Sentencia nº 07485 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Julio de 2004

Res: 2004-07485

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas con dieciséis minutos del trece de julio del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por R.R.H., cédula de identidad Nº9-080-902, a favor de la Sociedad de Servicios Múltiples de Transportes para Socios S–M–tra, S.R., Sociedad Anónima; y G. A.E., cédula de identidad Nº2-287-1273, a favor de la Sociedad de Servicio Privado de Transportes para socios el Fortín, Sociedad Anónima; contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:50 hrs. de 5 de junio de 2003 (folio 1), los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y manifiestan que las empresas amparadas están autorizadas de conformidad con el Código de Comercio para brindar servicios de transporte privado sin intervención del Estado, dado que no realizan un servicio público. Afirman que la Policía de Tránsito les ha confeccionado varios partes, al querer identificarlos como taxis piratas. Consideran que lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto Ejecutivo Nº31180-MOPT lesiona sus derechos fundamentales, en particular los reconocidos en los artículos 46 y 56 de la Constitución Política, en la medida en que limita de manera desproporcionada el ejercicio de una actividad económica; además, transgrede lo contemplado por el artículo 323 y siguientes del Código de Comercio, en que se regula el contrato de transporte, lo que ha sido avalado por la Procuraduría General de la República. Solicitan que se declare con lugar el amparo y que se restituya a las empresas afectadas en el pleno goce de sus derechos fundamentales.

2. -

   En memorial que corre agregado a folio 30, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, Sr. J.C.B., rinde su informe bajo juramento. Considera que lo dispuesto por el Derecho Ejecutivo Nº31180-MOPT se adecua al Derecho de la Constitución. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

3. -

   En memorial que obra a folio 38, el actor R.R.H. amplía sus argumentos. Solicita que seestime el amparo.

4. -

   En losprocedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

   R. elM.A.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   Los recurrentes acusan la violación de los derechos fundamentales de las empresas amparadas, en particular de los derechos reconocidos en los artículos 46 y 56 de la Constitución Política, pues consideran que lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº31180-MOPT es contrario al Derecho de la Constitución. Lo anterior por cuanto, mediante una norma infralegal se limitó el ejercicio de una actividad económica, como lo es la que está consagrada por los artículos 323 y siguientes del Código de Comercio, en que se regula el contrato de transporte.

   II.-

   Dado que el presente recurso de amparo se dirigió contra el Decreto Ejecutivo Nº31180-MOPT, cuya inconstitucionalidad ha sido discutida en la acción Nº03-006179-0007-CO, la cual fue rechazada por el fondo mediante la sentencia Nº2004-3580 de las 14:43 hrs. de 14 de abril de 2004, procede desestimar, igualmente, el amparo. En efecto, en dicha sentencia se dijo:

   I.-

   Objeto de la acción.Alega el accionante que el Contrato de Transporte regulado en los artículos 323 y siguientes del Código de Comercio, le permite el transporte de personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio y que el Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT contiene disposiciones que lesionan la libertad de empresa de los porteadores, la libertad de contratación y el principio de reserva de ley.Sostiene que la normativa impugnada es inconstitucional por cuanto interfiere con su actividad de diversas maneras, pues le impide dejar y recoger personas en las carreteras nacionales, le impone formas contractuales contrarias al principio de reserva de ley y el principio general de libertad, y anunciar su actividad sin restricción alguna a su libertad de expresión.En consecuencia, pide la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT publicado en La Gaceta No. 103 del 30 de mayo de 2003.

   II.-

   Numerales impugnados:Los artículos impugnados son los artículos 1° y 3° del Decreto Ejecutivo Número No. 31180-MOPT.El numeral 1 establece:

   De conformidad con el artículo 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, No. 7969, dicho servicio sólo puede ser explotado, como regla general, mediante la figura de la concesión administrativa, y excepcionalmente mediante la figura temporal y precaria del permiso, de acuerdo con los procedimientos especiales establecidos en esa ley y sus reglamentos.Cualquier otra actividad de transporte de pasajeros en vehículos particulares que pretenda competir con la autorizada, se considera contraria al ordenamiento jurídico y por ende sujetas a las sanciones respectivas.

   Por otra parte, el artículo 3, regula lo siguiente:

   "El traslado de personas mediante la figura del porteador, plasmada en un contrato privado de transportes, al amparo del Derecho Comercial, al no ser un servicio público autorizado de transporte remunerado de pasajeros, modalidad taxi, dados los requisitos apuntados en el artículo anterior, no autoriza para circular por las vías públicas en demanda de pasajeros, cobrar a los contratantes las tarifas autorizadas para el servicio regular, ni el uso de taxímetro.Del mismo modo, no podrán estar rotulados o usar distintivos que induzcan a error al usuario del servicio regular.

   Los Oficiales de Tránsito, actuando en forma individual o en conjunto con los Inspectores del Consejo de Transporte Público, deberán requerir a los conductores de los vehículos que actúen bajo la modalidad del contrato privado de transportes, las pruebas fehacientes que demuestren tal condición contractual, según los instrumentos de comercio que utilicen tales particulares, o de lo contrario imponer las sanciones que el ordenamiento jurídico pone al alcance, al igual que cuando circulen libremente en demanda de pasajeros, en detrimento de la actividad formal, para lo cual serán catalogados como ilegales o "piratas" según la denominación popular."

