Sentencia nº 03580 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Abril de 2004

Res: 2004-03580

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cuarentay tres minutos del catorce de abril del dos mil cuatro.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por V.H.S.H., mayor, casado una vez, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de Curridabat, en su condición personal como de Presidente de Auto Transportes para Socios San Jorge S.A.; contra el texto del artículo primero párrafo in fine y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT publicado en La Gaceta No. 103 del 30 de mayo de 2003.

Resultando:

1

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas y treinta minutos del cinco de junio de dos mil tres, el accionante solicita se declare la inconstitucionalidad del texto del artículo primero párrafo in fine y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT publicado en La Gaceta No. 103 del 30 de mayo de 2003.Alega que la normativa lesiona la libertad de empresa, la libertad de contratación y el principio de reserva de ley.Se impugna el artículo 1 que estipula que " Cualquier otra actividad de transporte de pasajeros en vehículos particulares que pretenda competir con la autorizada, se considera contraria al ordenamiento jurídico y por ende sujetas a las sanciones respectivas…".Lo transcrito quebranta el principio de reserva de ley, pues se regula los derechos fundamentales por vía de Reglamento y según lo señala la Procuraduría General de la República en su dictamen C-226-2002 del 5 de setiembre del 2003, la administración no puede imponer formas contractuales y prohibir el funcionamiento de empresas privadas de transporte.Se impugna también el artículo 3 del Decreto Ejecutivo por cuanto restringe a los comerciantes su libertad de contratación y empresa en virtud de que prohibe circular en las vías públicas en demanda de pasajeros, lo cual inhabilita el giro comercial del porteador, pues la mayoría de los clientes se tienen que dejar y recoger en las vías públicas terrestres.También, excluye a los porteadores a cobrar a los clientes las cifras autorizadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, violentando la posibilidad de pactar a su propia conveniencia.No hay norma que regula lo dispuesto por el Código de Comercio, pues lo que rige es todo lo que no está prohibido está permitido y en tal sentido el taxímetro con el cual pueden convenir con el particular su uso, de modo que no habría razón para que no se pudiera utilizar.También se lesiona la libertad de expresión al suprimir la expresión de sus ideas en una calcomanía, sticker, banner, rótulo o signo distintivo, todo lo cual la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, lo regula de modo que se distingan con una figura triangular adheridos en las puertas laterales del vehículo.En este caso, el prohibir a los porteadores a que rotulen sus vehículos resulta ilógico, por cuanto todas las empresas privadas que rotulen sus vehículos deben acatar esta disposición.Lo que establece también es que los oficiales de tránsito o del Consejo de Transporte Público puedan requerir los documentos probatorios de la situación jurídica contractual del porteador cuando éste haga un servicio.Para esto, no tienen la atribución legal, atenta contra el principio de inocencia.Por lo anterior, pide se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

2

El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

R. elM.S.; y,

Considerando:

I

Sobre la admisibilidad de las acciones con asunto pendiente de resolver.El artículo 75 de la Ley de esta jurisdicción establece que la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, en el que se haya invocado la inconstitucionalidad de la norma o normas impugnadas, de modo que la demanda sirva como un medio razonable para la tutela del derecho o interés que se estima lesionado. Las únicas excepciones posibles son las que señala el párrafo segundo de la misma norma, en el sentido de que no precisa la existencia del asunto previo los casos en que la acción sea deducida por el Contralor, Procurador o F.G. de la República, o bien por el Defensor de los Habitantes; así como en aquellos supuestos en que, por la naturaleza del caso, no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto.Por su parte, el artículo 48 ibídem establece que cuando las actuaciones u omisiones impugnadas en un recurso de amparo están razonablemente fundadas en normas vigentes, se suspenderá su tramitación y se otorgará al recurrente un plazo de quince días hábiles para que formalice la respectiva acción de inconstitucionalidad, bajo la prevención de archivar el expediente si no lo hiciere.En el caso que nos ocupa, el accionante no aportó un juego de copias del escrito inicial y de toda la documentación que lo acompaña, así como también, dejó de aportar el timbre del Colegio de Abogados por la autenticación del escrito inicial de la acción, sin embargo, se prescinde de los anteriores requisitos formales por la forma en que se resuelve, a la luz de lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.Por último, la acción de inconstitucionalidad aquí planteada tiene como asunto pendiente de resolver el recurso de amparo No. 03-006116-0007-CO del accionante contra el Ministro de Obras Públicas y Transportes, y el Ministro de la Presidencia, asunto que aún no ha sido fallado.

