Sentencia nº 07762 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Mayo de 2006

PonenteGilbert Armijo Sancho
Fecha de Resolución30 de Mayo de 2006
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia05-013832-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lasdieciséis horas y treinta y dos minutos del treinta de mayo del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por J.L.V.C., cédula de identidad número 0-000-000, contra el MINISTERIO DE HACIENDA, el MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES, el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.-

Resultando:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la 11:05 hrs. de 26 de octubre de 2005, el recurrente interpone recurso de amparo contra el MINISTERIO DE HACIENDA, el MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES, el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA y manifiesta que la red vial terrestre, compuesta por las carreteras nacionales y cantonales, se encuentra en pésimo y lamentable estado, al punto de impedirse el libre y seguro tránsito de las personas; en particular, no se puede transitar por los tramos Tilarán-San R., Tilarán-Liberia, Tilarán-Cañas y Tilarán-Nuevo Tronadora, lo cual le afecta en lo personal y como empresario que presta el servicio de transporte remunerado de personas; la falta de mantenimiento y reparación de la red vial se debe, en parte, al desvío de los fondos aportados por los contribuyentes a fines ajenos a aquellos dispuestos expresamente por las leyes creadas justamente para captar recursos que permitan garantizar el buen estado de las carreteras nacionales y cantorales; en la edición del periódico La Nación del 23 de octubre de 2005 se publicaron declaraciones de la Viceministra de Obras Públicas y Transportes, quien atribuyó el deterioro de la red vial al recorte aplicado por el Ministerio de Hacienda en el presupuesto de vías para el año 2005, pese que los usuarios pagan impuestos específicos para ese fin (de los 53000 millones de colones que los contribuyentes pagarán para las vías nacionales sólo se girarán 27000 millones y de los 17600 millones destinados a vías cantorales sólo se girarán 12700 millones), y agregó que para el 2006 el Ministerio de Hacienda planeaba hacer un recorte del cincuenta por ciento; así, el problema se suscita por cuanto el Ministerio de Hacienda utiliza esos fondos, que tienen un fin específico, para otros gastos distintos. Esa situación está avalada por la Contraloría General de la República, en clara infracción del Derecho de la Constitución y en perjuicio del bienestar general; a esto se agrega que las autoridades competentes tampoco han actuado de forma pronta, inmediata y eficiente para resolver el problema del grave deterioro de la red vial. Considera que se han infringido los artículos 11, 20, 22, 25, 27, 33, 41, 49, 50, 51, 56, 57 y 66 de la Constitución Política.

  2. -

    El entonces Presidente del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), L.. R.A.Q.B., informa que el CONAVI se encuentra imposibilitado de atender las competencias que le encarga la ley por la falta de contenido presupuestario, ante la posición del Ministerio de Hacienda de no girar los recursos que por destino específico legal le corresponden al Fondo Vial; ante la situación de deterioro de la red vial nacional ha determinado efectuar las contrataciones administrativas que puede enfrentar con su escaso presupuesto, tal como lo detalla la Dirección de Conservación Vial en un cuadro que se adjunta al informe. Por sentencia 2005-5263 de 17:28 hrs. de 23 de mayo de 2005, la Sala Constitucional declaró con lugar el amparo promovido por la Cámara Costarricense de la Construcción y por la Asociación de Carreteras y Caminos de Costa Rica, con motivo del cual se están solicitando fondos al Ministerio de Hacienda; por lo que considera que al CONAVI no se le puede reprochar responsabilidad por los hechos alegados y pide que se declare sin lugar el recurso (fs. 28 a 33 y documentos a folios 34 a 61).-

  3. -

    La Contralora General de la República, L.. R.A.M., y la Subcontralora General de la República, L.. M.A.Z., informan que la Contraloría no ha avalado la omisión del Ministerio de Hacienda de ajustarse al cumplimiento de las leyes ordinarias que establecen tributos con destinos específicos relacionados con el mejoramiento de las vías nacionales y cantorales y la situación ha venido siendo advertida en los informes técnicos emitidos por el órgano contralor (fs. 62 a 84).-

