Sentencia nº 07374 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 7 de Julio de 2004

Res: 2004-07374

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con veintinueve minutos del siete de julio del dos mil cuatro.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por F.M.C. y C.H.C., mayores, casados, cédulas de identidad 3-217-975 y 1-596-737, respectivamente y vecinos de San Pedro de Montes de Oca el primero y de Cartago el segundo, contra el artículo 21 de la Ley número 17 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y los numerales 13, 14, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social. Intervinieron también en el proceso F.B.B., en representación de la Procuraduría General de la República, R.C.F. y G. M.C. en su calidad de Apoderados Generales Judiciales de la Caja Costarricense de Seguro Social, R.S.A. en representación del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense del Seguro Social y L.C.V., como S. General de la Unión de Empleados de la Caja y la Seguridad Social.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el quince de diciembre de dos mil tres, los accionantes solicitan se declare la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley número 17 Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y los numerales 13, 14, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de ese Ente, promulgado el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho.Alegan que como es bien sabido, en el artículo 13 de la Ley número 7993, del veinticuatro de enero del dos mil conocida como Ley de Protección al Trabajador, se estableció un aporte patronal del uno y medio por ciento (1,5%) para la conformación, el mejoramiento y financiación del régimen de Pensiones Complentarias para los trabajadores. Sin embargo, el artículo 21 de Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social discutido y el numeral 14 reglamentario, establecen que la Caja contribuirá con un tres por ciento al fondo de Retiro, Ahorro y Préstamo de sus empleados, lo cual es una cantidad mucho mayor que la de cualquier patrono público o privado, con lo que se otorga un privilegio a los empleados de la Caja, generando de esta manera un incremento desmedido y excesivo en el gasto público. Se crea así un privilegio del que no gozan otros funcionarios públicos o privados y se establece sin razón un trato discriminatorio que violenta principios de razonabilidad y proporcionalidad por cuanto no hay criterios objetivos y razonables que los justifiquen. En relación con los artículos 13, 16 y 17 del citado Reglamento, todos ellos establecen, de diferente forma, que las cargas derivadas de la administración del Fondo de Retiro de los Empleados, serán cubiertas con recursos de la institución, a saber, la Gerencia de la División de Pensiones se hará cargo de la administración del Fondo, la sección de contabilidades especiales tendrá a cargo su contabilidad y los “cargos” que demande la administración del Fondo estarán a cargo del Seguro de Invalidez Vejez y Muerte. Por todo lo anterior solicitan la anulación de los artículos citados en tanto contravienen a su juicio el principio de igualdad tal y como está delineado en el texto constitucional y la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el tema.

2. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 21 a 36. Señala que nuestro ordenamiento ha optado por establecer sistemas de pensiones complementarias que son manifestaciones de la solidaridad social y la justicia social. Estos regímenes nacidos a lo largo del tiempo de forma especial, no se vieron afectados con la aparición de la Ley de Protección al Trabajador, pues ésta no produce automáticamente la derogatoria de tales beneficios sino que más bien, autoriza a mantenerlos y regula los derechos de los trabajadores. Así, la alegación de los accionantes se dirige a contraponer lo dispuesto en una norma (artículo 21 discutido) y otra norma de rango legal, cual es el artículo 13 de la Ley de Protección al Trabajador, que según se argumentó obliga a que todos los patronos aporten la misma cantidad a los fondos de retiro Señala la Procuraduría que así plantadas las cosas no es posible aceptar que el citado artículo 13 sea parámetro de constitucionalidad y esto porque, en el caso de los porcentajes, resulta que esa misma ley admite las excepciones que nacen de regímenes especiales. Dice la Procuraduría que interesa recalcar que por disposición de la propia ley, los patronos que cotizan para régimen especial, no tienen porqué cotizar el porcentaje de la ley de Protección al Trabajador, lo que significa en el fondo que se trata de categorías legales diferentes (la de regímenes especiales y la del régimen general), de modo que cabe hacer diferencia entre las cotizaciones para respetar justamente el principio de igualdad. Respecto del tema de la razonabilidad, indica la Procuraduría que este tema se liga con la corrección de la discriminación de manera que si no hay discriminación no puede decirse que exista irrazonabilidad en el trato discriminatorio porque justamente éste no existe, pero además, cabe señalar que se mantiene una proporción y razonabilidad medio a fin entre la creación y fijación de un porcentaje de tres por ciento para la creación y mantenimiento de un Fondo de Retiro para los empleados de la Caja Costarricense del Seguro Social.En el mismo orden de ideas debe señalarse que si bien es necesaria la razionalización del gasto público como deber de todo ente público, la definición de medios específicos (en relación co la consecución de sus fines) es una cuestión de política económica que excede normalmente la esfera de competencia de la Sala por ser una cuestión de oportunidad y conveniencia. Por ello solicita la desestimación de la acción.