   III.-

   Sobre el caso concreto de la normativa impugnada.Corresponde a esta Sala determinar si los artículos impugnados del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT son inconstitucionales, por violación a la libertad de empresa, de contratación y del principio de reserva de ley.En criterio de la Sala, se trata de normas reglamentarias destinadas a regular la competencia desleal hacia los taxistas regulares, de modo que si la normativa toca los intereses de los porteadores, ello ocurre si éstos rebasan las disposiciones del Código de Comercio y prestan el servicio público regulado por concesiones administrativa de Transporte Remunerado de Personas, Modalidad Taxi. Esta S. ha establecido en su jurisprudencia suficiente doctrina respecto de la legitimidad de las concesiones y licencias que deben contar los particulares para prestar servicios públicos.En tal sentido puede consultarse lasentencia 2001-09676.

   IV.-

   Sobre los porteadores en el Código de Comercio y el transporte como servicio público.El artículo323 del Código de Comercio establece lo siguiente:

   Por el contrato de transporte el porteador se obliga a transportar personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. El transporte puede ser realizado por empresas públicas o privadas. Son empresas públicas las que anuncian y abren al público establecimiento de esa índole, comprometiéndose a transportar por precios, condiciones y períodos determinados, siempre que se requieran sus servicios de acuerdo con las bases de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas privadas las que prestan esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones y por ajustes convencionales.

   El porteador o transportista es un auxiliar mercantil.El contrato de transporte regulado en la legislación mercantil tiene como finalidad regular el traslado de personas, mercaderías y otros bienes.Es un contrato comercial importante para la economía de un país, pues sirve de enlace entre el productor o el comercializador de bienes y servicios con el consumidor final.Nació como necesidad de los mercantes de trasladarse de un lugar a otro, con o sin sus bienes de comercio, de modo que en principio sirvió como un instrumento de transporte del mercader en su actividad.Si bien, la doctrina no utiliza los medios de transporte para hacer una clasificación del porteador, puede decirse que existe la forma terrestre (como sería en una carreta, o vehículo de carga o ferrocarril), acuática (panga, falúa o crucero trasatlántico) y aérea (planeador, avioneta o avión a propulsión), admitiéndose incluso que se lleve a cabo mediante la fuerza del hombre, la de un animal de carga, o de un vehículo motorizado.Pero dada su amplia diversidad e importancia económica para el país, existen áreas reguladas por el Estado, en atención a la protección del interés general, declarando algunas formas como servicio público.Por ello resulta ser una figura contractual muy restringida, y resulta necesario identificar el origen del contrato de transporte para determinar si se trata de un acuerdo comercial o si se dirige a satisfacer una actividad que el Estado declaró servicio público.Si es esto último, no puede ocupar el lugar de actividades previamente regladas normativamente, como lo sería, por ejemplo, el transporte aéreo, que la reguló mediante la Ley No. 5150, Ley General de Aviación Civil, en cuyo caso para ofrecerlo un particular, sea persona física o jurídica, debe ostentar un certificado de explotación para transporte aéreo.De igual modo, los servicios de carga, los ferroviarios, y marítimos, podrían estar en esta categoría contractual, pero, si la trascendencia que tienen para la sociedad va más allá de la satisfacción de una necesidad privada, ello determinará la legitimidad estatal en la promulgación de normas de orden público.De este modo, en el caso de transporte de personas, depende de cómo se origina la relación contractual, la actividad resulta ilícita si se dirige a satisfacer una necesidad del público en general, suplantando así a los concesionarios de transporte público, en cuyo caso el Decreto Ejecutivo acierta en considerarlo una actividad al margen de la ley.Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual. Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

   V.-

   Sobre la Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi. Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad. Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia. Evidentemente, el contrato de transporte tiene diversas características, entre ellas ser un contrato oneroso y no formal, su objeto puede ser el traslado de personas, cosas y noticias, como un auxiliar mercantil, pero siendo un contrato residual de transporte de personas, el público debe pertenecer a un grupo cerrado de usuarios, por lo que no autoriza al porteador a transitar por la vía pública negociando casualmente u ofertando sus servicios coincidentemente con el servicio público de taxis, o en busca de la demanda de transporte de pasajeros en la vía pública, pues el Estado es el único titular de esta prestación de servicios. De este modo, no resulta ilegítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado prohíba este tipo de contratación espontánea en la calle o el uso de rotulaciones similares a las del transporte autorizado, pues los contratistas de transporte de personas no concesionarios están imposibilitados para contratar en mera vía pública y deberán tener locales u oficinas comerciales que les permita el contacto con su clientela e ir de puerta en puerta haciendo sus servicios. Lo acusado como inconstitucional -sobre este aspecto- tiene más relación con el modo de aplicación de la normativa legal que hagan los inspectores de tránsito, que con su contenido, que como se dijo, en el tanto la promoción coincida con aquél del transporte remunerado de personas, la misma resulta ilegítima, y si existe discrepancia en su forma, se tiene abierta la vía jurisdiccional para su discusión, así como para la determinación de las formalidades del contrato, cuando éste sea por escrito o su mera constatación en forma verbal.En ese tanto, la Sala no observa que exista un quebrantamiento constitucional si las autoridades al controlar el servicio público de taxis, verifican el origen contractual del porteador, cuando existan sospechas fundadas de que se presta el servicio de taxi en forma ilegal.

