Sentencia nº 07828 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Agosto de 2002

PonenteGilbert Armijo Sancho
Fecha de Resolución 9 de Agosto de 2002
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia01-011130-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

Exp: 01-011130-0007-CO

Res: 2002-07828

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con treinta y seis minutos del nueve de agosto del dos mil dos.-

Recurso de amparo interpuesto por C.Z., mayor, soltero, administrador de empresas, ciudadano italiano, vecino de San Pedro de Montes de Oca, en su condición de P. y representante con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad denominada Antares del Norte Diez, S.A., a favor de esta última, contra el Director General de la Policía de Tránsito, la Jefe del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones y el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

  1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:45 hrs. del 12 de noviembre de 2001 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Director General de la Policía de Tránsito, la Jefe del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones y el Ministro de Obras Públicas y Transportes y manifiesta que, en resumen: la amparada es la dueña del negocio de supermercado Megasuper La Paz, actualmente en plena operación en el inmueble de su propiedad, situado en las cercanías del Parque de La Paz; que suscribió un convenio o contrato con el Ministerio de Obras Públicas, el 23 de diciembre de 1999, en el cual se acordó la donación de una franja importante de ese terreno a cambio de un permiso irrestricto de ingreso y salida sobre la carretera de circunvalación en el tramo rotonda Y-Griega y rotonda San Sebastián; que en marzo del año pasado se dirigió al Consejo Nacional de Vialidad solicitando permiso para abrir materialmente y hacer las obras que resultaren necesarias para utilizar el acceso irrestricto convenido, y dicho Consejo por oficio número 00-0025 de 27 de marzo de 2000 le indicó que debía dirigir su solicitud a la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido de la Subárea de Ingeniería de Tránsito; que solicitó a la Comisión citada acceso a la ruta nacional número 39 para el desarrollo del Centro Comercial, la cual fue conocida en sesión extraordinaria número 2, artículo único, de 10 de agosto de 2001, resolviendo la aprobación del diseño geométrico de construcción y señalización expuesto en los planos constructivos, y sujetando el permiso a una serie de requisitos establecidos en el Reglamento #26176-MOPT y sus reformas; que ante la autorización dada, en agosto, setiembre y octubre de este año se construyó y desarrolló el Megasuper La Paz y, entre estas obras, se terminó el acceso autorizado, incluso mejorando las condiciones aprobadas en beneficio de la seguridad de las cosas, las personas y el tránsito vehicular; que el 27 de octubre se inauguró el complejo comercial contando con todos los permisos municipales, de salud y demás trámites previos de acatamiento obligatorio; que en forma tardía la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso Semirestringido, el 1 de noviembre pasado, se presentó a hacer una inspección de las obras realizadas para el acceso autorizado, y en dicha inspección los ingenieros de la Comisión realizaron unas cuantas observaciones de mejoras a las cuales, en forma espontánea, el ingeniero responsable de la obra, indicó que de inmediato acatarían las recomendaciones y en los próximos días se harían todas las obras que recomendaron; que dichas recomendaciones nunca fueron recibidas por escrito; que para su sorpresa el 1 de noviembre de 2001, al ser aproximadamente las 15:20 hrs., en el lugar de las obras a realizar en el acceso, se recibió orden de cierre del acceso autorizado, mediante la notificación del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección General de la Policía de Tránsito, en la que indica y notifica a E.R., quien ya no es representante de la amparada, una orden de cierre del acceso que debía ser acatada en 24 horas; que de inmediato funcionarios de la amparada se dieron a la tarea del análisis legal de la orden de cierre apuntada, a efecto de proceder a interponer las defensas, recursos, incidentes y acciones legales que fuesen procedentes; que dentro del término de ley, se recibe de las mismas autoridades recurridas una nueva comunicación u orden de cierre en la que ahora se dieron 15 días hábiles para proceder al cierre del acceso dicho, mediante la notificación practicada el 6 de noviembre pasado, en la cual se indica, además, que dicha notificación deja sin efecto la efectuada el 1 de noviembre pasado; que ambas notificaciones se encuentran viciadas de nulidad, ilegalidad y de errores del debido proceso, ya que ambas se encuentran firmadas por el inspector vial E.C. y dirigidas a E.R.G., quien no es el representante de la amparada, por lo que además de ser nulas en forma absoluta son lesivas del derecho de defensa y debido proceso, no sólo por estar mal dirigidas sino por las graves repercusiones y prevenciones que contienen; que además dichas notificaciones hacen prevenciones tales como dar traslado de un procedimiento ordinario administrativo, lo cual es solamente para dar visos de legalidad, ya que en una y otra se conceden términos para el cierre del acceso, no otra cosa; que además, se otorga un plazo para el cierre sin tomar en consideración que la autorización generó un derecho subjetivo que no puede ser dejado sin efecto sino por un procedimiento tendente a ello, en el cual se garantice el debido proceso y el derecho de defensa; que así las cosas, lo que se dio fue una revocación de un acto administrativo legítimo y firme, y por ende violatorio de los derechos al debido proceso y defensa que le asisten a la amparada (folios 1 a 40).