3. -

   La Caja Costarricense de Seguro Social por intermedio de R.C.F. y G.M.C. en su calidad de Apoderados Generales Judiciales se apersonan a pronunciarse dentro de este proceso y afirman que no existe legitimación de los accionantes para interponer esta acción porque su interés no puede estimarse colectivo ni difuso, en tanto se dirige contra una norma que, según su criterio contiene un privilegio en perjuicio de personas definidas. En cuanto al fondo del asunto, se aduce que ya la Sala ha reconocido la validez constitucional de los fondos de retiro de las instituciones y en especial de la discutida en esta acción. Ahora bien, se reclama que el aporte es excesivo pero se parte de la falsa premisa de que el porcentaje otorgado en la norma discutida es destinado al fondo de retiro, cuando lo cierto es que lanorma reconoce la existencia concomitante de un fondo de ahorro y préstamo. Así, cuando la Ley de protección al trabajador deja como excepción la posiblidad de que los regimenes complementarios existentes puedan seguir funcionando, reconoce la validez del aporte al Fondo de Retiro, pero como una parte de los instrumentos de justicia social reconocidos en el artículo 21 cuestionado. Esta interpretación es la correcta e incluso ha sido acogida por la Junta Directiva en la última reforma realizada el ocho de enero de dos mil cuatro, en donde se reformó el Reglamento del Fondo de Retiro, de modo que la contribución de la Caja sea del uno y medio por ciento, para uniformar la contribución con la fijada en la Ley de Protección al Trabajador Por otro lado, en relación con las normas reglamentarias que establecen a cargo de quien corren los gastos de administración del fondo, el artículo 21 del Reglamento del Fondo de Retiro, señala que los gastos se harán con cargo al presupuesto de modo que no se tocan fondos del régimen de invalidez vejez y muerte. Finalmente en cuanto a la intervención de funcionarios de la institución en la administración del Fondo, en realidad se trata de una labor de control y fiscalización, necesaria para velar porque los fondos tengan realmente el destino fijado.

4. -

   El Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, representado por su S. General R.S.A., también atendió la audiencia concedida y se presenta a solicitar que se declare sin lugar la acción planteada. Afirma que la igualdad como principio constitucional no tiene carácter absoluto y puede de hecho discriminarse si se encuentra una base razonable y proporcional para ello. En primer término señalan que existe una clara diferencia entre los funcionarios públicos y los empleados privados y además dentro de los mismos funcionarios públicos la misma diferencia de la función prestada puede servir de base para la distinción. Para el caso una diferencia relevante es la existencia de una llamada carrera administrativa cuyo objetivo es la permanencia al servicio del Estado y sus instituciones, situación que en buena medida está necesariamente vinculada a regímenes salariales y beneficios especiales. En cambio el objetivo de la Ley de Protección al trabajador es muy diferente, pues se busca crear una protección adicional al sistema de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Aún así, es claro que el legislador reguló en contra de la posibilidad de que la acumulación de beneficios llegara a ser irrazonable de modo que asimiló unas contribuciones por otras para equilibrar el sistema. En concreto sobre los porcentajes se indica que según el reglamento aplicable febrero de dos mil cuatro, el aporte de la Caja al Fondo de Retiro es de uno y medio por ciento. El restante uno y medio se dedica al financiamiento de otros beneficios como el Fondo de Ahorro y Préstamo de legítima creación al amparo de los análisis hechos arriba sobre carrera administrativa. En lo que se refiere a los alegatos de irracionalidad y desproporcionalidad, no existe ninguna argumentación y menos aún prueba de ese defecto pues se aporta copia de un reglamento que ya no está en vigor. De cualquier forma, sobre el tema de una desviación de fondos públicos, debe tomarse en cuenta que el sistema de beneficios se destina a empleados de la Caja es decir a aquellos funcionarios sin cuyo aporte los objetivos de la Seguridad Social serían inalcanzables. Agregan además que la norma cumple con los requisitos de razonabilidad técnica es decir la propiedad de los en frente del fin buscado, cual es la creación de una carrera administrativa que sirva de respaldo para lograr la idoneidad de los funcionarios públicos, la cual es además apegada a la razonabilidad jurídica en tanto ese fin ha sido recogido por el ordenamiento constitucional.