II

Objeto de la acción.Alega el accionante que el Contrato de Transporte regulado en los artículos 323 y siguientes del Código de Comercio, le permite el transporte de personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio y que el Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT contiene disposiciones que lesionan la libertad de empresa de los porteadores, la libertad de contratación y el principio de reserva de ley.Sostiene que la normativa impugnada es inconstitucional por cuanto interfiere con su actividad de diversas maneras, pues le impide dejar y recoger personas en las carreteras nacionales, le impone formas contractuales contrarias al principio de reserva de ley y el principio general de libertad, y anunciar su actividad sin restricción alguna a su libertad de expresión.En consecuencia, pide la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT publicado en La Gaceta No. 103 del 30 de mayo de 2003.

III

Numerales impugnados:Los artículos impugnados son los artículos 1° y 3° del Decreto Ejecutivo Número No. 31180-MOPT.El numeral 1establece:

De conformidad con el artículo 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, No. 7969, dicho servicio sólo puede ser explotado, como regla general, mediante la figura de la concesión administrativa, y excepcionalmente mediante la figura temporal y precaria del permiso, de acuerdo con los procedimientos especiales establecidos en esa ley y sus reglamentos.Cualquier otra actividad de transporte de pasajeros en vehículos particulares que pretenda competir con la autorizada, se considera contraria al ordenamiento jurídico y por ende sujetas a las sanciones respectivas.

Por otra parte, el artículo 3, regulalo siguiente:

"El traslado de personas mediante la figura del porteador, plasmada en un contrato privado de transportes, al amparo del Derecho Comercial, al no ser un servicio público autorizado de transporte remunerado de pasajeros, modalidad taxi, dados los requisitos apuntados en el artículo anterior, no autoriza para circular por las vías públicas en demanda de pasajeros, cobrar a los contratantes las tarifas autorizadas para el servicio regular, ni el uso de taxímetro.Del mismo modo, no podrán estar rotulados o usar distintivos que induzcan a error al usuario del servicio regular.

Los Oficiales de Tránsito, actuando en forma individual o en conjunto con los Inspectores del Consejo de Transporte Público, deberán requerir a los conductores de los vehículos que actúen bajo la modalidad del contrato privado de transportes, las pruebas fehacientes que demuestren tal condición contractual, según los instrumentos de comercio que utilicen tales particulares, o de lo contrario imponer las sanciones que el ordenamiento jurídico pone al alcance, al igual que cuando circulen libremente en demanda de pasajeros, en detrimento de la actividad formal, para lo cual serán catalogados como ilegales o "piratas" según la denominación popular."

IV

Sobre el caso concreto de la normativa impugnada.Corresponde a esta Sala determinar si los artículos impugnados del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT son inconstitucionales, por violación a la libertad de empresa, de contratación y del principio de reserva de ley.En criterio de la Sala, se trata de normas reglamentarias destinadas a regular la competencia desleal hacia los taxistas regulares, de modo que si la normativa toca los intereses de los porteadores, ello ocurre si éstos rebasan las disposiciones del Código de Comercio y prestan el servicio público regulado por concesiones administrativa de Transporte Remunerado de Personas, Modalidad Taxi.Esta Sala ha establecido en su jurisprudencia suficiente doctrina respecto de la legitimidad de las concesiones y licencias que deben contar los particulares para prestar servicios públicos.En tal sentido puede consultarse la sentencia 2001-09676.

V

Sobre los porteadores en el Código de Comercio y el transporte como servicio público.El artículo 323 del Códigode Comercio establece lo siguiente:

Por el contrato de transporte el porteador se obliga a transportar personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. El transporte puede ser realizado por empresas públicas o privadas. Son empresas públicas las que anuncian y abren al público establecimiento de esa índole, comprometiéndose a transportar por precios, condiciones y períodos determinados, siempre que se requieran sus servicios de acuerdo con las bases de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas privadas las que prestan esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones y por ajustes convencionales.

