Sentencia nº 11065 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 6 de Octubre de 2004

Res: 2004-11065

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con cuatro minutos del seis de octubre del dos mil cuatro.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.L.L.R., mayor, casado, administrador de empresas, ciudadano español con pasaporte número AA ciento cincuenta y dos mil seiscientos setenta y cinco, documento de identidad A 3381087800 y M. H.A., mayor, soltero, empresario, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de San Antonio de Belén en su condición de apoderados generalísimos sin límite de suma de RITEVE SYC, Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica número 3-101-286493 y como representantes con poder suficiente de Consorcio RITEVE SYC contra los Decretos Ejecutivos N° 30572-MOPT, 30573-MOPT, 30987-MOPT.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veinte de setiembre del 2004, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los Decretos Ejecutivos N° 30572-MOPT, 30573-MOPT, 30987-MOPT. Alegan que tales decretos lesionan el principio de legalidad, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos y el principio de intangibilidad patrimonial.El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) promovió a inicios de 1998 la Licitación Pública Internacional N° 02-98 para la contratación de una empresa a cargo de la realización de la revisión técnica integrada de la flota vehicular de Costa Rica; su tramitación correspondió a la Proveeduría Nacional. Su representada participó en esa licitación y ofreció sus servicios especializados y su experiencia en materia de revisión técnica de vehículos, mediante una oferta presentada en julio de 1998. Resultó adjudicataria de esa licitación en febrero de 1999. Después de una apelación, el procedimiento fue retrotraído a la etapa previa al acto adjudicatorio y se realizó una segunda adjudicación al Consorcio RITEVE SYC en noviembre de 1999, acto confirmado por la Contraloría General de la República mediante resolución RC-120-2000 del 30 de marzo del 2000. El 5 de febrero del 2001 se suscribió el primer contrato entre RITEVE SYC y la Administración. Posteriormente. Sin embargo, la Contraloría General de la República negó el refrendo a ese contrato, por lo que el 29 de mayo del 2001 se suscribió el contrato definitivo entre RITEVE-CTP-MOPT, el cual fue refrendado por la Contraloría el 28 de junio del 2001 (oficio 7168). RITEVE inició la prestación del servicio contratado el 15 de julio del 2002. El reglamento tarifario fue establecido en el cartel y así fue incorporado al contrato. Este incorpora el principio de equilibrio financiero y económico del contrato: derecho al reajuste de precios, principio que en Costa Rica tiene rango constitucional y es vinculante. El contrato entre la Administración y RITEVE prevé una retribución a favor de RITEVE basada en un régimen tarifario definido desde el cartel licitatorio (un precio percibido a cambio de un servicio brindado). El Cartel de la Licitación hacía referencia a los aspectos tarifarios; en ese sentido, solicitaba que las ofertas propusieran un precio determinado por el servicio que se pretendía prestar. En su oferta, RITEVE estableció una tarifa media y propuso la utilización de una fórmula objetiva para efectuar las revisiones futuras de las tarifas. Igualmente se propuso una estructura de costos medios preliminar en términos relativos (porcentuales), sin que de acuerdo con el cartel aquella fuese determinante para ningún efecto futuro, pues el aspecto fundamental lo constituía el precio ofrecido por el servicio.La cláusula 9.4 del contrato dispone que Consejo de Transporte Público tiene la obligación de confeccionar y publicar una metodología para el reajuste de tarifas. El Contrato entre la Administración y RITEVE prevé una retribución a favor de RITEVE basada en el régimen tarifario definido desde el cartel licitatorio; así, la percepción de los precios adjudicados, es un elemento esencial del Contrato. En la sesión 041-2001 del 15 de noviembre del 2001 del Consejo de Transporte Público en el artículo 4° se aprobó la propuesta de Reglamento del Procedimiento para reajuste de tarifas, que luego de ser comunicada al Ministro de Transportes, se dictó como Decreto Ejecutivo 30185-MOPT. Posteriormente, en la sesión 031-2001 del 25 de abril del 2002 del Consejo de Transporte Público, se aprobaron las tarifas reajustadas que dieron lugar al Decreto Ejecutivo 30396-MOPT, con las cuales el Consorcio iniciaría la prestación del servicio RTV. Sin embargo, en la sesión045-2002 del 17 de junio del 2002 del Consejo de Transporte Público, a menos de un mes del inicio oficial de operaciones de la empresa, se acordó recomendar al Ministro la derogatoria de los Decretos Ejecutivos (30185 y 30396). Este acuerdo fue recurrido; dos años después, el Consejo Nacional de Transportes resolvió y notificó la resolución recaída con motivo del recurso interpuesto (folio 815). El 12 de julio del 2002, se publicó el Decreto 30573-MOPT