Sentencia nº 05085 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Mayo de 2005

Res: 2005-05085

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con treinta minutos del tres de mayo del dos mil cinco.-

Recurso de amparo interpuesto por M. de J.S.C., en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Envasadora Super Gas GLP S.A., a favor de esta última, contra la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas veinticinco minutos del catorce de marzo de dos mil cinco, la recurrente interpone recurso de amparo contra la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE.Manifiesta que la recurrida, mediante resolución DGTCC-039-2005 del catorce de febrero de dos mil cinco, dispuso una serie de medidas cautelares en contra de su representada, en el tanto se alega que había procedido a la construcción de un "segundo tanque" con una capacidad de treinta mil galones, sin que para ello se contara con los permisos correspondientes. Alega que el objeto de dicho procedimiento administrativo sería, entonces, únicamente el tema relacionado con el "segundo tanque", no el primero, conforme a los principios de intimación e imputación que la Sala ha desarrollado. No obstante, aunque las medidas dispuestas se dictaron con ocasión del referido "segundo tanque", la autoridad accionada no dimensionó adecuadamente aquellas propiciando con ello que no puedan trabajar ni siquiera con el primer tanque de once mil quinientos litros, respecto del que sí han cumplido plenamente con la normativa correspondiente, al punto que así ha venido laborando la empresa por contar con los permisos correspondientes. Acusa la desproporcionalidad de las medidas cautelares dictadas y solicita la suspensión parcial de la resolución número R-DGTCC-039-2005 de las ocho horas dieciséis minutos del catorce de febrero del año en curso, en cuanto dispuso la inhabilitación del “primer tanque de 11.500 litros”.