  2. - Por resolución de 10:12 hrs. de 16 de noviembre de 2001 se da el trámite inicial al amparo, se pide informe al Director General de la Policía de Tránsito y al Jefe del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones y se dispuso que dada la naturaleza del hecho impugnado la suspensión ordenada por ley implica no ejecutar respecto de la empresa amparada la orden de cierre del acceso autorizado, lo que no supone que pueda continuar con las obras que menciona hasta tanto la Sala no resuelva en sentencia el recurso o no disponga otra cosa (folios 39 y 40).

  3. - El Director General de la Policía de Tránsito, G.S.S., informa que no tiene conocimiento de los hechos alegados por el recurrente y en ningún momento, ni a título personal ni como D. General de Tránsito ha emitido hecho o acto alguno en contra del recurrente o de la sociedad amparada. De acuerdo con oficio #DVC-572-10 de 27 de agosto de 2001, suscrito por el Viceministro de Obras Públicas y Transportes el Departamento de Inspección Vial y D. pertenece a la División de Obras Públicas y no a la Dirección General de la Policía de Tránsito (folios 45 a 47).

  4. - La Jefe del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección General de la Policía de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, L.. M.H.F.M., informa que es cierto que la amparada es la dueña del negocio de supermercado MEGASUPER LA PAZ; que es cierto que suscribió un convenio con el MOPT el 23 de diciembre de 1999 en el que se acordó la donación de una franja importante de terreno de su propiedad a cambio de un permiso irrestricto de ingreso y salida del terreno sobre la carretera de circunvalación en el tramo rotonda Y-Griega y rotonda San Sebastián; que desconoce las gestiones realizadas por la amparada de previo a la solicitud ante la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido de la Subárea de Ingeniería de Tránsito; que a la recurrente se le otorgó un permiso para la construcción y señalización del acceso a la Ruta Nacional 39, previo cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto por el Reglamento #26176-MOPT y sus reformas; que no están al tanto de las fechas en que se construyó el acceso, no obstante, dejan en claro que la autorización otorgada fue para la construcción de dicho acceso y, una vez finalizado, debió contarse por parte de la recurrente con una autorización de funcionamiento, previa verificación técnica por parte de la Comisión de Carreteras de Accesos Restringidos. Además, según se desprende del acta #16-01 de la sesión realizada el día 1 de noviembre de este año por esa Comisión, la recurrente tramitó el permiso de diseño, pero construyó el acceso sin haber cumplido las restricciones establecidas en el oficio #20010046 de 10 de agosto de 2001, punto 2). Aunado a todo lo anterior, en la cláusula cuarta del antes convenio mencionado, se estableció que el CONAVI construiría un tercer carril en la carretera de circunvalación para permitir el movimiento de entrada y salida entre esta carretera y la propiedad, pero sin embargo, dicho carril todavía no ha sido construido. Desconoce si el complejo comercial contaba con los permisos municipales y del Ministerio de Salud, pero se trata de permisos diferentes e independientes del correspondiente por parte de la Comisión de Accesos, puesto que, como se ha visto, el permiso de funcionamiento dependía de una serie de requisitos previos, los cuales no fueron cubiertos por la recurrente. No es cierto que el Ministerio se presentara en forma tardía a realizar una inspección; por el contrario, la Comisión de Carreteras de Accesos Restringidos efectuó la inspección en el lugar por cuanto aún no existía el correspondiente permiso de funcionamiento del mencionado acceso y, sin embargo, se recibió información sobre la supuesta utilización del mismo por parte de la recurrente para el acceso de sus clientes al Centro Comercial. Con fundamento en lo mandado por la Comisión, en el acta #16-01 citada, el Departamento procedió a la recurrente que por no poseer el correspondiente permiso de uso y funcionamiento del acceso construido por la empresa a en la ruta 39 se le otorgaba un plazo de 24 hrs. para que procediera al cierre del mismo y que en caso contrario procedería el Ministerio a hacerlo por su cuenta. En cuanto a la persona que recibió la notificación, se trata del señor E.R., el cual suscribió el convenio con el CONAVI, con la documentación que lo acreditaba como representante de la empresa Antares del Norte S.A., sin que a la fecha la Administración hubiese sido comunicada de un cambio con respecto