Sentencia nº 09397 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 5 de Septiembre de 2003

Res:2003-09397

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con doce minutos del cinco de setiembre del dos mil tres.-

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad promovidapor los diputados A.S.J.H., J.M.Q., N.V.E., R.A.E., V.G.R.A., V.F.J.J., A.C.S., C.B.J.M., De la R.A.K., G.S.N., O.F.M.L., R.R.L.A., V.M.L.G., CampellBarrEpsy A., C.Z.R.A., M.R.R., P.B.E., P.G.M., Q.C.D., V.L.G., Z.C.M. respecto del proyecto de " Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2003", expediente legislativo número N° 15.241.

RESULTANDO

1. -

   La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 18:30 hrs del 30 de julio de 2003 (folio 1). La copia certificada del expediente legislativo N° 15.241 ingresó el día 05 de agosto del año en curso; en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 05 de septiembre próximo.

2. -

   Los diputados consultantes dudan de la constitucionalidad de parte del artículo 5 delproyecto“Modificación a la ley N. 8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, para el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003” encuanto a los siguientes aspectos:a.- destinos específicos:Indican losconsultantesque esa Asamblea, en el ejercicio de su potestad tributaria, emitió la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria N° 8114, quegravalos combustibles con un impuesto único, cuya recaudación debe destinarse al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) que invertirá el 75% en la conservación, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de la red vial nacional, lo que incluye un3% para mantenimiento del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica yun 25%en la conservación, mantenimiento y rehabilitación de la red cantonal. Señalan quecomo elproyecto en consulta autorizala sustracción de losfondos que le corresponden alConavi y losdestina a apoyar el proceso de reestructuración del Incop, dudansi por norma presupuestaria se está modificando las disposiciones de la ley ordinaria con destino específico y si el artículo 5 del proyecto de ley de presupuesto, es una norma atípica y por ende inconstitucional tal como lo ha señalado la reiterada jurisprudencia de esta Sala; b.- Sobre elconvenio de liquidación de los trabajadores del Incop: explican los consultantes que el mes de enero del 2001, se firmó un convenio con el Sindicato de Trabajadores Marítimos Ferroviarios y de Muelles y con la Unión Ferroviaria y Portuaria Nacional, con el fin de poner en práctica un programa de modernización y reestructuración institucional, que conllevaba el cese total de los funcionarios del Incop yla contratación deempresas privadas que brindarían los servicios portuarios, privatizándose de esta forma el servicio que actualmente presta ese ente público. Que el capítulo IV del referido convenio estableció queel personal del Incop, que a ese momento estuvieracubierto por la Convención Colectiva, sería liquidado y recibiría sus prestaciones legales y una indemnización en dólares proporcional a los años de servicioen la institución. Los diputados consultantes dudan de la constitucionalidad de esa disposición, en primer término, en tanto el plus pactado va más allá de lo establecido por la ley y por la propia convención colectiva institucional, careciendo el Incop de una disposición normativa que permita hacer el referido pagoa sus trabajadores. Señalan que lafalta de una norma habilitante, esjustamente lo que motiva que en el convenio suscrito por los sindicatos se establezca que, de previo a efectuar el pago de aquellos extremos, debe procederse a modificar la convención colectiva, introduciéndole los artículos que hagan jurídicamente viable el referido pago. Estiman que ese plus “adicional”, al carecer de sustento normativo y al no existir una sentencia firme que obligue a ese ente a realizar el referido pago, puede considerarse una simple “gratificación”,que se enfrentaal numeral 122 de la Constitución Política, queprohibe a la Asamblea Legislativareconocer, a cargo del tesoro público gratificaciones, las que deben ser previamente declaradas por el Poder Judicial. En criterio de los consultantes, este tipo de “gratificaciones” singulares ofende los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, puesto que, sin justificación alguna, se reconoce un plus del que no disfrutan los restantes funcionarios del sector público, creándose así un nefasto precedente que puede desequilibrar las finanzas públicas;c.- falta de identificación del destino de los recursos: el artículo 5 del proyecto de ley en consulta, transfierelos recursos del Conavia “...apoyar el proceso de modernización institucional del Incop” y, en criterio de los diputados que suscriben la consulta, ese texto omite identificar, de manera puntual, los sujetos beneficiarios de los recursos, la fuente de financiamiento, etc., lo que estiman conspira contra el principiode legalidad presupuestaria. Adicionalmente, sostienen que podría afectarse el principio de seguridad jurídica, puesto que la referida indeterminación normativa impedirá a los operadores jurídicos hacer las transferencias dispuestas por la ley de presupuesto; d.- audiencia a las instituciones autónomas: Los consultantes se preguntan si, dado que la ley de presupuesto sustrae recursos a las Municipalidades y ala Universidad de Costa Rica ( Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica)es necesario, de previo, cumplir con el trámite de consulta a esas instituciones, el que ha sido omitido en la tramitación del proyecto, pudiendo originarse un enfrentamiento del trámite, con las disposiciones 88, 89, 167 y 190 de la Constitución Política; d) disposición de recursos inexistentes: Indican que al artículo 5 del proyecto de ley en consulta, se le introdujo una frase que señala que los recursosque obtenga el Incop, de los diferentes concesionarios, serán reintegrados al Conavi, que los destinará a la construcción y reconstrucción de la red vial interdistrital, lo que estiman podría ser inconstitucional en tanto autoriza un gasto sobreuna fuentede financiamiento que ni siquiera existe. Añaden que,en caso de que tales recursos llegaren a existir,la autorización de gasto debe hacerse por una norma diversa a la contenida en el actual presupuesto, que no puede disponer de ingresos futuros e inciertos sin provocar una seria infracción al numeral 179 de la Constitución Política; e) Sobre la afectación de las funciones de fiscalización superior de la Contraloría General de la República: Se señala que el proyecto de ley, al incorporar en el presupuesto recursos que provendríandeconcesiones futuras, está estableciendo, de manera implícita,una obligación a cargo de la Contraloría para la aprobación de los presupuestosde esas instituciones (184), lo que estiman inconstitucional al afectar las funciones de vigilancia superior de la Hacienda Pública que la Constitución encomienda a ese órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa.

