Sentencia nº 04504 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Marzo de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciocho horas con treinta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil seis.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por V.M.C.D., cédula de identidad número 0-000-000; J.L.Q.A., cédula de identidad 0-000-000; R.C.A., cédula 4-158-868; R.G. Q.F., cédula de identidad 0-000-000; L.P.V.A., cédula de identidad 0-000-000; L.F.V.C., cédula de identidad 0-000-000; C.A.R.C., cédula de identidad 0-000-000; C.L.M.M., mayor cédula de identidad 0-000-000; A.C.V., cédula de identidad 0-000-000; R.J. V., cédula de identidad 0-000-000; B.C.A., cédula de identidad 0-000-000; W.M.P.Z., cédula de identidad 0-000-000; C.R.R., cédula 2-404-090; J.M.C. R., casado, cédula de identidad 0-000-000; O.J.M., cédula 2-273-949; M.V.V.C., cédula de identidad 0-000-000; R.Á.L.J., cédula 2-253-065; E.Z.M., cédula 2-389-032; G.B.A., cédula 2-396-714; J.L.R.R., cédula 2-269-635; J.L.M.S., cédula 2-442-636; R.P. V., cédula de identidad 0-000-000; E.G.U., cédula de identidad 0-000-000; y M.T.B.C., cédula 5-131-376; todos mayores, casados, taxistas y vecinos de San Ramón de Alajuela (excepto V.C. y R.R., que lo son de Palmares); contra la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República relativa al artículo 323 del Código de Comercio.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:54 horas del 16 de febrero del 2006, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República relativa al artículo 323 del Código de Comercio, mediante la cual se sostiene la posibilidad de que empresas privadas puedan transportar personas. Como ejemplos concretos de dicha línea jurisprudencial, señalan los documentos OJ-127-2000 del 20 de noviembre del 2000, C-226-2002 del 5 de setiembre del 2002, C-376-2003 del 1 de diciembre del 2003 y C-159-2005 del 2 de mayo del 2005. Alegan infracción de los artículos 28 y 129 de la Constitución Política. En cuanto al primero, consideran que no es posible realizar privadamente una actividad (el llamado “porteo”) que en realidad constituye un servicio de transporte de personas, puesto que a partir de la ley 3503 del 18 de mayo de 1965 éste último se estima como de orden público, aspecto que la jurisprudencia de la Procuraduría pretende desconocer al estimar que la mencionada ley 3503 no derogó tácitamente al artículo 323 del Código de Comercio. En ese mismo tanto se quebranta el numeral 129 constitucional, ya que la jurisprudencia cuestionada niega el efecto derogatorio de una ley anterior por otra posterior.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que ante el Juzgado Civil de San Ramón pende el expediente número 06-000062-0296-CI, que es proceso ordinario civil de ellos mismos contra Transportes Tico Viajes, S.A., en el que han invocado la inconstitucionalidad de la jurisprudencia de referencia, como medio razonable para la defensa de sus derechos e intereses.

3. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   De previo. En el encabezado del escrito inicial de esta demanda, los accionantes señalan que se apersonan ante la Sala Constitucional “a demandar en la vía civil a la sociedad denominada Transportes Tico Viajes S.A. …”, lo cual es evidentemente inadmisible, procediendo más bien a atender la gestión conforme a su verdadero propósito -vale decir, como acción de inconstitucionalidad- según se desprende del resto del documento recibido.

   II.-

   Sobre el fondo. Un simple repaso de la documental que aportan los actores con su gestión es suficiente para concluir que ésta es improcedente, por razones de fondo. En efecto, particularmente del dictamen de la Procuraduría General de la República número C-159-2005 del 2 de mayo del 2005 (visible a partir del folio 95), independientemente del tema de si existe verdadera jurisprudencia administrativa, se desprende que el criterio que esa asesoría jurídica sostiene con relación al artículo 323 del Código de Comercio es conteste con la que esta misma S. ha vertido también al respecto. Como bien se indica allí, el tema de marras fue examinado en sentencia número 2004-03580 de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004, de la cual se extrae las consideraciones siguientes:

   “I.-

   Objeto de la acción. Alega el accionante que el Contrato de Transporte regulado en los artículos 323 y siguientes del Código de Comercio, le permite el transporte de personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio y que el Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT contiene disposiciones que lesionan la libertad de empresa de los porteadores, la libertad de contratación y el principio de reserva de ley. Sostiene que la normativa impugnada es inconstitucional por cuanto interfiere con su actividad de diversas maneras, pues le impide dejar y recoger personas en las carreteras nacionales, le impone formas contractuales contrarias al principio de reserva de ley y el principio general de libertad, y anunciar su actividad sin restricción alguna a su libertad de expresión. En consecuencia, pide la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT publicado en La Gaceta No. 103 del 30 de mayo de 2003.