a la representación dicha, por lo que el Sr. R. aparece aún como representante de la recurrente; con lo cual, estaba facultado para recibir cualquier comunicación en su nombre. El Departamento había aplicado, en primera instancia, el plazo de 24 horas establecido en la Ley General de la Administración Pública, sin embargo, posteriormente, la misma Comisión les reconvino para que aplicaran el Decreto #26176-MOPT, en razón de que el trámite por parte de la recurrente inició ante la Administración antes de la entrada en vigencia del Decreto #29858-MOPT. El decreto aplicable establece un plazo de 15 días para la clausura de accesos no autorizados, por lo que el Departamento hizo fue enderezar el procedimiento. No existe nulidad, puesto que el notificador en ambas ocasiones fue un funcionario del Departamento, debidamente investido para tales efectos y las notificaciones fueron recibidas. En cuanto a las graves repercusiones y prevenciones que contienen las notificaciones, éstas simplemente previenen a la empresa que está utilizando un acceso a una carretera nacional sin la debida autorización para tales efectos y por tanto debe proceder a cerrarlo. Insiste la recurrida que las notificaciones simplemente previnieron a la empresa, con fundamento en el Decreto #26176-MOPT para que cerrara el acceso no autorizado. No se puede tomar en cuenta ningún derecho subjetivo, por cuanto el permiso con el que contaba la recurrente era para la construcción del acceso. No contaba aún con un permiso de funcionamiento que lo facultara para abrirlo. No se estaba dejando sin efecto ningún acto administrativo, como lo fue el permiso para la construcción; de hecho la construcción se realizó, sin embargo, el de uso y funcionamiento no estaba autorizado y, consecuentemente, debía cerrarse. El Ministerio, a través de sus dependencias, debe ser garante de que los accesos no representen ninguna peligrosidad, tanto para los conductores como para los transeúntes. Es importante enfatizar que si bien es cierto, en razón de la donación dicha, se convino permitir la construcción del acceso directo a la carretera nacional #39, tal como lo especifica en la cláusula quinta párrafo 2º., que si la obra es realizada por el propietario debía cumplir los requisitos de calidad, seguridad y operación vial que considere necesarias y que se establezcan en el diseño de los mismo, condiciones que fueron incluidas en el oficio #20010046, mediante el cual la Comisión competente autorizó la construcción. En el punto E) se le aclara al amparado que la autorización se limita a la construcción y que la aprobación final para uso del acceso se dará posteriormente, luego de concluir la construcción y ésta sea aceptada por parte de la Comisión. Tal como está construido el acceso, podría tener repercusiones en la seguridad vial. La velocidad permitida alcanza hasta 60 Km. P.H., no obstante, al construirse el acceso cerca de una intersección podría pensarse que los conductores tienen a disminuir la velocidad, sin embargo, estarían ante meras presunciones y es obligación del Ministerio garantizar las condiciones de seguridad. Como se observa en las fotografías que se adjuntan, el ingreso fue construido a 45 grados, tiene entrada y salida y demarcada una zona peatonal; al ser una carretera de velocidad, no podrían estar seguros de que los conductores manejen a la defensiva que, en caso contrario, podría ser un factor de incremento de accidentes de tránsito con los consecuentes daños para la integridad de las personas y su patrimonio. Quizá la construcción de un tercer carril, tal como fue convenido originalmente, corregiría en una forma importante los posibles accidentes. Aunado a lo anterior, la Comisión de Accesos, en informe presentado al Ministro el 5 de noviembre de 2001, le señala en las conclusiones que, una vez realizada la inspección en el sitio, se pudo constatar que el acceso construido no se ajusta a los siguientes requisitos técnicos: no hay carriles de aceleración y desaceleración, la zona peatonal está mal ubicada, las rampas de entrada y salida no están bien canalizadas, existe poca visibilidad para la entrada y salida de vehículos. Asimismo, la Comisión señala que a raíz de la visita los interesados presentaron una propuesta de modificación del acceso, situación que de acuerdo con el acta #16-01 tanto la Dirección de Ingeniería de Tránsito como la Subdirección de Diseño Vial analizarán. Así, lo prevenido en cuanto al cierre temporal de uso del acceso se ajustó al a normativa que rige la materia. Por lo anterior, la recurrida solicitó que se declare sin lugar el recurso.