2. -

   En los procedimientos se han observado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

   Redacta el magistrado J.L.; y,

   CONSIDERANDO:

   I.-

   ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:Se trata de una consulta facultativa, planteada por más de diez Diputados, en relación conuna parte del artículo 5 proyecto de ley “Modificación a la ley N. 8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, para el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003” y, al tenor de lo establecido por elnumeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta resulta admisible.La S. se limitará a examinar los extremos expresamente planteados y no aspectos generales del proyecto de ley (artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción).

   II.-

   OBJETO DE LA CONSULTA. Consultan los diputados acerca de la constitucionalidad de parte del artículo 5 delproyecto deley “Modificación a la ley N. 8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, para el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003” expediente legislativo N° 15.241, por entenderlo violatorio de los artículos 88, 121 inciso 13), 122, 167, 176, 178, 179, 180, 184 y 190 de la Constitución Política, 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como de los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, universalidad, anualidad, unidad, legalidad presupuestaria, seguridad jurídica y publicidad. En lo conducente, el texto del artículo en cuestión señala:

   Modifíquese el Artículo Quinto del Expediente Legislativo No. 15.241, Modificación a la Ley No. 8341, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003, y Segundo Presupuesto Extraordinario de la República para el Ejercicio del 2003, en la forma que se indica a contiunación:// Rebajar del aumentar//Título 112-Ministerio de Obras Públicas y Transportes//Programa 332-00 Proyectos y transferencias sectoriales//Registro Contable:112-332-00// Transferencias de Capital 3.280.000.000,00//730 Aportes a Gobiernos locales 3.280.000.000,00// 730 01 242 47 485 Municipalidades del país (para atender lo dispuesto en la Ley No. 8114 del 4/7/2001, artículo 5, inciso a.) (Para la Red Vial Nacional Interdistrial, a ejecutar de acuerdo con la programación establecida por el CONAVI) (Los montos se asignarán a cada Cantón tomando en cuenta: el 60% por el Indice de Desarrollo Cantonal y el 40% de acuerdo a la extensión de la Red). 3.280.000.000,00// Total Rebaja Programa 332-00 3.280.000.000,00//Total Rebaja Título 112 3.280.000.000,00//Aumentar :Título 112 -Ministerio de Obras Públicas y Transportes// Programa332-00Proyectos y Transferencias sectoriales // Registro Contable: 112-332-00//6Transferenciascorrientes 3.280.000.000,00//664Transferencias Instituciones Públicas Descentralizadas 3.280.000.000,00 //664 01 123 47 215 Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico ( INCOP )(IndemnizacióndelosfuncionariosdelINCOP,paraapoyar el ProcesodeModernizaciónInstitucionaldelINCOP )( Los recursosreintegradosporlos concesionariossegúnel contrato de concesión,seránutilizados por CONAVI en la construcción y reconstruccióndelaRedVialNacionalInterdistrital 3.280.000.000,00//Totalaumentoprograma332 – 003.280. 000. 000 ,00//Totalaumentotítulo112 3.280.000.000,00.