El porteador o transportista es un auxiliar mercantil.El contrato de transporte regulado en la legislación mercantil tiene como finalidad regular el traslado de personas, mercaderías y otros bienes.Es un contrato comercial importante para la economía de un país, pues sirve de enlace entre el productor o el comercializador de bienes y servicios con el consumidor final.Nació como necesidad de los mercantes de trasladarse de un lugar a otro, con o sin sus bienes de comercio, de modo que en principio sirvió como un instrumento de transporte del mercader en su actividad.Si bien, la doctrina no utiliza los medios de transporte para hacer una clasificación del porteador, puede decirse que existe la forma terrestre (como sería en una carreta, o vehículo de carga o ferrocarril), acuática (panga, falúa o crucero trasatlántico) y aérea (planeador, avioneta o avión a propulsión), admitiéndose incluso que se lleve a cabo mediante la fuerza del hombre, la de un animal de carga, o de un vehículo motorizado.Pero dada su amplia diversidad e importancia económica para el país, existen áreas reguladas por el Estado, en atención a la protección del interés general, declarando algunas formas como servicio público.Por ello resulta ser una figura contractual muy restringida, y resulta necesario identificar el origen del contrato de transporte para determinar si se trata de un acuerdo comercial o si se dirige a satisfacer una actividad que el Estado declaró servicio público.Si es esto último, no puede ocupar el lugar de actividades previamente regladas normativamente, como lo sería, por ejemplo, el transporte aéreo, que la reguló mediante la Ley No. 5150, Ley General de Aviación Civil, en cuyo caso para ofrecerlo un particular, sea persona física o jurídica, debe ostentar un certificado de explotación para transporte aéreo.De igual modo, los servicios de carga, los ferroviarios, y marítimos, podrían estar en esta categoría contractual, pero, si la trascendencia que tienen para la sociedad va más allá de la satisfacción de una necesidad privada, ello determinará la legitimidad estatal en la promulgación de normas de orden público.De este modo, en el caso de transporte de personas, depende de cómo se origina la relación contractual, la actividad resulta ilícita si se dirige a satisfacer una necesidad del público en general, suplantando así a los concesionarios de transporte público, en cuyo caso el Decreto Ejecutivo acierta en considerarlo una actividad al margen de la ley.Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual.Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

VI

Sobre la Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi.Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas.De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad.Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia.Evidentemente, el contrato de transporte tiene diversas características, entre ellas ser un contrato oneroso y no formal, su objeto puede ser el traslado de personas, cosas y noticias, como un auxiliar mercantil, pero siendo un contrato residual de transporte de personas, el público debe pertenecer a un grupo cerrado de usuarios, por lo que no autoriza al porteador a transitar por la vía pública negociando casualmente u ofertando sus servicios coincidentemente con el servicio público de taxis, o en busca de la demanda de transporte de pasajeros en la vía pública, pues el Estado es el único titular de esta prestación de servicios.De este modo, no resulta ilegítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado prohíba este tipo de contratación espontánea en la calle o el uso de rotulaciones similares a las del transporte autorizado, pues los contratistas de transporte de personas no concesionarios están imposibilitados para contratar en mera vía pública y deberán tener locales u oficinas comerciales que les permita el contacto con su clientela e ir de puerta en puerta haciendo sus servicios.Lo acusado como inconstitucional -sobre este aspecto- tiene más relación con el modo de aplicación de la normativa legal que hagan los inspectores de tránsito, que con su contenido, que como se dijo, en el tanto la promoción coincida con aquél del transporte remunerado de personas, la misma resulta ilegítima, y si existe discrepancia en su forma, se tiene abierta la vía jurisdiccional para su discusión, así como para la determinación de las formalidades del contrato, cuando éste sea por escrito o su mera constatación en forma verbal.En ese tanto, la Sala no observa que exista un quebrantamiento constitucional si las autoridades al controlar el servicio público de taxis, verifican el origen contractual del porteador, cuando existan sospechas fundadas de que se presta el servicio de taxi en forma ilegal.