  5. - Por resolución de 13:10 hrs. de 26 de junio de 2002, se resolvió que por haberse omitido en la resolución inicial, se tuvo como recurrido al Ministro de Obras Públicas y Transportes y se le pidió el informe correspondiente.

  6. - El Ministro de Obras Públicas y Transportes, M.J.C.B., informó que las situaciones aludidas en el amparo son anteriores su nombramiento como titular de esa cartera, a partir del 8 de mayo de 2202. Ha procedido a realizar algunas indagaciones sobre el asunto y, sin perjuicio de las precisiones que, con mejor conocimiento, señalaron las otras dependencias, recalca que el Ministerio debe ser garante de que los accesos no representen ninguna peligrosidad. Conforme los antecedentes que constan en el expediente administrativo, es cierto que existe el acuerdo suscrito el 23 de diciembre de 1999 por la empresa amparada y el Ministro de Obras Públicas y Transportes de entonces, en el cual se convino permitir la construcción del acceso directo con las restricción de que cumpliera los requisitos de calidad, seguridad y operación vial necesarios para su construcción, por lo que considera que no se viola a la amparada derecho constitucional alguno, ya que de no darse cumplimiento a las recomendaciones de mejoramiento del acceso, no sería posible extenderle la autorización del uso y funcionamiento, pues de acuerdo con los antecedentes que constan en el expediente, el cierre en su momento se debió a las repercusiones viales que podrían acarrearse si se permitía en esas condiciones, las que no aceptó la amparada en su momento y que están dando origen al recurso. Las conductas y actuaciones a las que se refiere el accionante corresponden al ámbito jurídico específico del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), que actualmente tiene dentro de su estructura orgánica la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido. A tales efectos, la citada Comisión es la dependencia administrativa competente para informar con mayor exactitud a la Sala. El Ministro concluye que, a la luz de lo expuesto, se está ante situaciones que escapan a su conocimiento y competencia, por lo que pide que se declare sin lugar el recurso.

  7. - En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado A.S.; y,

Considerando:

  1. Objeto del recurso. En este amparo se reclama contra los actos dispuestos por el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección General de la Policía de Tránsito que ordenaron el cierre de un acceso previamente autorizado a la empresa amparada, para ingreso y salida de vehículos de la ruta nacional 39 al Megasuper La Paz, inicialmente, dentro de un plazo de 24 horas y, posteriormente, dentro de un plazo de 15 días. Reclaman que la empresa había sido previamente autorizada para la construcción del acceso y tardíamente se realizó la inspección correspondiente, con lo que el cierre decretado desconoce derechos previamente reconocidos; no se le indicó a la empresa los motivos por los cuales no se aprobó el uso del acceso. Además, reclamaron vicios en la notificación del acto, por haber sido hecha a una persona que no era el representante de la empresa.

  2. Sobre los hechos. De los informes rendidos por las autoridades recurridas, los cuales se tienen por dados bajo la fe del juramento, así como de los propios autos, la Sala tiene por acreditado que:

    la amparada Antares del Norte Diez, S.A., propietaria del supermercado MEGASUPER LA PAZ, suscribió un acuerdo el 23 de diciembre de 1999, con el entonces Ministro de Obras Públicas y Transportes, en su condición de Presidente del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Ing. R.M.M., en el cuya CLAUSULA TERCERA la empresa se compromete a donar dos franjas de terreno al CONAVI: la primera, de 300 metros cuadrados, para la construcción de la rampa noroeste de la intersección entre la ruta nacional 39 y la Radial Desamparados; la segunda, de 165 metros cuadrados, para construir el tercer carril de la carretera de circunvalación, necesario para completar los movimientos de la intersección y para accesar la propiedad de la empresa amparada (v. folios 32 y 33). Por su parte, en la CLAUSULA CUARTA de ese acuerdo, el CONAVI se comprometió a llevar a cabo la construcción del proyecto Radial Desamparados que requiere esas franjas de terreno entre octubre de 1999 y octubre de 2001. Además, el CONAVI se comprometió a construir el tercer carril de la carretera de circunvalación en todo el frente de la propiedad de Antares del Norte Diez S.A. y las rampas de desaceleración y aceleración necesarias, obras "que permitirán" el movimiento directo entre la carretera de circunvalación y la propiedad (folio 32). La CLAUSULA QUINTA del acuerdo prevé una vigencia del acuerdo de dos años, plazo en el cual, de no cumplirse la ejecución del proyecto en lo relativo al uso de las franjas, el ofrecimiento queda inválido e ineficaz. En esa eventualidad, es decir, en el caso de que dentro de ese plazo –que venció el 23 de diciembre de 2001- el CONAVI incumpla, se autoriza al propietario (Antares) a construir con recursos propios y bajo su responsabilidad, los accesos de entrada y salida directos entre la carretera de Circunvalación y la propiedad, cumpliéndose los requisitos de calidad, seguridad y operación vial que considere necesarios y que se establezcan en el diseño de los mismos (f. 34). En la CLAUSULA SEXTA del acuerdo, el CONAVI autorizó a la empresa y a las personas que ésta autorice, para construir un acceso (entrada y salida) al inmueble, previo a la construcción del tercer carril, con la finalidad de realizar trabajos de mejoras y construcción. En caso de que los términos del acuerdo no se cumplan, el propietario se reservó el derecho de establecer los reclamos por daños y perjuicios que estime justificados contra el CONAVI (f. 35).

    En oficio #A.I.00-0025 de 27 de marzo de 2000, dirigido a E.R.G., como apoderado generalísimo de la empresa amparada, el director a.i. del CONAVI, Ing. J.B.R., le indicó que respecto al permiso de ingreso a la propiedad, previo a la construcción del proyecto vial, debería tramitarlo ante la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido de la Subárea de Ingeniería de Tránsito (f. 36).

    En oficio #20010046 de 10 de agosto de 2001, la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido de la Subárea de Ingeniería de Tránsito, se comunica al Ing. S.S.S., profesional responsable del Proyecto Nave Comercial Parque de la Paz el acuerdo de esa Comisión dispuesto en el artículo único de la sesión extraordinaria #2 de 10 de agosto de 2001, en el cual: 1) se aprueba el diseño geométrico de construcción y señalización expuesto en los planos constructivos presentados; 2) se advierte que el permiso queda sujeto, respecto a la construcción, a que: a) para la construcción del proyecto se debe continuar el trámite establecido en el artículo 10 del Reglamento #26176-MOPT, b) el permiso tendrá una vigencia no mayor de un año, contado a partir de la fecha de emisión; c) el objeto y el concepto del proyecto no podrá ser variado; d) La construcción del proyecto deberá contar con la inspección de personal técnico necesario por parte del MOPT y de CONAVI, para lo que se deberá coordinar actividades entre el solicitante, la Comisión y la dependencia del MOPT que corresponda; 3) respecto al uso del acceso, dicho oficio corresponde solamente a la autorización del acceso, tal como se define en el decreto citado, lo que significa que el interesado tiene autorización para iniciar las obras, siempre y cuando cumpla los puntos antes mencionados. "La APROBACIÓN FINAL para el USO del acceso se dará luego de concluir la construcción y que ésta sea aceptada por la Comisión"; 4) En caso de no cumplir los puntos 2 b) y c) es necesario solicitar una renovación del permiso.

    la recurrente construyó el acceso y, el 27 de octubre de 2001, inauguró el Megasuper La Paz, sin contar con el permiso de uso y funcionamiento del acceso;

    el 29 de octubre de 2001, representantes de la Comisión se presentaron al lugar para realizar una inspección (f. 62);

    el 1 de noviembre de 2001, por la tarde, la empresa amparada recibió una orden de cierre del acceso mediante notificación del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones de la Dirección General de la Policía de Tránsito para ser acatada en 24 horas; esta orden dice, textualmente:

    "notifico que un acceso construido por su empresa en la ruta nacional no.39 denominada circunvalación, ha iniciado de manera prematura sin la correspondiente autorización de funcionamiento por parte de la dependencia competente, por lo tanto y reiterando no posee permiso de uso y funcionamiento otorgado por la comisión de accesos restringidos y semirestringidos, aunado al o anterior, de conformidad con inspección realizada por la comisión de accesos el día 30 de octubre de los corrientes, se determinó que dicha construcción vial, no cumple con las especificaciones técnicas, en razón de lo anterior se le ordena el cierre temporal de dicho acceso, para lo cual se les concede un plazo de 24 horas. Por lo tanto: En cumplimiento de los artículos 39 y 41 de la Constitución, se le está otorgando el debido proceso para que manifiesten lo que estimen pertinente, cuya presentación deberá hacerse por escrito ante este departamento, cumpliendo con las formalidades… en el plazo de cinco días hábiles…se le otorga un plazo de 24 horas para que proceda al cierre del acceso, caso contrario…el Ministerio podrá hacer los trabajos que sean necesarios por su cuenta…"(f.71)

    que el 6 de noviembre de 2001 se les notificó, nuevamente, una orden de cierre, dentro de un plazo de 15 días hábiles, que, en lo que interesa dice:

    "notifico que un acceso construido por su empresa en la Ruta Nacional No. 39 denominada circunvalación, ha iniciado de manera prematura sin la correspondiente autorización de funcionamiento por parte de la dependencia competente, por lo tanto y reiterando no posee permiso de uso y funcionamiento otorgado por la comisión de accesos restringidos y semirestringidos. Razón por la cual y con sustento en el Acta No. 16-01 de dicha Comisión y de conformidad con el artículo No.4 del Decreto Ejecutivo No. 26176-MOPT se le ordena el cierre de dicho acceso, para lo cual se les concede un plazo de quince días hábiles…"(f.70)

  3. En cuanto a los anteriores hechos acreditados, la Sala llega a la conclusión de que independientemente de lo acordado por la vía contractual entre la empresa amparada y el CONAVI, lo cual queda excluido del examen en esta vía, por tratarse de materia ajena a esta Jurisdicción, y para lo cual en el propio contrato se establecen las consecuencias de los respectivos incumplimientos, la empresa amparada había sido autorizada por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido del MOPT para la construcción del acceso al terreno de su propiedad, según consta en oficio #20010046 (visible a folio 37), pero antes de recibir la autorización de uso y funcionamiento del acceso, inauguró el Megasuper La Paz, el 27 de octubre de 2001 y puso el acceso en funcionamiento.

  4. Desde un punto de vista jurídico público, la Sala entiende que estamos en presencia de actos de autorización o aprobaciones que deben acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, en los cuales, una vez presentados por el administrado los requisitos y, como en este caso, recibida la autorización, la carga de los consiguientes actos de aprobación corresponde a la Administración, al punto de que la misma Ley General de la Administración Pública configura el silencio positivo en esta materia y el artículo 12 del propio Decreto #29858-MOPT, con relación a las autorizaciones de acceso establece que: "Artículo 12.—Silencio positivo. Si la gestión se hubiere presentado con la totalidad de los requisitos establecidos en el presente Reglamento y habiendo sido trasladada para el criterio técnico respectivo al Consejo Nacional de Concesiones o al Consejo Nacional de Vialidad, según corresponda, conforme lo establecido en el artículo anterior, y hubiere transcurrido el término de los diez días hábiles sin que se haya dado respuesta, a todos los efectos se entenderá que ha operado el silencio positivo.

    Como consecuencia del silencio positivo antes dicho, la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirestringido procederá a emitir el acto autorizativo pertinente".

    Por otra parte, no tendría sentido que el Decreto disponga lo concerniente a la autorización de acceso, sujeto a verificación por parte de la Comisión y al cumplimiento de requisitos técnicos y legales y que permita, al mismo tiempo, por la vía de la aprobación final, revertir lo previamente aprobado. Así, la Comisión debe verificar únicamente que la construcción del acceso es conforme con los términos en que fue aprobada, para que el acceso pueda ser usado y entrar en funcionamiento; es decir, que lo construido por la empresa amparada corresponde a lo autorizado en el oficio #20010046.