2. -

   O.L.P.T., en calidad de D. General de Transporte y Comercialización de combustibles, Ministerio del Ambiente y Energía (folio 60), solicita que en atención al artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y con carácter de urgencia, por encontrarnos ante un caso de excepcional gravedad se disponga la ejecución o continuidad de la ejecución de la resolución R-DGTCC-039-2005, contra la que aquí se recurre, dado que su suspensión causa o amenaza causar daños y perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos mayores que los que la ejecución causaría al que se dice agraviado.Pide asimismo que la Sala aclare si la resolución que dio curso a este amparo ordena la puesta en funcionamiento del tanque de 11.500 litros o si, por el contrario, la orden es de abrir y poner en funcionamiento toda la planta de envasado de gas LP.Argumenta como fundamento de la gestión, que el motivo de cierre de la planta de envasado de gas LPes que se construyeron obras sin la debida autorización del órgano competente, es decir, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles (DGTCC).Afirma que para febrero de dos mil cuatro esa planta se encontraba a Derecho; no obstante, unilateralmente la empresa amparada decidió hacer modificaciones en sus instalaciones que implican hoy día una nueva planta, con una distribución y diseño distinto al autorizado por la Administración en el dos mil cuatro.Sostiene que a la fecha esas nuevas obras nunca fueron autorizadas y supervisadas por esa Dirección General porque no cumplió con los requisitos, incluso actualmente aún no existe un profesional responsable y tampoco existe visto bueno de ingeniería de riesgos del INS, entre otros aspectos.Indica que las obras realizadas fueron:reubicación del rack de carga y descarga de los camiones cisternas, lugar desde donde se trasiega el gas en fase líquida y gaseosa al tanque de almacenamiento de 11.500 litros, las tuberías utilizadas para ese trasiego deben tener especificaciones técnicas muy especiales como el ancho de las paredes (cédula 80), igualmente deben incorporar elementos flexibles en algunos sectores, deben estar entre trincheras (tipo canal de concreto) deben tener válvulas de alivio (tipo similar a las ollas de presión caseras), visores, entre otros elementos que, en primer término, se deben ajustar al Decreto Ejecutivo 28622-MINAE-S, el cual regula el diseño y construcción de las plantas de envasado de gas LP, pero adicionalmente deben garantizar seguridad y, sobre todo, protección a la salud y al ambiente, asunto que no cumple la planta de envasado de la empresa amparada.Agrega que el tanque de 11.500 litros que la Sala ha ordenado poner en funcionamiento se abastece desde un rack de carga y descarga no autorizado, debido a que el rack originalmente autorizado fue demolido por la amparada y reubicado a una distancia superior a veinte metros del punto original.Ese tanque igualmente requiere de un cilindro recuperador de gases que minimiza accidentes o posibles explosiones al momento del llenado de los cilindros portátiles, el cual fue motivo y reubicado por la amparada a una distancia considerable de su ubicación original y totalmente al lado opuesto de la planta.Aduce que todos estos elementos requiere de especificaciones técnicas muy estrictas para evitar siniestros.Considera claro que una planta de envasado de gas LP es todo un conjunto de elementos que no pueden verse de forma aislada, sino que al no estar acorde con la normativa uno de ellos (caso del rack de carga y descarga, el cilindro recuperador de gases y las tuberías), impide en todo caso el funcionamiento del tanque de 11.500 litros.Así las cosas, agrega, quedando claro que la obra no cuenta con un profesional responsable, que no existe bitácora, no existe especificación técnica de los materiales utilizados, que no hay planos aprobados por esa Dirección General, que no existe visto bueno de ingeniería de riesgos del INS y que el tanque de 11.500 litros no puede operar por sí mismo si no cuenta con elementos como los descritos, además de que no hay autorización de esa Dirección para las modificaciones descritas, se requiere que la Sala aclare los alcances de lo resuelto.Lo anterior, considerando que el numeral 18 del Decreto Ejecutivo 28622-MINAE-S, expresamente indica que, de previo a realizar una remodelación o ampliación de la planta, deberá presentarse el proyecto respectivo ante la DGTCC para su autorización, lo que no se hizo. Asimismo, que la actividad autorizada por el Estado a esa envasadora de gas LP es un servicio público y que el mismo, entre otras cosas, debe prestarse bajo principios de seguridad, protección al ambiente y la salud.Informa que la resolución emitida por esa Administración contempla medidas cautelares de suspensión de operaciones de la planta Envasadora Super Gas GLP S.A., en vista de las violaciones a las leyes y reglamentación vigente, así como a los permisos de funcionamiento y de servicio público otorgados por el MINAE, poniendo en riesgo toda la zona aledaña, especialmente las instalaciones del Instituto Nacional de Aprendizaje que es colindante, con el manejo inapropiado en la operación de la planta como conjunto.

3. -

   El recurrente se refiere a la solicitud de la autoridad recurrida de que se mantengan los efectos del acto impugnado. Solicita que se ordene “nuevamente” a la autoridad recurrida, la puesta en operación del tanque de 11.500 litros, debiéndolo comunicar así al Departamento de Relaciones Comerciales de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), órgano que también se ha negado a suministrarles gas, hasta tanto la DGTCC del MINAE no gire la instrucción respectiva. (Folios 68-83)