   III.-

   INDETERMINACION DE LOS FONDOS DEL CONAVI TRANSFERIDOS AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO (INCOP) Y LEGALIDAD PRESUPUESTARIA. En criterio de los consultantes, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias No. 8114 del 4 de julio del 2001, en su ordinal 5°, distingue en los incisos a) y b), según el sujeto destinatario, el porcentaje de la recaudación del impuesto único a los combustibles que le corresponde al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME) –por concepto de rehabilitación y conservación de la red vial nacional- y a la corporaciones Municipales para efectos de dar mantenimiento a la red vial cantonal, con lo que se transgrede el principio de legalidad presupuestaria, al no especificarse los porcentajes de cuáles órganos o entes se refiere la transferencia. Es preciso indicar que del texto de la Moción No. 26-024 se desprende que el rebajo fue aplicado respecto del inciso b) del artículo 5° de la Ley de Simplificación y Eficiencias Tributarias, esto es, del 25% del 30% del impuesto único a los combustibles destinado a la conservación, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal y que, finalmente, le es girado a la Municipalidades. En efecto, el texto del proyecto indica que se refiere a los “Aportes a gobiernos locales...Municipalidades del paísPara Red Vial Nacional Interdistrital...los montos seasignarán a cada Cantón ...”.

   IV.-

   RESPETO DEL DESTINO ESPECIFICO ESTABLECIDO POR LA LEY DE SIMPLIFICACION Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS Y NORMA ATÍPICA DE PRESUPUESTO.Arguyen los gestionantes que al transferirse el porcentaje de los fondos recaudados como consecuencia de la aplicación del impuesto único a los combustibles destinados al CONAVI, el LANAMME y las corporaciones municipales para la conservación, mantenimiento rutinario, periódico, mejoramiento y rehabilitación de las redes viales nacional y cantonal se quebrantan una serie de principios de rango constitucional. Esta S. en el Voto No 2794-03 de las 14:52 hrs del 8 de abril del 2003 consideró constitucionalmente válidos los destinos específicos girados al CONAVI para efectos de conservar y rehabilitar la red vial nacional y cantonal, puesto que, por su medio se logramantener buena parte de la infraestructura de comunicaciones terrestres del país en óptimas condiciones de funcionamiento, todo lo cual redunda en un mayor bienestar y calidad de vida de todos los habitantes de la república, un incremento de la producción y un reparto adecuado de la riqueza (artículo 50 de la Constitución Política). En efecto, en ese fallo este Tribunal entendió que la red de carreteras nacionales, en cuanto bien de dominio público librado al uso y aprovechamiento común de todos los habitantes de la República, es condición y requisito indispensable para hacer efectivo el Derecho al Desarrollo del Pueblo Costarricense, dado que, el mal estado del sistema de caminos repercute, ineludible y sensiblemente, en los niveles de producción y desarrollo socioeconómico. La moción aprobada al texto de reforma de la norma presupuestaria que se consulta desvía efectivamente el fin y el destino de los fondos que una ley ordinaria y de carácter tributario les otorgó, con lo cual la norma presupuestaria de reforma contiene una derogación, suspensión o enervación provisoria de la ley tributaria ordinaria. Esta S. ha señalado en reiteradas ocasiones que la ley presupuestaria no puede modificar o derogar las leyes de carácter ordinario o común (Votos números 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989 y 7598-94 de las 11:18 horas del 23 de diciembre de 1994), puesto que, de lo contrario deviene en una norma atípica del presupuesto al normar una materia ajena a la presupuestaria o a su ejecución. Es menester tomar en consideración que la ley presupuestaria, por la especificidad de su contenido o materia, es un instrumento para contemplar los ingresos probables y los gastos dispuestos por las leyes ordinarias preexistentes, motivo por el cual no puede derogar o suspender los efectos de éstas sino, más bien, ejecutarlas. Cuando la leycomún preve un destino específico para un tributo, no se puede, por vía de norma atípica presupuestaria, separar delfinestablecido por el legislador ordinario, aunque sea de modo transitorio para atender otros propósitos ajenos a los propuestos por aquél (V. Sentencias de esta Sala Nos. 718-90, 568-90, 1466-90 y 4528-99), de lo contrario se infringe el principio de separación de funciones el cual es piedra angular del Estado de Derecho (artículo 9° de la Constitución Política). El proyecto de ley consultado es inconstitucional al lesionar los principios de reserva de ley y de separación de funciones, puesto que, pretende distraer los fondos recabados, a través del ejercicio de la potestad y competencia tributaria del Estado, deldestino que fue asignado de forma inequívoca y expresa por una ley ordinaria. En efecto, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias destinó un porcentaje considerable de lo recaudado por concepto del impuesto único al combustible para el mantenimiento, reparación, mejoramiento y rehabilitación de las redes viales nacional y cantonal, sin embargo, ahora, mediante una norma presupuestaria, se pretende desviarlo para financiar el proceso de modernización o reestructuración del INCOP.