   II.-

   Numerales impugnados: Los artículos impugnados son los artículos 1° y 3° del Decreto Ejecutivo Número No. 31180-MOPT. El numeral 1 establece: ‘(…)’ Por otra parte, el artículo 3, regula lo siguiente: ‘(…)’

   III.-

   Sobre el caso concreto de la normativa impugnada. Corresponde a esta Sala determinar si los artículos impugnados del Decreto Ejecutivo No. 31180-MOPT son inconstitucionales, por violación a la libertad de empresa, de contratación y del principio de reserva de ley. En criterio de la Sala, se trata de normas reglamentarias destinadas a regular la competencia desleal hacia los taxistas regulares, de modo que si la normativa toca los intereses de los porteadores, ello ocurre si éstos rebasan las disposiciones del Código de Comercio y prestan el servicio público regulado por concesiones administrativa de Transporte Remunerado de Personas, Modalidad Taxi. Esta S. ha establecido en su jurisprudencia suficiente doctrina respecto de la legitimidad de las concesiones y licencias que deben contar los particulares para prestar servicios públicos. En tal sentido puede consultarse la sentencia 2001-09676.

   IV.-

   Sobre los porteadores en el Código de Comercio y el transporte como servicio público. El artículo 323 del Código de Comercioestablece lo siguiente:

   ‘Por el contrato de transporte el porteador se obliga a transportar personas, cosas o noticias de un lugar a otro a cambio de un precio. El transporte puede ser realizado por empresas públicas o privadas. Son empresas públicas las que anuncian y abren al público establecimiento de esa índole, comprometiéndose a transportar por precios, condiciones y períodos determinados, siempre que se requieran sus servicios de acuerdo con las bases de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas privadas las que prestan esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones y por ajustes convencionales.’

   El porteador o transportista es un auxiliar mercantil. El contrato de transporte regulado en la legislación mercantil tiene como finalidad regular el traslado de personas, mercaderías y otros bienes. Es un contrato comercial importante para la economía de un país, pues sirve de enlace entre el productor o el comercializador de bienes y servicios con el consumidor final. Nació como necesidad de los mercantes de trasladarse de un lugar a otro, con o sin sus bienes de comercio, de modo que en principio sirvió como un instrumento de transporte del mercader en su actividad. Si bien, la doctrina no utiliza los medios de transporte para hacer una clasificación del porteador, puede decirse que existe la forma terrestre (como sería en una carreta, o vehículo de carga o ferrocarril), acuática (panga, falúa o crucero trasatlántico) y aérea (planeador, avioneta o avión a propulsión), admitiéndose incluso que se lleve a cabo mediante la fuerza del hombre, la de un animal de carga, o de un vehículo motorizado. Pero dada su amplia diversidad e importancia económica para el país, existen áreas reguladas por el Estado, en atención a la protección del interés general, declarando algunas formas como servicio público. Por ello resulta ser una figura contractual muy restringida, y resulta necesario identificar el origen del contrato de transporte para determinar si se trata de un acuerdo comercial o si se dirige a satisfacer una actividad que el Estado declaró servicio público. Si es esto último, no puede ocupar el lugar de actividades previamente regladas normativamente, como lo sería, por ejemplo, el transporte aéreo, que la reguló mediante la Ley No. 5150, Ley General de Aviación Civil, en cuyo caso para ofrecerlo un particular, sea persona física o jurídica, debe ostentar un certificado de explotación para transporte aéreo. De igual modo, los servicios de carga, los ferroviarios, y marítimos, podrían estar en esta categoría contractual, pero, si la trascendencia que tienen para la sociedad va más allá de la satisfacción de una necesidad privada, ello determinará la legitimidad estatal en la promulgación de normas de orden público. De este modo, en el caso de transporte de personas, depende de cómo se origina la relación contractual, la actividad resulta ilícita si se dirige a satisfacer una necesidad del público en general, suplantando así a los concesionarios de transporte público, en cuyo caso el Decreto Ejecutivo acierta en considerarlo una actividad al margen de la ley. Es precisamente aquí, donde radica el problema planteado por el accionante, pues sostiene que no se le permite llevar a cabo los diversos contratos de transporte de personas, con lo que interfiere en su libre voluntad y su libertad contractual. Pero el hecho jurídico relevante en discusión es el traslado de personas a cambio de un precio, con sus pertenencias o no, como una actividad irrestricta, cuando desde la promulgación de la Ley No. 3503 y luego la de la Ley No. 7593, se ha declarado como servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, y consecuentemente ello convirtió al contrato de porte en una actividad limitada y residual.