4. -

   Informa bajo juramento O.L.P.T., en calidad de D. General de Transporte y Comercialización de Combustibles, Ministerio del Ambiente y Energía (folio 87), que la resolución impugnada, R-DGTCC-039-2005 de las ocho horas diecisiete minutos, dispuso con suficiente fundamento fáctico y normativo la aplicación de una medida cautelar, tendiente a paralizar todas las actividades que se relacionan con el almacenamiento y comercialización del GLP en la planta de la sociedad amparada, ante la flagrante trasgresión no sólo de la normativa que regula esta actividad, entiéndase el Decreto Ejecutivo N° MINAE-S-28622, sino de los actos administrativos que la han habilitado para prestar el servicio público de venta y comercialización de combustible derivados de hidrocarburos.Considera que no ha habido una “falta de dimensionamiento” claro y contundente de los alcances del acto impugnado, sino una imprecisa interpretación de su contenido por parte de la representación de la amparado, la que, por la vía de amparado está tratando de cobrar vigor y hacer valer contra legem.Aduce que debe tomarse en cuenta que uno de los motivos que sustentan el acto impugnado, son es que el principal, es primero el incumplimiento de los términos de la autorización dada y luego el ejercicio abusivo del derecho derivado de la autorización otorgada, lo cual, dentro del cuadro fáctico constituye un mecanismo que atenta, no sólo contra los potenciales o efectivos consumidores sino que en la especia es un atentado directo para la salud, la integridad física y la vida misma de los empleadores y de sus trabajadores, puesto que se trata de una planta de GLP que ha sido replanteada más allá de la autorización inicialmente otorgada, sin contar con los permisos del caso y sin la necesaria supervisión técnica de un profesional responsable.Considera que no se trata de una medida desproporcionada. Afirma que en principio, la proporcionalidad de una medida de esta naturaleza va aparejada con la dimensión del incumplimiento incurrido, tal como se concretó en el razonamiento del acto impugnado.En este caso, el parámetro de proporcionalidad racionalizada ha sido el mismo criterio del profesional competente de esa Dirección, el que en la conclusión de su informe DGTCC-IN-39-02-05 manifiesta que las obras realizadas se construyeron en lugares no aprobados por esa Dirección, aún más, sin contar con un profesional responsable de las obras, las cuales no cuentan con un plano aprobado.Afirma que la medida cautelar no es la típicamente sancionatoria sino que su objetivo es preservar las condiciones del bien jurídico tutelado por un conjunto normativo integral, dentro del cual, aquella es un principio y no un fin en sí misma.La cautelaridad es sinonimia de provisionalidad, pues se trata de asegurar por este medio el resultado final de un procedimiento posterior que, desde el principio, le ha sido sugerido al jerarca del Ambiente y Energía, tal como lo demuestra la parte dispositiva del acto impugnado.Sostiene que motivos como el uso excesivo de articulaciones procedimentales por parte de la amparada han impedido siquiera que se constituya el órgano director, llamado a resolver este asunto desde la perspectiva procesal pertinente.Asimismo, asegura que la actuación de la amparada no ha sido de buena fe, desde el momento en que decidió unilateralmente introducir modificaciones al plan general de la envasadora que alguna vez fue aprobado por esa Dirección General pero que, sin embargo, dejó de estar conforme a Derecho desde el momento en que se ejecutaron obras en contra de lo aprobado por la Dirección General de Combustibles del MINAE y en contra de lo aprobado inicialmente por la SETENA, la cual otorgó su viabilidad ambiental únicamente a la remodelación de algunas secciones de la planta, las cuales consistían en arreglo de la calle lastrada, ampliación del área de colocación de cilindros, según Resolución 1059-2004-SETENA de las once horas diez minutos del trece de julio de dos mil cuatro.Con base en lo expuesto, estima que no ha habido desproporción, falta de racionalidad, ausencia de razonabilidad ni falta de dimensionamiento en el acto impugnado, como lo afirma el recurrente, antes bien ha habido una decisión necesaria, impuesta no sólo por la normativa sino por las exigencias de una actividad riesgosa como la que despliega la amparada, cuyo ejercicio carente de una regulación integral y del apego a la normativa concurrente pone en peligro, no sólo la salud y la integridad física de los recurrente sino de sus empleados y, eventualmente, de terceros ajenos por completo a este negocio.Manifiesta que debe considerar la Sala que, de ocurrir una apertura parcial de la planta, se estaríalegitimando el ejercicio abusivo del derecho autorizado y la legalidad en general, puesto que se permitiría que una planta de envasado de GLP, con lo volátil de este producto, que se ha hecho sin contar con la autorización del órgano competente, esté habilitada para seguir operando en contra de la normativa que regula esta materia.Argumenta que debe sopesarse que una planta envasadora de gas no es un conjunto de elementos aislados, cada uno funcionalmente separados y con objetivos propios, sin que una planta de gas es una infraestructura que se dedica a trasegar, por envasado,el gas licuado de petróleo, debiendo en consecuencia ofrecer a propios y ajenos máximas seguridades en dicho proceso, lo cual implica que, en este momento, en este país, la persona que desee dedicarse a esa actividad debe sujetarse a las condiciones de servicio público que la cobijan y a aceptar el esquema de administración legalizado primero (Ley de Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) y desarrollado en la normativa subordinada, como lo es el Decreto que reglamenta el diseño y funcionamiento de estas plantas (Decreto MIANE-S-28622).Concluye que como el acto impugnado está ajustado a Derecho, lo que procede es la desestimatoria del recurso y así lo solicita.Además, pide que se suspendanlos efectos del acto, ni siquiera en forma parcial