   VI.-

   Sobre el uso de taxímetro.En cuanto al uso del taxímetro en vehículos particulares, para actividades diferentes a la del Transporte Remunerado de Personas, modalidad Taxi, resulta ilegítima.El argumento sostenido por el accionante no tendría sentido si para determinar el precio de un transporte de carga o personas, se usa el taxímetro, pues la tarifa resultante puede variar sustancialmente, mediando carga o no, por lo que no quedaría claro de qué manera ayudaría al transportista, como auxiliar mercantil o en su actividad privada, en determinar un precio cuando ello debe hacerse consensualmente al negociarse el contrato. Evidentemente si es para el uso de traslado de personas, la actividad del porteador se traslapa sobre el servicio de Transporte Remunerado de Personas, compitiendo ruinosamente con éste al ajustar su tarifa escalonadamente como el del servicio público. Para mayor abundamiento, en un recurso de amparo, la Sala dispuso en sentencia 2001-02313, que:

   En la especie, el amparado no solamente no cuenta con una autorización para el ejercicio de la actividad de taxi, sino que además su vehículo estaba provisto de una serie de implementos que solamente son requeridos a los automotores empleados en dicha actividad, tales como el rótulo luminoso, el taxímetro y los rótulos amarillos de las puertas. Es decir, que las autoridades cuestionadas tuvieron razones fundadas para entender que el recurrente estaba actuando en forma contraria a lo establecido en la Ley de Tránsito.Lo anterior hace que la revisión hecha, así como el decomiso de los objetos mencionados, constituye el cumplimiento normal de los deberes de la Policía de Tránsito.Así las cosas, la actuación impugnada no resulta arbitraria, ni tampoco es producto de una indebida aplicación o errónea interpretación de la normativa vigente, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, también en cuanto a este extremo el presente recurso deberá ser desestimado.

   De este modo, cuál sería el sentido de cobrar sumas fijas o similares a las del Transporte Público, si no es la intención de competir con el transporte remunerado de personas, todo lo cual está prohibido por ley.

   VII.-

   El caso concreto del contrato de transporte de personas como una actividad restringida.Los argumentos que se esbozan en la acción, pretenden demostrar que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para regular la actividad del porteador, amparado a la legislación comercial que le permite transportar personas de un lugar a otro, así como cosas y noticias.Pero, la jurisprudencia de esta Sala define con precisión la línea divisoria entre las actividades que pertenecen al derecho privado de las del derecho público.Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público.El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación.Así, en cuanto a la actividad de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad de Taxi, la Sala ha resuelto que:

   "V.-

   Ahora bien, si se parte del principio general sentado en el artículo 182 de la Constitución Política según el cual toda contratación que celebre el Estado, incluyendo la prestación de servicios públicos, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitación, y de la necesidad que existe de que la Administración valore expresamente cada vez que se requiera realizar una prórroga de la concesión para determinar que las condiciones y demás requisitos que se requieren para prestar el servicio público se mantienen y que la necesidad del servicio público se mantiene,esta S. concluye que no puede entenderse que exista derecho subjetivo de los concesionarios a una prórroga obligada puesto que, admitir lo contrario implicaría aceptar que se pueda transferir al particular, a perpetuidad, un derecho que solo pertenece al Estado (ver en ese sentido sentenciaNo.2101-91 del 18 de octubre de 1991)."

   Como se ha dicho en otras oportunidades, ello queda reservado al Estado, como servicio público que es el Transporte Remunerado de Personas, en su Modalidad Taxi, y por ello no puede salir de su esfera de control.De allí que para ejercer esta actividadse requiere de la concesión, tal y como está estipulado en los artículos 2 y 3 inciso b) de la "Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi", número 7969, del 20 de diciembre de 1999, que establece:

   Artículo 2.-

   Naturaleza de la prestación del servicio.

   Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera como un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento

   Artículo 3.-

   Ámbito de aplicación.

   a).-

   …

   b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley.

   No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la contratación administrativa.

   Estas normas, según el artículo 64 de esa misma Ley, son de orden público, de modo que, el Estado declara esta actividad como una necesidad social imperante y su vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del Estado de Derecho y la paz social.Eso también significa, que la normativa excluye a cualquier persona o particular que no califique dentro de los supuestos que regula, y autoriza el ejercicio del poder de policía para quienes la infringen, de allí que resulta legítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado remita a las sanciones que establece el ordenamiento jurídico.”

   En virtud de lo expuesto, se debe declarar sin lugar el recurso.

   Por tanto:

   Se declara sin lugar elrecurso.-

   Luis FernandoSolano C.

   Presidente

   Ana VirginiaCalzada M.Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S.Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.Susana Castro A.