   V.-

   Sobre la competencia desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi. Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad. Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia. Evidentemente, el contrato de transporte tiene diversas características, entre ellas ser un contrato oneroso y no formal, su objeto puede ser el traslado de personas, cosas y noticias, como un auxiliar mercantil, pero siendo un contrato residual de transporte de personas, el público debe pertenecer a un grupo cerrado de usuarios, por lo que no autoriza al porteador a transitar por la vía pública negociando casualmente u ofertando sus servicios coincidentemente con el servicio público de taxis, o en busca de la demanda de transporte de pasajeros en la vía pública, pues el Estado es el único titular de esta prestación de servicios. De este modo, no resulta ilegítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado prohíba este tipo de contratación espontánea en la calle o el uso de rotulaciones similares a las del transporte autorizado, pues los contratistas de transporte de personas no concesionarios están imposibilitados para contratar en mera vía pública y deberán tener locales u oficinas comerciales que les permita el contacto con su clientela e ir de puerta en puerta haciendo sus servicios. Lo acusado como inconstitucional -sobre este aspecto- tiene más relación con el modo de aplicación de la normativa legal que hagan los inspectores de tránsito, que con su contenido, que como se dijo, en el tanto la promoción coincida con aquél del transporte remunerado de personas, la misma resulta ilegítima, y si existe discrepancia en su forma, se tiene abierta la vía jurisdiccional para su discusión, así como para la determinación de las formalidades del contrato, cuando éste sea por escrito o su mera constatación en forma verbal. En ese tanto, la Sala no observa que exista un quebrantamiento constitucional si las autoridades al controlar el servicio público de taxis, verifican el origen contractual del porteador, cuando existan sospechas fundadas de que se presta el servicio de taxi en forma ilegal.

   VI.-

   Sobre el uso de taxímetro. En cuanto al uso del taxímetro en vehículos particulares, para actividades diferentes a la del Transporte Remunerado de Personas, modalidad Taxi, resulta ilegítima. El argumento sostenido por el accionante no tendría sentido si para determinar el precio de un transporte de carga o personas, se usa el taxímetro, pues la tarifa resultante puede variar sustancialmente, mediando carga o no, por lo que no quedaría claro de qué manera ayudaría al transportista, como auxiliar mercantil o en su actividad privada, en determinar un precio cuando ello debe hacerse consensualmente al negociarse el contrato. Evidentemente si es para el uso de traslado de personas, la actividad del porteador se traslapa sobre el servicio de Transporte Remunerado de Personas, compitiendo ruinosamente con éste al ajustar su tarifa escalonadamente como el del servicio público. Para mayor abundamiento, en un recurso de amparo, la Sala dispuso en sentencia 2001-02313, que:

   ‘En la especie, el amparado no solamente no cuenta con una autorización para el ejercicio de la actividad de taxi, sino que además su vehículo estaba provisto de una serie de implementos que solamente son requeridos a los automotores empleados en dicha actividad, tales como el rótulo luminoso, el taxímetro y los rótulos amarillos de las puertas. Es decir, que las autoridades cuestionadas tuvieron razones fundadas para entender que el recurrente estaba actuando en forma contraria a lo establecido en la Ley de Tránsito. Lo anterior hace que la revisión hecha, así como el decomiso de los objetos mencionados, constituye el cumplimiento normal de los deberes de la Policía de Tránsito. Así las cosas, la actuación impugnada no resulta arbitraria, ni tampoco es producto de una indebida aplicación o errónea interpretación de la normativa vigente, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, también en cuanto a este extremo el presente recurso deberá ser desestimado.’

   De este modo, cuál sería el sentido de cobrar sumas fijas o similares a las del Transporte Público, si no es la intención de competir con el transporte remunerado de personas, todo lo cual está prohibido por ley.

   VII.-

   El caso concreto del contrato de transporte de personas como una actividad restringida. Los argumentos que se esbozan en la acción, pretenden demostrar que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para regular la actividad del porteador, amparado a la legislación comercial que le permite transportar personas de un lugar a otro, así como cosas y noticias. Pero, la jurisprudencia de esta Sala define con precisión la línea divisoria entre las actividades que pertenecen al derecho privado de las del derecho público. Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público. El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación. Así, en cuanto a la actividad de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad de Taxi, la Sala ha resuelto que:

   ‘V.-

   Ahora bien, si se parte del principio general sentado en el artículo 182 de la Constitución Política según el cual toda contratación que celebre el Estado, incluyendo la prestación de servicios públicos, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitación, y de la necesidad que existe de que la Administración valore expresamente cada vez que se requiera realizar una prórroga de la concesión para determinar que las condiciones y demás requisitos que se requieren para prestar el servicio público se mantienen y que la necesidad del servicio público se mantiene, esta S. concluye que no puede entenderse que exista derecho subjetivo de los concesionarios a una prórroga obligada puesto que, admitir lo contrario implicaría aceptar que se pueda transferir al particular, a perpetuidad, un derecho que solo pertenece al Estado (ver en ese sentido sentencia No.2101-91 del 18 de octubre de1991).’