VII

Sobre el uso de taxímetro.En cuanto al uso del taxímetro en vehículos particulares, para actividades diferentes a la del Transporte Remunerado de Personas, modalidad Taxi, resulta ilegítima.El argumento sostenido por el accionante no tendría sentido si para determinar el precio de un transporte de carga o personas, se usa el taxímetro, pues la tarifa resultante puede variar sustancialmente, mediando carga o no, por lo que no quedaría claro de qué manera ayudaría al transportista, como auxiliar mercantil o en su actividad privada, en determinar un precio cuando ello debe hacerse consensualmente al negociarse el contrato.Evidentemente si es para el uso de traslado de personas, la actividad del porteador se traslapa sobre el servicio de Transporte Remunerado de Personas, compitiendo ruinosamente con éste al ajustar su tarifa escalonadamente como el del servicio público.Para mayor abundamiento, en un recurso de amparo, la Sala dispuso ensentencia 2001-02313, que:

En la especie, el amparado no solamente no cuenta con una autorización para el ejercicio de la actividad de taxi, sino que además su vehículo estaba provisto de una serie de implementos que solamente son requeridos a los automotores empleados en dicha actividad, tales como el rótulo luminoso, el taxímetro y los rótulos amarillos de las puertas.Es decir, que las autoridades cuestionadas tuvieron razones fundadas para entender que el recurrente estaba actuando en forma contraria a lo establecido en la Ley de Tránsito.Lo anterior hace que la revisión hecha, así como el decomiso de los objetos mencionados, constituye el cumplimiento normal de los deberes de la Policía de Tránsito.Así las cosas, la actuación impugnada no resulta arbitraria, ni tampoco es producto de una indebida aplicación o errónea interpretación de la normativa vigente, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, también en cuanto a este extremo el presente recurso deberá ser desestimado.

De este modo, cuál sería el sentido de cobrar sumas fijas o similares a las del Transporte Público, si no es la intención de competir con el transporte remunerado de personas, todo lo cual está prohibido por ley.

VIII

El caso concreto del contrato de transporte de personas como una actividad restringida.Los argumentos que se esbozan en la acción, pretenden demostrar que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para regular la actividad del porteador, amparado a la legislación comercial que le permite transportar personas de un lugar a otro, así como cosas y noticias.Pero, la jurisprudencia de esta Sala define con precisión la línea divisoria entre las actividades que pertenecen al derecho privado de las del derecho público.Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público.El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación.Así, en cuanto a la actividad de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad de Taxi, la Sala ha resuelto que:

"V.-

Ahora bien, si se parte del principio general sentado en el artículo 182 de la Constitución Política según el cual toda contratación que celebre el Estado, incluyendo la prestación de servicios públicos, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitación, y de la necesidad que existe de que la Administración valore expresamente cada vez que se requiera realizar una prórroga de la concesión para determinar que las condiciones y demás requisitos que se requieren para prestar el servicio público se mantienen y que la necesidad del servicio público se mantiene,esta S. concluye que no puede entenderse que exista derecho subjetivo de los concesionarios a una prórroga obligada puesto que, admitir lo contrario implicaría aceptar que se pueda transferir al particular, a perpetuidad, un derecho que solo pertenece al Estado (ver en ese sentido sentencia No.2101-91 del 18 de octubre de 1991)."

Como se ha dicho en otras oportunidades, ello queda reservado al Estado, como servicio público que es el Transporte Remunerado de Personas, en su Modalidad Taxi, y por ello no puede salir de su esfera de control.De allí que para ejercer esta actividadse requiere de la concesión, tal y como está estipulado en los artículos 2 y 3 inciso b) de la "Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi", número 7969, del 20 de diciembre de 1999, que establece:

Artículo 2.-

Naturaleza de laprestación del servicio.

Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera como un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento

Artículo 3.-

Ámbito de aplicación.

a).-

…

b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley.

No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la contratación administrativa.

Estas normas, según el artículo 64 de esa misma Ley, son de orden público, de modo que, el Estado declara esta actividad como una necesidad social imperante y su vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del Estado de Derecho y la paz social.Eso también significa, que la normativa excluye a cualquier persona o particular que no califique dentro de los supuestos que regula, y autoriza el ejercicio del poder de policía para quienes la infringen, de allí que resulta legítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado remita a las sanciones que establece el ordenamiento jurídico.

Por lo expuesto, la Sala estima que la acción debe ser rechazada por el fondo, como en efecto se hace.

Por tanto:

Se rechaza porel fondo la acción.

Luis Fernando Solano C.

Presidente

Carlos M. Arguedas R.Ana VirginiaCalzada M.

Adrián Vargas B.GilbertArmijo S.

Ernesto Jinesta L.Teresita Rodríguez A.