   V.-

   CARÁCTER ATÍPICO DE LA NORMA PRESUPUESTARIA QUE DISPONE QUE LOS INGRESOS DE LAS CONCESIONES DEL INCOP SERÁN UTILIZADOS POR EL CONAVI PARA LA CONSTRUCCIÓN Y RECONSTRUCCIÓN DE LA RED VIAL NACIONAL INTERDISTRITAL,AUTONOMIA DEL INCOP Y DE LAS MUNICIPALIDADES. Según afirman los promoventes de la consulta, a través de una norma presupuestaria se le crea una nueva fuente de ingresos al CONAVI, eliminándose, incluso, sin justificación ninguna los porcentajes destinados al LANAMME. En ese respecto, debe indicarse que la norma constitucional (artículo 176, párrafo primero, de la Constitución Política) preceptúa que el presupuesto ordinario –y también sus reformas omodificaciones- debe comprender los “todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico”, en tanto que las cantidades que pueda percibir el INCOP como consecuencia del otorgamiento en concesión de los muelles y puertos es un ingreso futuro, incierto y, para el presente ejercicio económico, inexistente, cuya inclusión vulneraría los principios presupuestarios de equilibrio financiero –el monto de los gastos presupuestos no puede exceder el de los ingresos probables- y anualidad –programación de los ingresos y egresos de un ejercicio económico-. En todo caso, para destinarle al CONAVI de forma específica los fondos obtenidos de los cánones que deben cancelarle los concesionarios al INCOP –concedente- se precisa de una ley ordinaria que así lo establezca, puesto que, la norma presupuestaria por su naturaleza y contenido inherente no puede disponerlo de esa forma so pena de ser francamente atípica y, por ende, inconstitucional. Debe tomarse en consideración que tanto el Estado y sus órganos –como lo es el CONAVI por su naturaleza de órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes- y el resto de los entes públicos menores descentralizados funcionalmente o por servicios –como la hipótesis del INCOP- manejan presupuestos diferentes, sin que pueda admitirse como constitucionalmente válido que una norma del presupuesto ordinario de la República o su reforma pueda distraer y transferir fondos de una institución autónoma sin afectarse con tal proceder su autonomía administrativa y, específicamente, financiera (artículo 188 de la Constitución Política). Observese que la rebaja presupuestaria se produce respecto del porcentaje del inciso b) de la artículo 5° de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, esto es, el 25% destinado a la conservación, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal (interdistrital) que es girado a las corporaciones locales con lo cual se lesiona la autonomía financiera y presupuestaria y, por ende la política, de éstas al detraer los fondos, aunque sea temporalmente,para atender un servicio de carácter local (artículos 169 y 170 de la Constitución Política).

   VI.-

   INDEMNIZACIÓN EXTRAORDINARIA A LOS FUNCIONARIOS DEL INCOP Y LEGALIDAD PRESUPUESTARIA. Los diputados que formulan la consulta estiman que además del pago de las prestaciones laborales a los funcionarios del INCOP, como consecuencia de su reestructuración y modernización, se les cancelará una indemnización extraordinaria que no tiene habilitación legislativa, puesto que, surgió al amparo de un acuerdo celebrado entre la Presidencia de la República, varios ministerios, el INCOP,la Unión Ferroviaria y Portuaria Nacional y el Sindicato de Trabajadores Marítimos, F. y de Muelles que data de enero del 2001 (Programa de Modernización Institucional del Sector Portuario en la Costa del Pacífico. Reestructuración Laboral del INCOP, visible a folios 47-68). En efecto, en el referido acuerdo se indica que al personal del INCOP, además del pago de las prestaciones legales, a cada funcionario se le reconocerá una indemnización según la tabla siguiente:

   R. antigüedad laboral

   U.S.$

   De 3meses

   a 11meses

   2,000.00

   De 12meses

   a 23meses

   5,000.00

   DE 24meses

   a 35meses

   7,000.00

   DE 36meses

   a 60meses

   8,500.00

   De 5años y 1 día

   a 10años

   15,000.00

   De 10años y 1 día

   a 15años

   25,000.00

   De 16años y 1 día

   a 20años

   28,000.00

   De 21años y 1 día

   a 25años

   30,000.00

   De 25años y 1 día

   a 30años

   40,000.00

   Másde 30 años

   50,000.00

   En lo tocante a este extremo, conviene indicar que esta S. en el Voto número 7981-03 de las 15:11 horas del 5 de agosto del 2003, indicó lo siguiente:

   IV.-

   El ordinal 122 de la Constitución Política es una norma de gran trascendencia y repercusión en la construcción de los frenos, balances y contrapesos inherentes al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, se trata de un precepto que refuerza y desarrolla, para el caso específico del Poder Legislativo, el principio constitucional de la separación o distribución de funciones, potestades o competencias entre los órganos constitucionales, para evitar la concentración y eventual abuso del poder público y, al propio tiempo, potenciar la efectividad de los derechos fundamentales de la persona humana. A través del numeral 122 de la Carta Fundamental se delimita la esfera de potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea, por vía de una ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico. En idéntico sentido, la norma constitucional supracitada, le impide a la Asamblea Legislativa ejercer la función jurisdiccional imponiéndole a una administración pública una obligación o reconociéndole a un particular o grupo de éstosun derecho que no hayan sido previamente declarado por el Poder Judicial a través del dictado de una sentencia pasada con autoridad de cosa juzgada. Cabe advertir que una actuación legislativa de tal naturaleza vulneraría, también, el principio de reserva de jurisdicción contemplado en el artículo 153 Constitucional. Debe tomarse en consideración que las funciones administrativa y jurisdiccional materializadas a través de la emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y el dictado de sentencias, ordinariamente, tienen una vocación concreta y específica y no abstracta y general como la legislativa (...)

   .

   No obstante lo anterior, se ha estimado que la aplicación contemporánea del principio de igualdad, demanda, en supuestos excepcionales, calificados y especialísimos, de leyes específicas o singulares por razones de solidaridad, justicia social y redistribución de la riqueza, con el propósito de garantizar una igualdad real y no meramente formal o de erradicar cualquier obstáculo para su logro efectivo y, de esa forma, otorgarle beneficios aciertos grupos o sectores de población detraídos, desfavorecidos o que se encuentren en una situación de franca desventaja. En la hipótesis de admitirse esta última orientación, debe ser una ley ordinaria en sentido formal la que disponga lo propio –siempre y cuando no quebrante el principio de igualdad-, siendo que la norma presupuestaria, por su contenido y procedimiento específicos, resulta constitucionalmente inidónea para el logro de tales fines. Es evidente que la transferencia de fondos destinados por una ley ordinaria de naturaleza tributaria al CONAVI, el LANAMMEy las ochenta un municipalidades para que cumplan con las competencias asignadas por ley, constituye una gratificación o regalía en los términos del artículo 122 de la Constitución Política, las que si están vedadas para la legislación ordinaria, por mayoría de razón, lo están para la presupuestaria.

   VII.-

   CONSULTA A LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA Y A LAS MUNICIPALIDADES. En el escrito de interposición de la consulta se manifiesta que la modificación presupuestaria objeto de examen, en tanto afecta, también, los porcentajes de la recaudación del Impuesto Único a los Combustibles destinados por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias al LANAMME –dependencia de la Universidad de Costa Rica- y a las Municipalidades, vulnera los numerales 88, 167, 190 de la Constitución Política, 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Evidentemente, la transferencia de fondos asignados a alguno de los órganos dela Universidad de Costa Rica y a las corporaciones municipales por una ley ordinaria, es un aspecto que incide, ineluctablemente, en su organización, funcionamiento y, en general, en el ejercicio de sus competencias y gestión administrativa, razón por la cual tal extremo debe ser necesariamente consultado. Tal y como se indicó en los considerandos precedentes la ley presupuestaria no puede modificar, derogar o enervar de forma transitoria una ley ordinaria de carácter tributario, pues de ser así es atípica y, por ende, inconstitucional. S. de lo anterior que la inconstitucionalidad de la modificación consultada deriva de su naturaleza atípica y no de la omisión en la consulta que está referida, esencialmente, por el contenido y procedimiento específicos de la ley presupuestaria, para las leyes ordinarias.