5. -

   La Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social, mediante su representante L.C.V., se apersonó para atender la audiencia concedida y se pronunció también a favor de las normas impugnadas. Alega que los fondos de retiro y ahorro como el de la Caja, son de larga data y cumplen con una labor de innegable justicia social. Son además el producto del ejercicio de la autonomía que en el caso de la Caja, tiene un rango más amplio y constitucionalmente reconocido. Del artículo cuestionado se infiere claramente que se trata de dos fondos y no de uno solo, de tal modo que según la última norma reglamentaria se aporta el uno y medio por ciento al Fondo de retiro con lo cual no existe diferencia con lo dispuesto con la Ley de Protección al Trabajador. En cualquier caso, no se dice que dicho límite sea máximo, sino que se trataría más bien de un mínimo y en todo caso la misma ley deja a salvo lo dispuesto por los regímenes especiales que reconoce y avala. En relación con el Reglamento, la apreciación de los accionantes es errada porque, por un lado, la supervisión del Fondo, está a cargo de la Superintendencia de Pensiones y bajo las disposiciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, y en particular el Reglamento para la regulación de los sistemas de pensiones complementarias creadas por ley especial.

6. -

   Tambien fue aceptada la coadyuvancia presentada en escrito visible a folio 82 por J. C.D.C., mayor, casado, vecino de San Rafael Debajo de Desamparados cédula de identidad número 0-000-000, en su condición personal de trabajador de la institución afectada y miembro del Fondo discutido. Se pronuncia en favor de la validez constitucional de las normas impugnadas y señala que respecto del artículo 13 de la Ley de Protección al Trabajador, no existe ninguna contradicción puesto que la misma ley previó la posibilidad de que los distintos regímenes de pensión complementaria se mantuvieran vigentes en las condiciones establecidas, tal y como es el caso del régimen discutido. Agrega además que debe observarse que se trata de dos regímenes diferenciados y señala que los fondos de ahorro y préstamo son instituciones de larga data y con una clara finalidad social que no puede desconocerse. Concluye que no existe ninguna inconstitucionalidad porque la Caja no tiene que hacer aporte adicional alguno en virtud de la Ley de Protección al Trabajador. Finalmente en cuanto a los artículos reglamentarios se señala la existencia de una nueva normativa que no contiene ninguna infracción de las reclamadas.

7. -

   De conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se omite la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de esa Ley, pues se estima que existen suficientes elementos para tomar una resolución sobre el fondo del asunto.

7. -

   En los procedimientos se hancumplido las prescripciones de ley.

   R. elM.M.M.; y,

   Considerando:

   I.-

   Sobre la admisibilidad. Los accionantes cuestionan el artículo 21 de la Ley número 17 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en conjunción con los artículos 13, 14, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social promulgado el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho. El reclamo se plantea porque se considera que las normas cuestionandas lesionan por una parte el principio de igualdad jurídica y por otra, el principio de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de los fondos públicos. La legitimación aducida por los accionantes es la que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley que regula esta jurisdicción pues señalan que no existe posibilidad de lesión individual y directa y que estamos ante normas que inciden en el núcleo de derechos e intereses que atañen a la colectividad en su conjunto.Para la Sala, esto resulta ser válido pero únicamente en cuanto se refiere al reclamo por infracción a la razonabilidad y proporcionalidad en el uso de fondos públicos, pues efectivamente no existe posibilidad de producir lesiones individuales y directas y por lo tanto no puede producirse un juicio previo que sirva como base para la acción de inconstitucionalidad en contra de las normas discutidas. En relación con el principio de igualdad, cabe señalar que, por definición, la afectación de ese principio exige la existencia de perjuicio y un tratamiento perjudicial para alguien -persona o grupo- definido y para quien surge entonces, la posibilidad jurídica de activar los mecanismos de protección establecidos en el ordenamiento jurídico. En concreto, puede decirse que jurídicamente siempre existe la posibilidad para quien se considera lesionado en el disfrute de su derecho fundamental a la igualdad, de reclamar -incluso por la vía de amparo- el respeto de sus derechos y la desaparición de normas que le otorgan menos que a otras personas que están en su misma condición. En esta acción, los accionantes no cumplen con este requisito puesto que no se presentan como afectados por la norma, o como representantes de ello, por lo que carecen de la suficiente legitimación pero en lo que se refiere al reclamo por violación del derecho a la igualdad Esto obliga a la Sala a rechazar de plano el reclamo en cuanto pretende que las normas se declaren violatorias del principio de igualdad, y a entrar a emitir pronunciamiento sobre el fondo, únicamente sobre la posible infracción del principio de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de fondos públicos, por parte de la normativa impugnada.

   II.-

   Objeto de la impugnación.- Los textos cuestionados de las normas impugnadas son los siguientes:

   De la LeyConstitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social:

   Artículo 21.-

   El Personal de la Caja será integrado a base de idoneidad comprobada, y los ascensos de categoría se otorgarán tomando en cuenta los méritos del trabajador en primer término y luego, la antigüedad en el servicio.

   Todos los trabajadores al servicio de la Caja gozarán de un régimen especial de beneficios sociales que elaborará la Junta Directiva. Este régimen comprenderá la formación de fondos de retiro, de ahorro y préstamos, un plan de seguros sociales y los otros beneficios que determine la Junta Directiva. La contribución anual de la Caja al Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamos será del 3% de la totalidad de los sueldos ordinarios consignados en su Presupuesto.

   A los trabajadores que se retiraren voluntariamente de la Caja a partir de la vigencia de esta ley, no se les podrá acreditar derechos en el Fondo de Retiro, Ahorro y Préstamos, por los servicios prestados hasta la fecha en que comienza a regir ésta, superiores a veinte mil colones.

   Quedan asalvo los derechos adquiridos al amparo de normas jurídicas anteriores.

   D.R. del Fondo de Retiro deEmpleados de la Caja Costarricense de Seguro Social:

   Artículo 14.-

   Del financiamiento. Para el financiamiento de los beneficios estipulados en el Sistema de Protección Básica, la Caja como patrono contribuirá con el 3% (tres por ciento) de la planilla total de los salarios fijos de sus servidores...

   En lo que será objeto de análisis, estas dos normas son impugnadas por cuanto fijan un aporte del tres por ciento para cubrir los costos de un régimen complementario de retiro para los empleados de la Caja, mientras que para los demás trabajadores del país, ese mismo objetivo se cumple con un porcentaje del uno y medio por ciento (1,5%) según lo establece la Ley de Protección al Trabajador. En este punto el reclamo consiste en señalar que esa diferencia a favor de los empleados de la Caja resulta contraria a la razonabilidad y proporcionalidad en el manejo de los fondos públicos, dado que esencialmente fines similares se cumplen con cantidades menores de recursos, de modo tal que ese exceso resulta injustificado e inconstitucional. De igual forma, del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social se acciona contra las siguientes normas:

   Artículo 13.-

   Disposiciones comunes a la administración. La administración del Fondo de Retiro de los Empleados estará a cargo de la Gerencia División de Pensiones, la que dictará los instructivos y actos de ejecución que fueren necesarios para la correcta aplicación de este reglamento...

   Artículo 16.-

   Del sistema contable.- La Sección de Contabilidades Especiales de la Caja tendrá a cargo la contabilidad del Fondo de Retiro de los Empleados y presentará mensualmente a la Gerencia de División de Pensiones, los estados financieros.