que fijó las tarifas iniciales del servicio con base en el Decreto 30184-MOPT. Al mismo tiempo se publicó el DE-30573-MOPT, que deroga los decretos 30185-MOPT (que establece el procedimiento para el reajuste de tarifas) y 30396-MOPT (que reajusta las tarifas iniciales). Manifiestan los accionantes que esa actuación de la Administración modifica vía decreto, las condiciones contractuales previamente establecidas y acordadas entre las partes y deroga una metodología y unas tarifas ya aprobadas y publicadas y las sustituye por otras. El 19 de febrero del 2003 se publicó el Decreto N° 30987-MOPT que es “Reglamento para el Reajuste de Tarifas del Servicio de Revisión Técnica Vehicular (RTV). En relación el principio de igualdad señalan que el MOPT y el Consejo de Transporte Público lo han violado, pues sus actos formales y sus actuaciones materiales han estado al margen del ordenamiento jurídico. Los referidos decretos se emitieron a contrapelo de los establecido en el cartel de la Licitación Pública Internacional N° 02-98, de la oferta presentada y del propio contrato suscrito por las partes. El principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, derivado del principio de legalidad, dispone que la Administración Pública no puede actuar en forma arbitraria, y por ende, violatoria del ordenamiento jurídico. En este sentido, el MOPT y el Poder Ejecutivo no pueden actuar en forma arbitraria e ignorar un acto declaratorio de derechos, que tienen su fundamento en el propio cartel de la Licitación, en el acto de adjudicación y del contrato administrativo debidamente perfeccionado conforme a las reglas del ordenamiento jurídico administrativo. La anulación o derogatoria de oficio de un acto administrativo declaratorio de derechos, los derivados del cartel o licitación, del acto de adjudicación y del contrato suscrito al efecto, con relación al sistema tarifario aplicable al contrato constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios. La Sala Constitucional ha elevado a rango constitucional este principio, que es derivación de los de “buena fe” y “seguridad jurídica” y de la interpretación armónica de los artículos 11 y 34 de la Constitución Política. Según este principio, la Administración Pública no puede desaplicar un acto declaratorio de derechos para un administrado; la única excepción sería la declaratoria de nulidad en sede administrativa, siempre que esa nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, o la declaratoria de nulidad en sede judicial, previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole (artículos 10 y 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo). En relación con el principio de intangibilidad patrimonial, señalan los accionantes que se deriva del artículo 182 de la Constitución Política. En virtud del mismo, la Administración está obligada en todo momento a mantener el equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al contratista de todos los efectos negativos que se originen en sus propias decisiones, sea como efecto de la introducción de cambios unilaterales al contrato, o por razones de conveniencia de interés público o cualesquiera otras razones de una y otra manera afecten el precio inicial, reajustando siempre las variaciones ocurridos en cada uno de los costos que conforman los precios del contrato. En el caso concreto de los Decretos impugnados, el riesgo del contratista está configurado por el grado de certeza con el cual haya valorado su prestación y no por acontecimientos futuros e inciertos, propios del álea típica del contrato aleatorio. Si el interés del contratista sufre menoscabo por la Administración contratante, o bien por otros factores ajenos al contratista, adquiere el derecho a que se le reestablezca el equilibrio económico roto, mediante compensación o indemnización. Manifiestan que su representada tiene derecho a que se respete su oferta, cuyo precio determinado la Administración evaluó, consideró y aceptó. En el caso en estudio, la Administración aceptó las tarifas ofertadas según los distintos tipos de servicio prestados, un sistema de ajuste tarifario que reconocería variaciones por inflación y por ampliaciones del sistema. El equilibrio económico de la relación contractual se cumple al asegurársele al contratista que el precio ofertado será respetado y actualizado a través de todo el contrato. Por ello, una vez que la relación contractual se ha perfeccionado, debe respetarse a favor del contratista la tarifa aceptada y los parámetros con base en los cuales se actualiza o reajusta la misma, pues con sustento en ello que éste determinó su voluntad de contratar con la Administración. Adicionalmente, está de por medio, no ya del interés del contratista, sino de un valor superior como es el principio de seguridad jurídica. Por tanto, el equilibrio económico financiero no es lo que la Administración cree o no que es justo, razonable y proporcional, sino que, el equilibrio económico financiero se cumple si se le asegura al contratista el respeto a aquellas condiciones