   VIII.-

   COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Y TRANSFERENCIA DE FONDOS. En opinión de los legisladores que acuden en consulta, al disponer el texto de la moción que “Los recursos reintegrados por los concesionarios según el contrato de concesión, serán utilizados por CONAVI en la construcción y reconstrucción de la Red Vial Nacional Interdistrital”, se obvian las competencias otorgadas por el constituyente en el numeral 184 de la Norma Fundamental a la Contraloría General de la República.La modificación presupuestaria consultada no se opone, en principio, a las competencias asignadas a la Contraloría General de la República en el artículo 184, inciso 1°, de la Constitución Política, puesto que, no se le obliga, tal y como afirman los consultantes, a aprobar o refrendar las concesiones otorgadas por el INCOP, ni tampoco a aprobar como gasto en un presupuesto futuro del INCOP tales partidas (artículo 184, inciso 2°, de la Constitución Política).

   IX.-

   COROLARIO. Por todo lo anteriormente expuesto, se impone evacuar la consulta de constitucionalidad en el sentido que el artículo quinto del proyecto “Modificación a la ley No. 8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003 y Segundo Presupuesto extraordinario de la República para el Ejercicio Económico2003”, expediente legislativo número 15.241, es inconstitucional, únicamente, en cuanto rebaja del Título 112, Programa 332-00, registro contable 112-332-00, el monto de 3.280.000.000,00 destinado al Consejo Nacional de Vialidad para atender lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley No. 8114 de 4 de julio del 2001y lo transfiere –aumenta- para cubrir la indemnización de los funcionariosdel INCOP y apoya el proceso de modernización institucional de esa entidad, por quebrantar los artículos 9°, 121, inciso 13, 122, 176, 180 y 188 de la Constitución Política. En los demás extremos de la consulta se debe evacuar en el sentido que el proyecto de ley no resulta inconstitucional.

   X.-

   Los Magistrados Calzada, A. y V. salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido que el elproyecto de ley no es inconstitucional.

   POR TANTO:

   Se evacua la consulta formulada en el sentido que el artículo quinto del proyecto “Modificación a la ley No. 8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico del 2003 y Segundo Presupuesto extraordinario de la República para el Ejercicio Económico2003”, expediente legislativo número 15.241, es inconstitucional,únicamente, en cuanto rebajadel Título 112, Programa 332-00, registro contable 112-332-00, el monto de 3.280.000.000,00 destinado al Consejo Nacional de Vialidad para atender lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley No. 8114 de 4 de julio del 2001y lo transfiere –aumenta- para cubrir la indemnización de los funcionarios del INCOP y apoyar el proceso de modernización institucional de esa entidad,lo anterior por quebrantar los artículos 9°, 121, inciso 13, 122, 176, 180 y 188 de la Constitución Política. En lo demás no se encuentra que el proyecto sea inconstitucional en lo que es objeto de esta consulta. N..

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M.AdriánVargas B.

   Ernesto Jinesta L.José MiguelAlfaro R.

   Federico Sosto L.FabiánVolio E.

   VODO SALVADO DE LOS MAGISTRADOSCALZADA, ALFARO Y VOLIO.

   R.M.V.E..

   Los suscritos ,agistrados salvamos el voto y declaramos que no es inconstitucional el artículo conco del proyecto de Ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 15.241, “Modificación a la ley N.8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, par el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la república para el ejercicio económico del 2003”, por las razones que seexponen a continuación.

   Sobre el cambio temporal del destino del impuesto a los combustibles.

   Como parte de la Ley de aprobación legislativa del “Modificación a la ley N.8341 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, par el ejercicio económico del 2003 y segundo presupuesto extraordinario de la república para el ejercicio económico del 2003” se disminuyó la suma de 3.280.000.000,00 colones del Título 112. Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Programa 332-00. Proyectos y Transferencias Sectoriales. Registro Contable: 112-332-00, con el código presupuestario número 664 01 132 47 215, de Tranferencias a Instituciones Públicas Descentralizadas. Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, INCOP. El propósito de la transferencia de fondos hacia el presupuesto del INCOP es pagar a los funcionarios una indemnización por el hecho de que serán todos despedidos al ejecutarse el contrato de concesión para la reconstrucción y operación del Puerto de C.. Esta partida sería reintegrada inmediatamente que la empresa adjudicataria, de ese contarato de concesión, deposite la suma de ocho millones de dólares una vez firme el contrato. El dinero regresaría a la misma partida presupuestaria original, destinada por ley a la reparación y mantenimiento de caminos y por ello se trata de una simple transferencia interpresupuestaria, autorizada por la Ley del Presupuesto y no porun simple acto administrativo.