5. -

   Manifiesta J.C.C.L., en representación de la empresa Envasadora Super Gas GLP S.A., que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible se niega a cumplir el mandato de la Sala, en cuanto a la suspensión inmediata de las medidas cautelares acordadas.Solicita que se ordene al accionado proceder al cumplimiento de la suspensión dispuesta, mediante resolución de las dieciséis horas cinco minutos del dieciocho de marzo de dos mil cinco. (Folio 101-102)

6. -

   El recurrente indica que aporta sentencias de la Sala en las que señala que las medidas cautelares deben ser adoptadas dentro de un específico procedimiento administrativo, sin que sea plausible su procedencia en casos en los que el procedimiento administrativo no se haya aperturado.Solicita que se ordene el cumplimiento de la suspensión dispuesta y por el fondo, se declare con lugar el recurso interpuesto. (Folio 104-105)

7. -

   El recurrente insiste en cuanto al carácter instrumental y accesorio de las medidas cautelares dentro del procedimiento administrativo.Además, indica que en el caso de la empresa amparada, las medidas cautelares fueron dictadas sin que aún se hubiese abierto un procedimiento administrativo tendiente a la averiguación de la verdad real de los hechos. (Folios 108-110)

8. -

   El Magistrado F.V.E. se inhibe en el presente asunto y, atendiendo su fundamento, el Presidente de la Sala lo tiene por separado del caso.(Folio 112).

9. -

   M.S.C., Prosecretaria General de la Corte Suprema de Justicia informa al Secretario de la Sala Constitucional que, vista la inhibitoria del M.. F.V.E. se realizó el sorteo correspondiente y resultó electo el Magistrado Suplente J.M. A. Rodríguez.No obstante, como este último se encuentra fuera del país, se solicitó proceder a un nuevo sorteo para que otro Magistrado Suplente conociera del asunto.(Folios 115).

10. -

    En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.

    Redacta el Magistrado V.B.; y,

    Considerando:

    I.-

    Objeto del amparo. El recurrente cuestiona la resolución DGTCC-039-2005 del catorce de febrero de dos mil cinco, mediante la cual la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE dispuso una serie de medidas cautelares en contra de su representada que estima desproporcionadas, ya que lo que se le cuestiona es que construyó un "segundo tanque" con una capacidad de treinta mil galones, sin contar con los permisos correspondientes de la Dirección recurrida; sin embargo, la autoridad accionada no dimensionó adecuadamente las medidas a tomar en forma cautelar, provocando que no puedan trabajar ni siquiera con el primer tanque de once mil quinientos litros, respecto del que sí han cumplido plenamente con la normativa correspondiente, al punto que así ha venido laborando la empresa por contar con los permisos correspondientes.