   Como se ha dicho en otras oportunidades, ello queda reservado al Estado, como servicio público que es el Transporte Remunerado de Personas, en su Modalidad Taxi, y por ello no puede salir de su esfera de control. De allí que para ejercer esta actividad se requiere de la concesión, tal y como está estipulado en los artículos 2 y 3 inciso b) de la ‘Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi’, número 7969, del 20 de diciembre de 1999, que establece: ‘Artículo 2.-

   Naturaleza de la prestación del servicio.

   Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera como un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento Artículo 3.-

   Ámbito de aplicación. a). - …

   b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley.

   No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, losprincipios generales que informan la contratación administrativa.’

   Estas normas, según el artículo 64 de esa misma Ley, son de orden público, de modo que, el Estado declara esta actividad como una necesidad social imperante y su vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del Estado de Derecho y la paz social. Eso también significa, que la normativa excluye a cualquier persona o particular que no califique dentro de los supuestos que regula, y autoriza el ejercicio del poder de policía para quienes la infringen, de allí que resulta legítimo que el Decreto Ejecutivo impugnado remita a las sanciones que establece el ordenamiento jurídico.” (Lo resaltado y subrayado lo fue por parte de laProcuraduría y se retiene así por su relevancia al efecto.)

   III.-

   Con relación al contrato mercantil de porte, la PGR citaseguidamente lo determinado en su momento por esta Sala, al decir:

   “II.-

   Al respecto, debe retomarse lo dispuesto por la Sala en sentencia número 2004-03580 de las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de abril del dos mil cuatro, mediante la cual se resolvió la acción de inconstitucionalidad número 03-006179-0007-CO. En esa sentencia, la Sala consideró no sólo que el Decreto Ejecutivo número 31180-MOPT no es contrario al Derecho de la Constitución, sino que también reconoció la existencia del contrato comercial de porte -amparado en la legislación comercial- y lo calificó como una actividad limitada y residual, e importante para la economía de un país. (…)

   III.-

   De esa forma, este Tribunal admitió claramente la legitimidad del contrato de porte contemplado en el Código de Comercio, así como la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 31180-MOPT del 24 de abril del 2003 que se impugna en este amparo. En virtud de lo anterior y como no existe motivo para variar el criterio vertido en las sentencias supra citadas, resulta aplicable al supuesto que nos ocupa y, con fundamento en el mismo, se estiman improcedentes las manifestaciones del recurrente. En consecuencia, este recurso debe ser rechazado, como en efecto se hace.” (Sentencia número 2004-07172de las 15:53 horas del 30 de junio del 2004).

   Y, finalmente, arguye -de manera correcta- la Procuraduría que esta línea jurisprudencial ha sido reiterada posteriormente por la Sala, mediante sentencias Nº 2004-04601, 2004-05850, 2004-07485 y 2004-008923.

   IV.-

   A la luz de lo expresado y en la medida en que los criterios que administrativamente ha vertido la Procuraduría General de la República coinciden con los que ha dictado esta Sala sobre el tema, es obvio que ningún reparo de constitucionalidad podría hacérseles, sin desconocer al mismo tiempo la vinculatoriedad erga omnes de la jurisprudencia de este tribunal, queel órgano asesor se ha limitado a aplicar.

   V.-

   Para concluir, es menester dejar en claro que -tal y como se ha reafirmado anteriormente- no es del resorte de la Sala Constitucional dilucidar cuestiones relativas a la vigencia en el tiempo de una norma, sino únicamente respecto de su regularidad constitucional. En efecto:

   “En relación a las cuestiones que serán objeto de análisis, debe rechazarse esta acción en cuanto pretende que se declare que las normas cuestionadas fueron derogadas tácitamente con la promulgación del Código de Comercio, ya que se trata de un problema de colisión de normas infraconstitucionales, que debe ser resuelto en la vía jurisdiccional ordinaria por parte del órgano encargado de su eventual aplicación y no por esta sede.” (Nº6497-96 de las 11:42 horas del 2 de diciembre de 1996).

   De esta suerte, tendría que ser en el asunto que sirve de base a esta acción, u otro de similar naturaleza, que soliciten los gestionantes al Juez su determinación en cuanto a la supervivencia del artículo 323 del Código de Comercio, frente a la ley número 3503 del 18 de mayo de 1965 o cualquier otra posterior.

   Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

   Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

   Fernando Cruz C. Alexánder Godínez V.

   lgarrop