  5. En el presente caso, se advierte, en primer lugar, una conducta omisiva del MOPT en sus funciones de fiscalización y tutela, que ante un hecho público y notorio como la construcción y apertura del MEGASUPER LA PAZ, ubicada, además, en una zona en que la ruta nacional 39 experimenta intensas modificaciones viales por iniciativa del propio Ministerio, no inspeccionó una obra como la autorizada, con la oportunidad necesaria. En segundo, se advierte también que la empresa recurrente inició el uso del acceso sin contar con la aprobación final y, finalmente, que una vez realizada la inspección, la Comisión, en lugar de informar a la empresa sobre los requisitos incumplidos, se limitó a ordenar el cierre del acceso.

  6. El Decreto #29858-MOPT dispone que: "Artículo 4º.

    "4.4. En los casos a que se refiere el inciso anterior, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en este Reglamento, la Comisión otorgará autorización al interesado para que lleve a cabo la construcción de los accesos solicitados y una vez realizada la obra procederá, en los ocho días siguientes, a llevar a cabo la inspección con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones técnicas que le hubieren sido fijadas y en caso afirmativo de inmediato emitirá la aprobación final para el uso y funcionamiento de los accesos".

    "4.5Si los interesados no hubieren cumplido con las estipulaciones técnicas, se denegará la aprobación hasta tanto no se lleven a cabo las medidas correctivas necesarias, con el fin de que las obras se realicen con sujeción a lo establecido por la Comisión, todo esto sin que implique responsabilidad alguna para las dependencias competentes de este Ministerio".-

    De lo anterior, la Sala considera que:

    a)la conducta debida por parte de la Administración, era la prevista en el artículo 4.4 del Decreto #29858-MOPT, según el cual "una vez realizada la obra procederá, en los ocho días siguientes, a llevar a cabo la inspección con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones técnicas que le hubieren sido fijadas y en caso afirmativo de inmediato emitirá la aprobación final para el uso y funcionamiento de los accesos" (en el Decreto #26176-MOPT derogado no estaba especificado el plazo y únicamente disponía "La aprobación del uso y funcionamiento del mismo se emitirá una vez concluidas las obras, previa inspección de la Subárea de Ingeniería de Tránsito, quien verificará que dicha obra se haya construido siguiendo los requerimientos técnicos previamente estipulados");

    1. que el MOPT debió notificar a la empresa la denegatoria de la aprobación mientras no se llevaran a cabo las medidas correctivas necesarias, fundamentando por qué no cumplía los requisitos previamente estipulados —en el acto de autorización— con el fin de que las obras se realicen con sujeción a lo establecido por la Comisión, lo cual no ha hecho.

    Según lo afirma el recurrente, ni en las notificaciones ni en el expediente administrativo hay referencia alguna en cuanto al incumplimiento de las condiciones de la aprobación inicial y reclama que si el acceso no cumple lo dispuesto en la autorización dada, que se diga en qué se ha incumplido, pero que no se deje a la empresa en estado de inseguridad e incertidumbre, que ni siquiera conoce qué es lo que se le achaca. Sobre el particular, la Sala observa que la orden de cierre notificada a la empresa recurrente se originó en el seno de la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido del MOPT, según acta #16-01 de 1 de noviembre de 2001 (f. 74), según la cual la Comisión concluye que la empresa construyó el acceso sin haber cumplido las restricciones establecidas en el punto 2) del oficio #20010046 de 10 de agosto de 2001 y que el Convenio citado establece en su cláusula 4ª que el CONAVI construirá un tercer carril en la carretera de circunvalación para permitir el movimiento de entrada y salida a la carretera, el cual no está construido. Como se observa en el acto de autorización (f. 72), la construcción del acceso no estaba condicionada a la del tercer carril y, por otra parte, los aspectos señalados en el punto 2), cuyo incumplimiento parece constituir lo que internamente ha motivado la orden de cierre, no han sido fundamentados; no hay referencia a qué estipulaciones técnicas han sido omitidas por parte de la empresa amparada.