   Artículo 17. Todos los cargos que demande la administración del Fondo de Retiro de los Empleados, estará a cargo del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte por lo que anualmente se incluirán en su presupuesto.

   Estas tres normas reglamentarias son impugnadas en cuanto recargan en fondos públicos los costos de la administración del citado Fondo de Retiro, con lo que hacen un despilfarro al concederlos para subvencionar a unos pocos privilegiados, contrario a lo que buscan los principios de transparencia y racionalidad. En el fondo se impone un sacrificio a todos los costarricenses que deben aportar dinero pero no para fines justos sino para beneficiar a unos cuantos. Además, se distraen los fondos de la Caja, en acciones que no están claramente determinadas en su finalidad.

   3. Delimitación temporal del reclamo. El reclamo planteado por los accionantes tiene como fundamento el hecho de que la Ley discutida (y el artículo reglamentario correspondiente) establecen un porcentaje como aporte de la institución para el Fondo de Retiro, que resulta mayor (el doble) que el fijado por la Ley de Protección al Trabajador, para cumplir los mismos fines, de modo que es claro que si bien el objetivo es similar, es decir la creación de un fondo de pensiones complementarias, se entrega el doble de recursos con lo que se consuma una infracción al principio de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de fondos públicos Ahora bien, esa estructura argumental implica que es a partir de la promulgación de la citada Ley de Protección al Trabajador, que se consumaría la infracción constitucional, pues en la acción no se alega nada en absoluto respecto del aporte al Fondo de retiro, si no es en estricta relación con su desproporción frente al porcentaje que el legislador fijó para en la normativa general sobre regímenes complementarios de retiro. Esto hace entonces que la inconstitucionalidad de la norma no deba analizarse desde su promulgación sino únicamente desde el veinticuatro de enero del dos mil, cuando, a juicio de los recurrentes se torna en desproporcionada por no ajustarse a lo fijado de forma general para fondos de retiro. Pero además, cabe agregar a esto –y en lo que toca a la normativa reglamentaria discutida- también existe hacia delante, un límite temporal para el reclamo. En efecto, según lo informa la Caja Costarricense del Seguro Social, todos los textos reglamentarios relacionados con el tema, fueron variados a partir del ocho de enero de dos mil cuatro, mediante reforma realizada al Reglamento del Fondo de Retiro y aprobada por la Junta Directiva de la Caja en sesión número 7823 de la señalada fecha, de manera que –en cuanto a los temas discutidos- la nueva normativa regula ahora el tema tal y como sigue:

   Delfinanciamiento, inversiones y fiscalización.

   Artículo 10.— El Fondo de Retiro funcionará como un sistema de pensiones complementarias, solidario y de capitalización colectiva. Para el financiamiento de los beneficios estipulados en el Régimen de Protección Básica, la Caja como patrono contribuirá con el 1.5 % (uno y medio por ciento) de la planilla total de salarios ordinarios de sus servidores. Dichos aportes más la capitalización pertinente, se utilizarán para el establecimiento de un régimen de financiamiento de reparto de capitales de cobertura.

   Para el financiamiento de la administración la Caja aportará los recursos necesarios, tomados de acuerdo con el límite que establece el artículo 21 de su Ley Constitutiva, los cuales no podrán superar el 0.10% de la planilla de salarios ordinarios.

   De laAdministración

   Artículo 13.— La Administración del Fondo de Retiro de los Empleados estará a cargo de una Junta Administrativa, bajo la supervisión de la Superintendencia de Pensiones según se indica en los artículos 36 de la ley Nº 7523 y 75 de la Ley de Protección al Trabajador.

   De losgastos

   Artículo 21.— Los gastos generales que demande la administración del Fondo de Retiro de los Empleados se harán con cargo al presupuesto aprobado, de acuerdo con lo que establece el Artículo 10 de este reglamento y el límite que establece el artículo 21 de la Ley Constitutiva de la Caja.