   Consideramos que el procedimiento empleado es válido por cuanto no se modifica permanentemente el propósito de los fondos tal y como fue definido por la Ley 8114, de Simplificación y eficiencia Tributaria, ni se trata de fines ajenos al quehacer público costarricense. Entendemos con claridad que el concesionario tiene la obligación de depositar la suma de ocho millones de dólares como parte de un aporte inicial al Estado, que es un componente de su oferta. La licitación pública internacional para reconstruir y operar ese puerto fue abierta por el Cosejo Nacional de Concesiones, un órgano desconcentrado del mismo MOPRT, porque así lo dispone la Ley 7762 de Concesiones deObras Públicas con Servicios Públicos, artículo 2 que dispone:

   Artículo2.-

   Cobertura

   1.-

   Toda obra y su explotación son susceptibles de concesión cuando existan razones de interés público, que deberán constar en el expediente mediante acto razonado. Se exceptúan de la aplicación de esta ley las telecomunicaciones y la electricidad.

   2.-

   Los ferrocarriles, las ferrovìas, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto muevos co,o existentes, así como los servicios que ahí se presten, únicamente podrán ser otorgados en concesión mediante los procedimientos dispuestos en esta ley.

   3.-

   En el caso de los muelles de Limón, Moín, caldera y puntarenas, por esa ley, únicamente podrán ser concensionadas las obras nuevas o las ampliaciones que ahí se realicen y no las existentes.

   El setenta por ciento (70%) de lo que la Adminstración obtenga por lo dispuesto en el artículo 42.1 a) de esta ley, en razón de las obras nuevas o ampliaciones que se concesiones en los citados muelles, será girado a la Junta de la Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, según corresponda, para se destinado exclusivamente a inversiones en obras de las respectivas provincias, sin que pueda utilizarse para cubrir gastos adminstrativos.

   Transcurrido el plazo de estas concesiones, dichas obras pasarán a la titularidad de los entes mencionados, según corresponda.

   Es por ello que el INCOP no tiene competencia para abrir la licitación y es por ello que el concesionario no le pagaría directamente al INCOP la suma inicial que es parte de la oferta que le fue adjudicada, con la que se restablecerían los fondos aquí cuestionados. Como el INCOP no tiene fondos para pagara a su empleados pero es obligación del concesionario efectuar un pago inicial al Estado, no coinciden las personas jurídicas públicas involucradas. De otra manera, habría sido simple que el INCOP percibiera los fondos del concesionario y de allí pagar a los empleados que serán despedidos.

   Consideramos que no es ciert, como lo afirma el voto de mayoría, que este procedimineto de transferencia temporal de fondos de una partida presupuestaria a otra, modifica permanentemente el destino o fin seleccionado por la Ley Nº 8114, porque serían restablecidos a la misma partida original del presupuesto, con los fondos propios del concesionario. En nuestra opinión, la tesis que sostuvo esta Sala Constitucional en la sentencia Nº 2002-4884 parte de otra hipótesis, y es la definición del destino de los fondos tributarios por ley común frente a las potestades de la misma Asamble Legislativa al momento de aprobar el presupuesto nacional de ingresos y gastos. En este caso, como se expuso, no existe conflicto entre la definición legislativa del uso que el Poder Ejecutivo debe dar a los fondos recaudados del impuesto a los combustibles y la transferencia temporal interpresupuestaria que se propone, puesto que el resultado contable será idéntico al previsto por la Ley Nº8114. No de desvía o modifica por le Ley del Presupuesto el fin último previsto por uan Ley común. Por otra parte, el pago al que se ha obligado el concesionario ocurrirña dentro del mismo período fiscal de 2003, y de inmediato se restablecerán los fondos al presupuesto del Consejo Nacional de Vialidad.

   Nótese que la mayoría opina que la norma atacada es inconstitucional porque “contiene una derogación, suspensión o enervación provisoria de la ley tributaria ordinaria.” Estimamos que esta tesis es en extremo formalista y contradictoria en sí, puesto que si la regla constitucional que define el voto de mayoría es la preservación de los fines definidos por la ley ordinaria para los fondos recaudados por los tributos, y en este caso esos fondos serán reintegrados dentro del mismo período fiscal, no hay modificación alguna a la regla constitucional así defendida. Por el contrario, al sostener la mayoría que tampoco es posible una transferencia temporal interpresupuestaria, ha creado una nueva regla constitucional adicional a la anterior que hace más rigida la Constitución en estamateria.

