampoco participará en la cuota de producción de azúcar del ingenio. Tercero y último, apunta que lo anterior constituye indudablemente una sanción, impuesta por los artículos 85 y 88 de la Ley 7818, en relación con su numeral 62, y por ello, cumple con la reserva de ley exigida por los numerales 28 y 39 de la Constitución Política. En consecuencia, apunta que la sanción en comentario no dimana del artículo 197 del Reglamento Ejecutivo de la Ley 7818, sino de preceptos contenidos en ese último elenco normativo, a los cuales está exclusivamente subordinada. Alega que lo que hace el artículo 197 cuestionado, es reproducir lo que está preceptuado en la Ley número 7818, con el obvio propósito de lograr una mejor cohesión de las disposiciones que conforman el Capítulo Primero del Título Sétimo del expresado reglamento, cuyo título es "Registro de Caña". Con fundamento en lo expuesto, solicita que se rechaza en todos sus extremos las acción inconstitucionalidad.

  8. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 22, 23 y 24 del Boletín Judicial, de los días treinta y uno de enero, y primero y dos de febrero, todos del año en curso (folio 28).

  9. - Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dado que existen suficientes elementos de juicio para la resolución de la esta acción.

  10. - En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado M.M.; y,

Considerando:

  1. Objeto de la impugnación. Se impugna el artículo 197 del Decreto Ejecutivo número 28665-MAG; pues considera el accionante que dicho numeral lesiona el principio de reserva de ley, puesto que establece una sanción, siendo la materia sancionatoria exclusiva de las leyes. La norma cuestionada dispone lo siguiente: " Artículo 197.—Los productores que no realicen el citado registro, por causas imputables a ellos, no participarán en la correspondiente programación de zafra, ni en la participación en la cuota de producción del ingenio de que se trate."

  2. Sobre la admisibilidad. La norma que se impugna en esta acción es el artículo 197 del Decreto Ejecutivo número 28665-MAG "Reglamento Ejecutivo de la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar", es decir, que se está ante el análisis de la constitucionalidad de un texto contenido en una disposición de alcance general. De conformidad con el inciso a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta disposición es susceptible de ser controlada en esta vía. Por otra parte, la legitimación de la sociedad accionante proviene del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, párrafo primero, dado que existe un procedimiento en fase de agotamiento de la vía administrativa interpuesto por la accionante contra la Comisión de Zafra del Ingenio CATSA, que se tramita ante la Junta Directiva de LAICA.

  3. Finalidad del registro de la Caña. Según establece las disposiciones generales de la Ley 7818 "Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar", dicha ley tiene por objetivo mantener un régimen equitativo de relaciones entre los productores de caña y los ingenios de azúcar, que garantice a cada sector una participación racional y justa; asimismo, ordenar, para el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria, los factores que intervienen tanto en la producción de la caña como en la elaboración y comercialización de sus productos. Asimismo de los informes rendidos por el Presidente de la Liga Agrícola de la Caña de Azúcar y de la Federación de Cámaras Productores de Caña se desprende que dados los abusos en la entrega de la caña que se daban, se estableció un sistema en la ley de cita para que todo el sistema de registro y programación en la entrega de la caña se diera a través del cual, todos los productores independientes participaran en forma proporcional en el régimen de cuota y extracuota, y de igual forma evitar las grandes filas en los ingenios, que lo único que generaban, era que la caña fuese perdiendo su rendimiento. Por otra parte se tiene que en la exposición de motivos de dicha ley se indicó que al ordenar el recibo de la caña, se crea la obligación a lo productores independientes o no, de registrar en la Comisión de Zafra de cada ingenio, la cantidad de caña que pretenden entregar en la zafra de que se trate.

  4. Sobre el principio de reserva de ley. El alegado principio de reserva de ley hace referencia a sectores y materias –o determinados objetos dentro de una materia- que están reservados exclusiva y completamente a la ley. La jurisprudencia de la Sala ha desarrollado abundantemente este tema, puesto que se trata de uno de los pilares del Estado Democrático Derecho. Fundamentalmente ha sido desarrollado en la sentencia 3550-92 de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, en la cual en lo conducente se dispuso: "...El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública -"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

    "a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

    b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-;

    c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

    d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 3550-92.)

  5. Sobre el fondo. Teniendo como base lo expuesto en los considerandos anteriores, encuentra esta Sala que la norma cuestionada desarrolla la orden que impone el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar al establecer que: "Los productores de caña, independientes o no deberán registrar en la Comisión de Zafra, la cantidad de caña que pretendan entregar en la zafra de que se trate, conforme al reglamento". A su vez el artículo 88 de la misma ley dispone lo siguiente: "A la Comisión de Zafra le corresponderá definir el programa de entrega de caña al que deberán sujetarse todos los productores que hayan practicado el registro referido en el artículo 85...". Así las cosas, en criterio de este Tribunal la citada ley impone una obligación a los productores de caña, independientes o no a registrarse en la Comisión de Zafra, la cantidad de caña que pretendan entregar en la zafra de que se trate. En consecuencia los artículos 85 y 88 comentados conforman el contenido normativo que requiere la norma impugnada para no exceder la potestad reglamentaria ni la reserva legal en materia sancionatoria. En virtud de ello, no resulta procedente el alegato del recurrente al establecer que la disposición contenida en el artículo 197 impugnado lesiona el principio de reserva de ley. Considera además la Sala que la disposición que se cuestionada resulta razonable y conforme al fin propuesto por la ley que desarrolla, esto es, mantener un régimen equitativo de relaciones entre los productores de caña y los ingenios de azúcar, que garantice a cada sector una participación racional y justa. Asimismo, permite ordenar el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria y de los factores que intervienen tanto en la producción de la caña como en la elaboración y comercialización de los productos.

  6. Conclusión. En consecuencia, se declara sin lugar la acción, pues la circunstancia impugnada más que establecer una sanción, con violación al principio de reserva legal –como lo señala el accionante- establece una condición necesaria impuesta por el legislador para la entrega de la caña en la programación de zafra, en aras de garantizar del fin público que se busca satisfacer conforme a los requerimientos de la solidaridad y la justicia social, de manera que resulta ajustada a la Constitución Política.

    Por tanto:

    Se declara SIN LUGAR la acción.

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    Luis Paulino Mora M.Ana Virginia Calzada M.

    Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.

    José Luis Molina Q.Fernando Cruz C.

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