   Como puede apreciarse, el sistema se replantea en sus aspectos financieros y lo hace en un sentido similar al que echan de menos los accionantes en el tanto que, reglamentariamente, la contribución al Fondo de Retiro (FRE) se fija en uno y medio por ciento (1,5%) y se ordena que los gastos de administración los cubrirá la Caja tomándolos del propio porcentaje que la ley fija para el Fondo. Desde tal perspectiva, a partir de la entrada en vigor de esta nueva normativa (enero de dos mil cuatro) pierden sentido entonces los argumentos de los accionantes sobre el uso irrazonable y desproporcionado de fondos públicos, pues tales argumentos se basan en la disparidad de porcentajes y el recargo del costo de administración del Fondo de Retiro en el presupuesto general de la Caja, temas ambos que se variaron radicalmente en la nueva normativa tal y como se indicó. En conclusión, de acuerdo a lo expuesto, las normas contra las que se reclama, de ser inconstitucionales, solo lo fueron del veinticuatro de enero del año dos mil, al ocho de enero del año dos mil cuatro. En dicho sentido, dado que las normas incuestionablemente produjeron efectos jurídicos en ese período, cabe a la Sala entrar a resolver por el fondo sobre los reclamos de los recurrentes.

   IV.-

   Sobre el fondo. Análisis del reclamo respecto del artículo 21 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. Expuesto lo anterior, procede entonces determinar si –en su momento- las normas impugnadas llegaron a ser contrarias a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el uso de fondos de públicos. Como se dijo, el argumento de los accionantes parte de la constatación de una diferencia en el porcentaje de dineros destinados a un mismo fin (contribución como patrono al Fondo de Retiro), puesto que el artículo 21 de la Ley Constitutiva de la Caja, contra el que se reclama, fija una contribución del tres por ciento (3%) de las planillas, mientras que el artículo 13 de la Ley de Protección al Trabajador, solo establece el uno y medio por ciento (1,5%). Así planteadas las cosas en efecto parecería difícil justificar esa diferencia, excepto como un privilegio tal y como sostienen los accionantes. Sin embargo, tal y como lo señala el representante de la Caja al contestar la audiencia, una lectura atenta del artículo 21 cuestionado permite dejar claramente establecido que el porcentaje señalado por la Ley Constitutiva de la Caja, tiene una finalidad más amplia que la de constituir solamente un Fondo de Retiro, pues también con ella está autorizando el legislador a desarrollar un Fondo de Ahorro y Préstamo. En ese orden de ideas, resulta jurídicamente incorrecto comparar la citada norma con la disposición establecida por el artículo 13 de la Ley de Protección al Trabajador, porque de ésta última sí puede afirmarse que tiene una finalidad exclusiva, cual es crear un régimen de retiro mediante el mecanismo de fondo de pensión complementaria. Por lo tanto, siendo diferentes en finalidad y objetivo, es constitucionalmente válido que las asignaciones de recursos públicos sean diferentes, sin que ello resulte per se, necesariamente irrazonable y desproporcionado. Por otra parte, aunque no se ha alegado aquí, cabe señalar que, como se indica por parte de los coadyuvantes pasivos, esta S. ha admitido la validez constitucional de los Fondos de retiro y de ahorro y préstamo en general, y específicamente la validez del que fue creado por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, tal y como se aprecia de la resolución número 06934-96 de las nueve horas nueve minutos del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis que señaló en lo que conducente:

   Sea que, el basamento legal del reglamento que se dictó en el año de 1986 y que ahora nos ocupa, lo es la LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICEN- SE DE SEGURO SOCIAL, en cuyo artículo 21 se indica: "ARTICULO 21: (...)

   D. análisis de éste artículo 21, se puede extraer que en su párrafo primero establece los requisitos generales que regirán para el nombramiento de los trabajadores al servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social.

   Continúa el artículo en su párrafo segundo desarrollando una idea generalizada, ya que inicia con la expresión "Todos los trabajadores", sea que el contenido de la norma es evidentemente de aplicación global, sin discriminaciones entre los diferentes trabajadores, estableciendo un fondo económico de retiro, ahorro y préstamo, sustentado con el aporte patronal y de los trabajadores para beneficio de todos los servidores. [...]