   A esto podemos agregar que los dos fines en cuestión, son públicos y de principal importancia para el desarrollo de los derechos humanos de los costarricenses. Tan importante es la construcción y reparación de caminos, como lo es de puertos y aeropuertos, y en general de toda la infraestructura que permite ejercer los derechos protegidos por nuestra constitución y por el derecho internacional de los derechos humanos. En este sentido.

   Pero, por sobre lo expuesto cosideramos que la tesis sostenida por la Mayorìa revierte el voto de esta misma Sala sobre los denominados destinos específicos de los impuestos, sin que se desarrollen los criterios para variar esta tesis, independientemente de la posición que sostengamos sobre el punto. En efeco, en la sentencia número 2002-4884, la Sala Constitucional sostuvo que era inconstitucional que las leyes ordinarias definieran el uso que tendrían los impuestos, frente a la potestad de la Asamblea Legislativa de reasignar estos fondos en la Ley del presupuesto de ingresos y gastos. Hoy se sostiene lo contrario, porque se afirma que la Ley del Presupuesto (ni sus modificaciones interanuales) no pueden variar temporalmente el destino de los impuestos. Estos cambos de opinión crean inseguridad jurídica en un tema de gran importancia para la vida política del país, como lo es la aprobación de impuestos y el uso que la Asamblea Legislativadefina para los fondos recaudados.

   Sobre la naturaleza presupuestaria de la norma.

   Es indiscutible para nosotros que la norma atacada no es atípica a la materia presupuestaria. Ya expusimos la razón legal por la que el INCOP no goza de autorización legal para otorgar en concesión la reconstrucción y operación del Puerto de Caldera. Entonces, ante la falta de fondos propios, se emplearán los fondos nuesvos aportados directamente por el concesionario seleccionado para desarrollar esas obras y presra esos servicios. Como la transferencia del Consejo Nacioanl de Concesiones al Consejo Nacional de Vialidad se produce por el pago del concesionario al primero no es cierto que los ingresos con los que se repondrán los transferidos al INCOP, sean inciertos. Está demostrado en este caso, que los diputados conocían el proceso de licitación pública internacional y el texto del cartel de esa licitación, y es por ello que conocían los ingresos qye obligatoriamente tendrá que pagar el concesionario al Consejo Nacioanl de Concesiones. Los ingresos son ciertos y por ello no se incumple a regla estipulada por el artículo 176 de la Constitución. Por otra parte el voto de mayoría sostiene que los fondos ingresarán al INCOP, pero en verdad lo harán al Consejo de Concesiones, un órgano del mismo Ministerio de Obras Públicas y Transporte como lo es el CONAVI. Tampo se trata del financiamiento de un gasto extraordinario con fondos ordinarios como lo expone el voto de mayoría. Los fondos para pagar la indemnización a los empleados del INCOP, provienen de una fuente extraordinario al sistema hacendario del país, porque son producto de un pago o adelanto hecho por el concesionario al Estado. No están involucrados fondos públicos ordinarios, no presentes ni futuros. Como no se trata del producto de impuestos adoptados por la Asamblea Legislativa, no es aplicable el tema de los destinos específicos.e n todo caso la tesis que se ha debatido en esta Sala es la inversa, el pago de gastos ordinario con fondos extraordinarios.

   Sobre la indemnización extraordinaria a los funcionarios del INCOP.

   En cuanto al pago extraordinario que se haría con estos fondos a favor de todos los empleados del INCOP que terminarán su relación laboral al inciar el concesionario la operación del puerto de Caldera, consideramos que no constituye un caso de desigualdad frente a los demás trabajadores públicos, porque esa indemnización será pagada por el concesionarios de su propio capital, y no por los usuarios del puerto al pagar las tarifas. En este sentido, son fondos privados pagados al Estado con ese fin.

   Así expuesto el casom consideramos que no era necesario consulatar a la Universidad de Costa Rica, ni a las municipalidades del país, ni se trata de una norma invasora de las competencias de la Contraloría de la República, porque nada dispone sobre este tema.

   Por tanto,votamos por evacuar la consulta legislativa facultativa.

   Ana Virginia Calzada M.FabiánVolio E.

   José MiguelAlfaro G.