  7. De la prueba aportada por el recurrente y de los informes rendidos por las autoridades recurridas se tiene por probado que la empresa amparada ha usado el acceso en cuestión antes de recibir la aprobación final prevista tanto en el artículo 3 b) del Decreto #26276-MOPT al momento de autorizarse su construcción, como en el artículo 4.4 del #29858 que derogó el anterior. Resulta, por ello infundado el reclamo en el sentido de que la Administración se haya inventado esa aprobación final, lo mismo en cuanto que la orden de cierre constituye una revocación de un acto administrativo legítimo y firme que le concedió derechos subjetivos, porque tal como está estructurado en nuestro ordenamiento, para abrir un acceso a carretera de acceso restringido es necesario contar con la autorización inicial de construcción y la posterior de uso, una vez realizada la obra. De manera que la orden de cierre, por el uso no autorizado de un acceso, como en el presente caso, está previsto en la Ley y en el Reglamento dichos. En este sentido, el artículo 19 de la Ley #5660 dispone que, en lo que interesa: "(…) En las carreteras de acceso restringido o unidireccional, los colindantes sólo podrán tener acceso a la carretera en los sectores previamente señalados para ese fin o mediante caminos zzales aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Las personas que incumplan el presente artículo estarán sujetas a las multas que indique la presente ley y tendrán un plazo improrrogable de 15 días para quitar por su cuenta la obra realizada, transcurridos los cuales el Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá eliminar las construcciones hechas, sin que por tal motivo tenga que reconocer suma alguna por daños y perjuicios".

    En desarrollo de lo anterior, el artículo 5º del Decreto Ejecutivo #29858-MOPT dispone que:

    "Artículo 5º—Prohibición de construcción de accesos no autorizados dentro del derecho de vía de las carreteras de acceso restringido y semirestringido. La Comisión velará por el estricto cumplimiento de lo prescrito por los artículos 125 y 206 de la Ley N° 7331; 19 y 28 de la Ley N° 5060 y sus reformas, en razón de lo cual no se permitirá ningún tipo de construcción de accesos dentro del derecho de vía de las carreteras de acceso restringido y de acceso semirestringido que no estuvieren previamente autorizados.

    El MOPT, a través del Departamento de Inspección Vial y Demolición, procederá a notificar a quienes ocupen, usen, disfruten y permitan los accesos no autorizados en estas carreteras, para que en un plazo de quince días hábiles, no prorrogables, contados a partir del recibo de la prevención escrita, clausuren dichos accesos, y en caso contrario se procederá a su cierre, sin perjuicio de las sanciones estipuladas en la Ley N° 7331 y de las acciones legales que correspondan".

    Lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley #5060 y 5 del Decreto #29858, el MOPT, a través del Departamento de Inspección Vial y Demolición, debe proceder a notificar la clausura a quienes "ocupen, usen, disfruten y permitan" los accesos no autorizados. De manera que la hipótesis del uso no autorizado faculta al cierre, que en el presente caso, sólo puede entenderse como medida cautelar, mientras la Administración no haya dado la aprobación final, lo que supone, a su vez, la inmediata indicación de los aspectos que el interesado debe cumplir para que la obra se ajuste a los requisitos de la autorización de construcción.

    No es amparable el reclamo en cuanto a la forma en que se practicó la notificación ya que, conforme reiterada jurisprudencia de esta Sala (v. entre otras, la reciente sentencia #2002-1238 de 8:42 hrs. de 8 de febrero de 2002), esa clase de vicios de procedimientos son asuntos de mera legalidad que deben conocerse en la propia vía administrativa y, en su caso, en la judicial correspondiente.

  8. CONCLUSIONES: De lo anterior se desprende que procede declarar parcialmente con lugar el amparo, únicamente por violación del derecho de petición y pronta resolución, en particular este último, en cuanto el MOPT, una vez concluidas las obras no rindió inmediatamente la aprobación final ni señaló a la empresa amparada cuáles eran las estipulaciones técnicas que le habían sido fijadas. Por lo anterior, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del órgano competente, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de esta resolución, deberá señalar a la empresa amparada las estipulaciones técnicas contenidas en la autorización de construcción otorgada mediante oficio #20010046 de la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso Semirestringido de ese Ministerio, de 10 de agosto de 2001, que no hayan sido cumplidas por la empresa.

    Por tanto:

    Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente por violación del derecho de petición y pronta resolución reconocido en el artículo 27 de la Constitución Política. En consecuencia, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del órgano competente, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de esta resolución, deberá señalar a la empresa amparada las estipulaciones técnicas fijadas en el oficio #20010046 de la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Acceso Semirestringido de ese Ministerio, de 10 de agosto de 2001, que no hayan sido cumplidas por la empresa. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. N. personalmente al Ministro de Obras Públicas y Transportes.-

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    Carlos M. Arguedas R.Ana Virginia Calzada M.

    Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.

    Susana Castro A.Alejandro Batalla B.

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