   Si bien como se indicó se trata de un mismo fondo que establece varios beneficios en favor de la generalidad de los trabajadores de la Caja Costarricense de Seguro Social, la norma aquí impugnada se refiere únicamente al fondo de retiro, ya que en el reglamento la Junta Directiva que lo acuerda, decide establecer que dicho fondo será aplicado a los trabajadores que se pensionen por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la institución, pero únicamente a los que se retiren por la condición de vejez, excluyéndose las de invalidez y muerte. En materia laboral, los beneficios que se establezcan en favor de los trabajadores, encuentran sustento en los principios de solidaridad humana y justicia social que contiene el artículo 74 de la Constitución Política, sea que, además de los derechos laborales contemplados en las leyes, los trabajadores pueden ser acreedores de garantías adicionales, tal el caso de los Fondos Monetarios que se establecen con capital obrero y patronal, administrados de forma separada y que tiene la virtud de que son de aplicación universal, referido a que el fin que se persigue es que todos y cada uno de los trabajadores puedan tengan acceso a ellos, cumpliendo los requisitos previamente establecidos.

   En conclusión no existe razón alguna válida para considerar que el artículo discutido es contrario a los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos.

   V.-

   Análisis del reclamo respecto del artículo 14 del Reglamento del Fondo de Retiro de los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social del diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho. Resuelta la acción en el sentido de es constitucionalmente válido el artículo 21 de la Ley, se plantea ahora la cuestión de si la forma en que dicho texto es desarrollado por el artículo 14 del Reglamento vigente en el marco temporal del reclamo (enero del dos mil a enero de dos mil cuatro), produce una violación de los precitados principios de razonabilidad y proporcionalidad del gasto público, ello tomando en cuenta principalmente que tal norma reglamentaria fija un aporte a cargo de la Caja, del tres por ciento de las planillas ordinarias para el Fondo de Retiro (FRE). De conformidadcon lo arriba expuesto, el legislador mediante el artículo 21 de la Ley ya analizado, destinó un tres por ciento para la conformación de Fondos de retiro, ahorro y préstamo de los empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social y esa apropiación de dineros públicos con esos fines no es inconstitucional, al menos dentro del marco de argumentación de los accionantes en este proceso. Esto significa que ese porcentaje (3%) asignado a tales finalidades, no viola los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos y es por consiguiente derecho vigente de rango legal, en tanto es el legislador y no el Constituyente quien ha creado ese poder-deber para la institución de disponer de tales dineros para unos fines específicos que el propio legislador ha señalado. También significa que la forma en que –por de vía reglamento- se distribuya concretamente el citado porcentaje entre las distintos objetivos, ya no alcanza relevancia constitucional porque la norma habilitante lo es la de rango legal, de manera que si, como parece ser el caso (aunque no existe alegación de los accionantes en ese particular), se dejó de financiar el Fondo de ahorro y préstamo y se destinó todo el porcentaje al Fondo de Retiro (FRE), ello de ser cierto constituye quizás un quebrantamiento de la voluntad del legislador, respecto del debido destino para los fondos, pero ese tema no resulta de resorte de la Sala Constitucional porque, como se dijo, ya no está en juego el principio de razonabilidad y proporcionalidad en el gasto, que se ven satisfechos con la justificación dada para el establecimiento del porcentaje total otorgado en general por la ley para financiar beneficios sociales de los empleados de la Caja. Con base en este razonamiento la acción debe rechazarse de planorespecto del artículo 14 del Reglamento del Fondo de Retiro de los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social del diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