que se le indicaron y sobre las cuales se basó al someter su oferta. En materia de reajuste de precios existen tres fuentes de criterios y jurisprudencia, a saber, la Sala Constitucional, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República. La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha reconocido que el derecho de reajustes del contratista nace desde el momento de la presentación de la oferta. Se trata de un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, con el objeto que se pague lo que previamente se pactó, de manera que no se produzca ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado. La oferta presentada no solo propuso las diferentes tarifas para los diversos servicios según el tipo de vehículo, sino que, con el objeto de mantener el equilibrio económico y financiero del contrato propuso como una “posible aplicación” la fórmula matemática de reajuste de precios establecida por la Contraloría General de la República para los contratos de servicios, la cual fue publicada en La Gaceta N° 232 del 2 de diciembre de 1982. El contrato suscrito es un contrato de servicios, según se estipuló expresamente en el cartel de la Licitación. En vista de que en su momento, la Contraloría consideró inaceptable la aplicación de la fórmula de ajuste propuesta, se modificó el contrato imponiéndose la eliminación de esa fórmula bajo la premisa de que el Consejo se comprometía a diseñar un mecanismo de ajuste que, de conformidad con las reglas del concurso, reconocería las variaciones por inflación y por ampliaciones del sistema y que mantenía el equilibrio financiero de la oferta. Bajo tales condiciones, la Contraloría General de la República, refrendó el contrato. Así, el procedimiento especial previsto en el contrato y la voluntad de las partes, se materializó en el Decreto Ejecutivo N° 30185-MOPT, mediante el cual se emitió el “Reglamento del Procedimiento para el Reajuste de Tarifas del Servicio de Revisión Técnica Vehicular a cargo del Consorcio RITEVE-Syc”, que fijó tanto el procedimiento para la revisión ordinaria y extraordinaria como para la actualización de las tarifas ofertas. Con base en esa normativa, el Decreto Ejecutivo N° 30396-MOPT, fijó las tarifas iniciales de la revisión técnica vehicular. Sin embargo, de manera sorpresiva, ambos decretos fueron derogados por el Decreto Ejecutivo N° 30573-MOPT, lesionando violenta y groseramente los derechos de su representada. Más aún, por Decreto Ejecutivo N° 30572-MOPT publicado en La Gaceta el 12 de julio del 2002, (tres días antes de iniciarse la prestación del servicio), el Poder Ejecutivo fijó nuevas tarifas iniciales, en un monto inferior al fijado en la oferta. No obstante que el artículo 140 de la Ley de la Administración Financiera establece que el acto administrativo que le concede derechos al administrado produce sus efectos desde que se adopta y no a partir de su comunicación o publicación, los Decretos N°s 30572-MOPT y 30573-MOPT desconocieron esos actos declaratorios de derechos que habían sido conferidos a favor de Riteve SyC, tanto mediante los Decretos Ejecutivos como mediante los acuerdos del Consejo de Transporte Público citados. Indican los accionantes que se esta frente a derechos adquiridos por Riteve SyC devenidos del acto de adjudicación y del contrato administrativo debidamente perfeccionado, los que se reconocieron en el Decreto Ejecutivo N° 30396-MOPT, al fijar las tarifas de inicio de la revisión técnica vehicular respetando, al menos, el precio determinado en la oferta, aceptado por la Administración al adjudicar la licitación y adquirir firmeza. La Sala Constitucional, en el voto 755-94 señaló que a la Administración le está vedado suprimir actos emitidos mediante los cuales se hayan conferido derechos subjetivos a los particulares. Al reconocer el artículo 34 constitucional el principio de irretroactividad, lo hace no solo en relación con las leyes formales, sino también con respectos a actos con valor de ley, reglamentos y actos administrativos creadores de derechos, acogiendo de este modo la teoría francesa de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas. De este modo, la derogatoria intempestiva e ilegítima de los Decretos Ejecutivos N°s 30396-MOPT y 30185-MOPT, que reconocieron por su orden, el derecho subjetivo de Riteve a una tarifa de inicio de acuerdo con lo ofertado y adjudicado por la Administración y el procedimiento especial de reajuste tarifario, también de acuerdo con las bases contractuales, ha violentado abiertamente el debido proceso, el principio de intangibilidad de los actos propios, el principio de equilibrio económico del contrato administrativo e intangibilidad patrimonial, siendo que se ha irrespetado la voluntad de las partes y los derechos adquiridos de Riteve derivados de la relación contractual que de previo se había perfeccionado en las condiciones explicadas con anterioridad.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   Único:Sobre los presupuestos deadmisibilidad de la acción de inconstitucionalidad.