    II.-

    Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

    a)Mediante resolución R-DGTCC-051-2004 de las quince horas del diecisiete de febrero de dos mil cuatro, el Ministro del Ambiente y Energía otorgó permiso de funcionamiento y concesión de la prestación de servicio público, ambos por un plazo de cinco años, a favor de la empresa Super Gas Sociedad Anónima (amparada), con las especificaciones ahí consignadas. (Folios 751 a 755 del expediente administrativo)

    b)Mediante los oficios DGTCC-882-04 del seis de julio de dos mil cuatro y DGTCC-1025-04 del cuatro de agosto del mismo año, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible resolvió no autorizar la propuesta de la empresa amparada tendiente a remodelar la planta de envasado de gas LP, ubicada en El Coyol, provincia de Alajuela, incluyendo la colocación de un tanque con capacidad de treinta mil galones, ampliación del anden de llenado, construcción de oficinas, colocación de asfalto sobre el acceso de los vehículos. (Ver resultandos segundo y tercero de la resolución DGTCC-039-2005 a folio 820 del expediente administrativo)

    c)Por resolución DGTCC-039-2005 de las ocho horas diecisiete minutos del catorce de febrero de dos mil cinco, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio del Ambiente y Energía dispuso lo siguiente:a) recomendar al Ministro del ambiente y Energía que se nombre un órgano director del procedimiento, para que determine la verdad real de los hechos señalados en esa resolución y que se proceda como en Derecho corresponda; b) como medida cautelar ordenó la paralización de toda actividad relacionada con el almacenamiento, envasado, transporte, trasiego, suministro o venta de derivados de hidrocarburos en la planta de envasado de gas LP de la amparada, “no sin antes queden completamente vacíos los tanques de almacenamiento y de esa forma impedir la posibilidad de contaminación o daños al ambiente o la salud y lo que permitirá a la DGTCC corroborar en cualquier momento que efectivamente los tanques de almacenamiento no estarán en uso.Los efectos de esta medida cautelar interlocutoria persistirán hasta que no se aporten pruebas contundentes que demuestren que se han demolido todas las obras no autorizadas por la DGTCC y se dicte el acto final en el presente procedimiento. (...)”; c) como parte de la medida cautelar dictada, se ordenó a la Refinadora Costarricense de Petróleo que suspendiera las ventas de derivados de hidrocarburos a Envasadora Super Gas GLP S.A., hasta el dictado del acto final en el procedimiento o provenga una orden de autoridad competente.” (Folios 807-821 del expediente administrativo)

    d)Como fundamento de la resolución DGTCC-039-2005, la Administración recurrida consideró que en el expediente no consta permiso de remodelación otorgado por el Ministerio del Ambiente y Energía, a través de la DGTCC, por lo que de conformidad con el numeral 18 del Decreto Ejecutivo N° 28622-MINAE-S, la empresa amparada ha incumplido con las condiciones originales en que le fue otorgada la prestación del servicio público y que “...al realizar y construir obras sin estar autorizadas por la DGTCC y en consecuencia tampoco supervisadas por esa Dirección, además de no existir un regente o responsable del proyecto en el área de ingeniería, se presume que no hay garantía de protección al ambiente y la salud de las personas, por lo que es de aplicación el numeral 11 inciso de la ley de Biodiversidad N°7788, que en lo que establece el “Indubio pro Natura”, (...) en criterio de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles el administrado ha realizado obras sin la debida autorización previa por parte de la DGTCC.En ese sentido se ha dictado una medida cautelar interlocutoria que no tiene ninguna relación con la facultad del jerarca para suspender el permiso de funcionamiento o el servicio público, en el caso particular la medida cautelar impuesta obedece a criterios preventivos, de conservación y garantía del derecho al ambiente, la salud, la higiene y la seguridad que le asiste a los ciudadanos por mandato constitucional.La medida cautelar como tal lo que pretende es conservar un bien jurídico determinado, en este caso y desde una visión eminentemente homocéntrica, en el fondo lo que se pretende es resguardar la vida humana. (...)” (Folios 809, 811-812 delexpediente administrativo)

    e)El tanque de 11.500 litros que inicialmente la autoridad recurrida autorizó a la empresa amparada se abastece desde un rack de carga y descarga no autorizado, debido a que el rack originalmente autorizado fue demolido por la amparada y reubicado a una distancia superior a veinte metros del punto original.Ese tanque requiere de un cilindro recuperador de gases que minimiza accidentes o posibles explosiones al momento del llenado de los cilindros portátiles, el cual fue movido y reubicado por la amparada a una distancia considerable de su ubicación original y totalmente al lado opuesto de la planta.Todos estos elementos requieren de especificaciones técnicas muy estrictas para evitar siniestros.(Folio 61)