   VI.-

   Análisis del reclamo respecto de los artículos 13, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de los Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social del diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho.En este último considerando se agrupan los reclamos relacionados con los artículos 13, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social promulgado el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho. Contra ellos se reclama que -de manera diversa- disponen de recursos públicos para labores que solo benefician a un grupo privilegiado de personas. Específicamente se señala que al disponer los artículos 13 y 16 que la administración y la contabilidad del Fondo de Retiro (FRE) estará a cargo, respectivamente de la División de Pensiones de la Caja y la oficina de Contabilidades Especiales de esta institución, y el artículo 17 que todos los gastos del Fondo de Retiro de los Empleados estarána cargo del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ello significa que la Caja Como institución estará destinado parte de sus recursos y patrimonio a ese fondo que otorga beneficios y privilegios a unos pocos y no a todos los costarricenses como debería ocurrir con los dineros de la Caja. Sobre estos puntos debemos recordar nuevamente que estas disposiciones fueron derogadas en enero del año dos mil cuatro de modo que el estudio y decisión de la Sala se limita al tiempo en que estuvieron vigentes y únicamente en tanto puedan estar surtiendo efectos. Sobre los artículos impugnados no existe mayor argumentación de los reclamantes excepto la ya reseñada de que se dispone de fondos públicos para finalidades que no benefician a todos. Sin embargo, a criterio de la Sala se trata de aprovechar un conglomerado de recursos ya establecidos y en funcionamiento por parte de una institución, con el fin de dar satisfacción a unos fines que –como se indicó en el considerando IV anterior- han sido considerados constitucionalmente válidos como lo son los concernientes a la creación y sostenimiento de beneficios sociales para los empleados de la Caja. Sería posible que esta S. pudiese entrar a valorar si ese recargo se ubica dentro de parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, y en particular en lo relacionado con la idoneidad medio-fin, pero lo cierto es que en este caso concreto no existe ningún argumento de los accionantes que haga pensar que el recargo que puede darse alcanza el carácter de excesivo y distorsionador del fin principal al grado de tornar inconstitucionales las normas. Por el contrario, como lo señala las contrapartes en este proceso, el ordenamiento jurídico nacional relacionado con el manejo y control de este tipo de fondos tiende a someterlos a diferentes mecanismos de control ejercidos algunos en cierta medida por la institución donde se ubican con el fin de acrecentar el escrutinio y probidad en su manejo, razones éstas que, sin otras opuestas que analizar, resultan suficientes para declarar sin lugar la acción respecto a estos artículos.

   II.-

   Conclusión. De conformidad con lo expuesto, esta acción debe desagregarse en diferentes partes par su correcto análisis tanto en lo que se refiere a las cuestiones de admisibilidad como de fondo. Así, en primer lugar, debe rechazarse de plano en todo lo que se refiere a la infracción al principio de igualdad dado que, en ese punto, existe -y es de hecho es necesario para la configuración de una infracción por falta de trato igual- la existencia de un perjuicio individualizado en una o varias personas que serán quienes han sido tratadas de forma discriminatoria, siendo ellas quienes ostentan la legitimación para acudir a la Sala. Consecuencia de lo anterior la acción debe resolverse por el fondo, solamente en lo que toca a la posible infracción al principio de razonabilidad y proporcionalidad en el uso y disposición de fondos públicos. Respecto delartículo 21 de la Ley número 17 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, estima la Sala de acuerdo con lo razonado supra, que no existe infracción constitucional dado que el hecho de que existan diferentes porcentajes entre la citada norma y el artículo 13 de la Ley de Protección al Trabajador, obecede a diferentes finalidades y –en concreto- a que la norma impugnada no solo ordena la creación de un Fondo para retiro o pensión complementaria sino además, la constitución de un Fondo de Ahorro y Préstamo, lo cual hace que no pueda ser comparada con la precitada norma de la Ley de Protección al trabajador, como lo hacen los accionantes. Por su parte, en relación con los numerales 13, 14, 16 y 17 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social, de acuerdo con lo señalado, dichas normas ya están derogadas de modo que la Sala entra a conocerlas en tanto pudieran estar surtiendo efectos y desde tal perspectiva, no existen alegatos suficiente por parte de los accionantes ni los encuentra tampoco la Sala, como para entender que efectivamente tales normas, durante su momento de vigencia, se constituyeron en recargo desproporcional e irrazonable que obstaculice el cumplimiento de fines constitucionales fijados.

   Por tanto:

   Se rechaza de plano la acción planteada tanto en cuanto alega la infracción del principio de igualdad por parte de todas las normas discutidas, como en lo que se refiere al artículo 14 del Reglamento del Fondo de Retiro de Empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social promulgado el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho. En relación con los demás extremos reclamados se declara sin lugar.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Luis Paulino Mora M.AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

   José Luis Molina Q.SusanaCastro A.