   Los requisitos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad, están establecidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional en los artículos 75, 78 y 79. Asimismo, los supuestos normativos que pueden ser conocidos a través de una acción de inconstitucionalidad, están contenidos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En este sentido y de conformidad con el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cabe la acción de inconstitucionalidad contra leyes y otras disposiciones generales cuando infrinjan alguna norma o principio constitucional.

   De previo a estudiar el fondo de los alegatos presentados en esta acción, resulta indispensable analizar la naturaleza jurídica de los actos impugnados, a saber los Decretos Ejecutivos N°s 30572-MOPT, 30573-MOPT y 30987-MOPT, con el objeto de determinar sí encuadran dentro del supuesto de “disposiciones generales” a que hace referencia el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

   Un decreto es un acto administrativo de alcance general, que regula situaciones abstractas, no concretas. Si su contenido es normativo, la Ley General de Administración Pública los denomina también reglamento o decreto reglamentario (art. 121 párrafo segundo). Partiendo de esas definiciones y analizadas las disposiciones impugnadas, el Tribunal concluye que los actos impugnados,aún cuando han sido denominados por el Poder Ejecutivo como “Decretos”, no participan de esa condición de ser disposiciones de alcance general. Esta Sala Constitucional ha señalado en otras sentencias, que la naturaleza de un acto administrativo debe definirse en atención a su contenido (ver votos números1993-4422, 1995-3936 y 1997-0885). En el caso en estudio, analizados los Decretos Ejecutivos N°s 30572-MOPT, 30573-MOPT y 30987-MOPT, se concluye que su contenido no tiene alcance general, por lo que también queda desprovista de este tipo de carácter normativo. Es la generalidad del contenido lo que da a estos actos el carácter de disposiciones generales en los términos de la Ley que rige esta jurisdicción.Por el contrario, los Decretos impugnados constituyen actos concretos y específicos, cuyo objetivo varía, pero versa en general sobre el procedimiento para fijar y reajustar las tarifas por el servicio de revisión técnica vehicular. Son actos subjetivos que producen efectos subjetivos en relación con un hecho y un sujeto determinado. En el caso concreto, si bien el Decreto N° 30572-MOPT se denomina “Reglamento del Procedimiento para el Reajuste de Tarifas del Servicio de Revisión Técnica Vehicular (RTV) a cargo del Consorcio Riteve SYC”, su contenido tiene un alcance concreto, siendo un acto de ejecución del contrato firmado entre el Consejo de Transporte Público del M.O.P.T. y el Consorcio Riteve-SyC. La lectura del Decreto permite concluir que se trata de un acto administrativo a través del cual, y de conformidad con lo dispuesto en el contrato, el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) establece un procedimiento para fijar el precio o las tarifas que en el ejercicio de las actividades delegadas de revisión técnica vehicular integrada debe cobrar el Consorcio Riteve-SyC (art. 1°).

   El Decreto Ejecutivo N° 30572-MOPT, adiciona disposiciones al Decreto N° 30987-MOPT, para la fijación de las tarifas iniciales que se van a cobrar por la revisión técnica integral, para el reajuste de tarifas y para otros aspectos relacionados con la revisión técnica integral.

   Finalmente, el Decreto Ejecutivo N° 30573-MOPT deroga otro Decreto Ejecutivo, el N° 30185-MOPT del 15 de febrero del 2002, denominado “Reglamento del Procedimiento para el reajuste de tarifas del servicio de revisión técnica vehicular (RTV) a cargo del Consorcio Riteve”, así como el Decreto Ejecutivo N° 30396-MOPT del 7 de mayo del 2002.

   Vemos entonces, cómo se trata de tres actos administrativos de carácter concreto (acuerdos de conformidad con la Ley General de la Administración Pública), cuyas disposiciones afectan en forma directa a una persona jurídica concreta –Consorcio Riteve SyC-, en una actividad específica –servicio de revisión técnica vehicular-Sus disposiciones no normativas, pueden incidir en un número indeterminado de personas –aquellas que cancelarán las tarifas establecidas para el pago del servicio de revisión vehicular-; sin embargo, tal circunstancia no modifica su naturaleza de acto concreto.

   Ahora bien, habiendo concluido que se trata de un acto subjetivo, no procede conocerlo a través de una acción de inconstitucionalidad, ni siquiera es susceptible de serlo por la vía del amparo (artículo 73 inciso b) Ley de la Jurisdicción Constitucional), ya que la discusión que se adelanta acerca de la inconformidad de la demandante con la modificación de las condiciones contractuales (procedimientos, metodología) es de legalidad ordinaria, y por tanto, radicable en la jurisdicción común. Por ello, la acción resulta inadmisible y así debe declararse.

   Por tanto:

   Se rechaza deplano la acción.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Luis Paulino Mora M.AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

   Susana Castro A.FedericoSosto L.