    III.-

    Sobre el fondo. Por entrar esta S. al estudio de fondo de este caso, se considera innecesario resolver la gestión posterior de la autoridad recurrida tendiente a que se mantengan los efectos del acto impugnado.Se centra el presente pronunciamiento en la alegada violación al principio de proporcionalidad atribuible a la autoridad recurrida, como consecuencia de las medidas cautelares decretadas contra la empresa amparada mediante resolución DGTCC-039-2005 de las ocho horas diecisiete minutos del catorce de febrero de dos mil cinco, sin cuestionar en modo alguno la potestad de la Administración para dictar ese tipo de medidas temporales en asuntos propios de su competencia y para mejor servicio público, mediante resolución debidamente fundamentada.Este último aspecto es de suma relevancia, porque es a través de la fundamentación respectiva que el administrado puede atacar el acto administrativo que le resulta adverso y, en tal virtud, ejercer su derecho de defensa mediante los recursos correspondientes. En la especie, estima la Sala que contrario a lo que afirma el recurrente, las medidas cautelares decretadas en la resolución DGTCC-039-2005 están debidamente motivadas y amén de razonables son proporcionadas, considerando los bienes jurídicos que se tutelan, cuales son la conservación del medio ambiente y la salud de las personas que,de una u otra forma realizan labores en la planta de gas LP de la empresa amparada.Estima la Sala de recibo la argumentación que esgrime el Director del órgano recurrido, en punto a que si bien para febrero de dos mil cuatro esa planta se encontraba a Derecho, al efectuarse modificaciones en sus instalaciones sin la autorización de la Dirección recurrida, que implican hoy día una nueva planta con una distribución y diseño distinto al autorizado por la Administración en el dos mil cuatro, se justifican las medidas cautelares decretadas que afectan el funcionamiento de la planta en general, habida cuenta que –tal como aduce la recurrida- una planta de envasado de gas LP es todo un conjunto de elementos que no pueden verse de forma aislada, de forma que al no estar acorde con la normativa uno de ellos (caso del rack de carga y descarga, el cilindro recuperador de gases y las tuberías), no es posible que continúe el funcionamiento del tanque de 11.500 litros, como pretende el recurrente, pues no puede operar por sí mismo si no cuenta con elementos como los descritos.Específicamente, se indica bajo fe de juramento que el tanque de 11.500 litros que nos ocupa se abastece desde un rack de carga y descarga no autorizado, debido a que el rack originalmente autorizado fue demolido por la amparada y reubicado a una distancia superior a veinte metros del punto original.Ese tanque igualmente requiere de un cilindro recuperador de gases que minimiza accidentes o posibles explosiones al momento del llenado de los cilindros portátiles, el cual fue motivo y reubicado por la amparada a una distancia considerable de su ubicación original y totalmente al lado opuesto de la planta.

    IV.-

    En conclusión, con fundamento en el informe rendido bajo juramento y la prueba allegada a los autos, incluyendo el expediente administrativo correspondiente, estima la Sala que esta acción debe ser desestimada, al no constatarse la lesión directa ni amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales de la empresa amparada, con el decreto de las medidas cautelares por parte de la autoridad recurrida en su resolución DGTCC-039-2005.

    Por tanto:

    Se declara SINLUGAR el recurso.

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    Ana Virginia Calzada M.AdriánVargas B.

    Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

    Fernando Cruz C.SusanaCastro A.

    72/163.