  4. -

    El entonces Ministro de Hacienda, L.. D.F.M., informa que el artículo incisos 20 incisos b) y g) de la Ley 7798 de 30 de abril de 1998 estableció que el monto equivalente al 50% de los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad de vehículos, previsto en el artículo 9 de la Ley 7088, constituirá parte del Fondo para la atención de la red vial nacional, con lo cual, el legislador no creó la fuente de financiamiento para ese fondo, sino que tomó parte del impuesto a la propiedad de vehículos, que ya estaba destinado para cubrir gastos que se financian a través del Presupuesto Nacional y lo destinó al Consejo Nacional de Vialidad, sin indicar los nuevos ingresos con que contaría el Poder Ejecutivo para financiar los gastos que quedaban descubiertos por la disposición de la Ley citada. De la misma forma dispuso en el artículo 5º de la Ley 8114 de 4 de julio de 2001 que de los fondos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles se destinaría un 30% a favor del CONAVI, a pesar de que el Poder Ejecutivo pretendía, cuando envió el proyecto de Ley de Simplificación Tributaria original, era reducir la estructura tributaria en cascada que gravaba los combustibles, eliminando los impuestos que en forma dispersa existían y en su lugar propuso sustituirlos por un impuesto único para cada litro y tipo de combustible, tratando de lograr que tuviera un efecto neutro en el precio interno, ante los cambios de precios a nivel externo: estos impuestos eran el selectivo de consumo, el de ventas y el ad valorem, entre otros; al final, se aprobó el impuesto tal como había sido propuesto por el Poder Ejecutivo, no se aumentó, pero sí variaron los beneficiarios y aumentaron el monto de las transferencias, sin señalar con qué recursos adicionales se iba a enfrentar esa nueva asignación específica, lo que considera contrario a los artículos 122 y 179 constitucionales. El Ministro de Hacienda pide que se le otorgue plazo para formular la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 20 incisos b)y g) de la Ley 7798 y 5º de la Ley 8114. Alega, además, la imposibilidad material de cumplir con la totalidad del destino específico asignado al CONAVI (fs. 85 a 103).-

  5. -

    El Ministro de Obras Públicas y Transportes, a la sazón, L.. R.Q.B., informa que la situación problemática de las vías nacionales y cantorales responde a la falta de recursos presupuestarios del MOPT y del CONAVI, como resultado de las restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda. Los recursos indispensables para una correcta gestión deben provenir de los fondos que se nos asignen en el Presupuesto de la República y de los derivados del impuesto a los combustibles determinados en la Ley de Creación del CONAVI y la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (fs. 105 a 109).-

  6. -

    En escrito recibido el 18 de noviembre de 2005, el Director Ejecutivo de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, W.C. Á., se adhiere al amparo y reclama que no se puede transitar por la mayoría de las carreteras y caminos que comunican un cantón con otro; pide que se anule el sistema de caja única en la recaudación tributaria y que se ordene a la Contraloría General de la República impedir el indebido destino de los fondos públicos para los cuales fueron creados y que se ordene al Ministerio de Hacienda girar la totalidad de los rubros correspondientes a las diferentes instituciones gubernamentales (fs. 110 y 111).-

  7. -

    En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

    R. elM.A.S.; y,

    Considerando:

    I.-

    Objeto del recurso y pretensiones del recurrente: el recurrente reclama violados sus derechos fundamentales, en su condición personal y como concesionario de la ruta 555 de transporte público remunerado de personas, Tilarán – Cañas, por el deficiente estado de la red vial nacional y, en particular, de los tramos Tilarán – Cañas – Liberia, Tilarán – Cañas – Barranca y Tilarán – Nuevo Tronadora, por causa del incumplimiento del pago de los fondos correspondientes al CONAVI, COSEVI y a las Municipalidades del país, destinados al mantenimiento de las vías públicas por las leyes. Pide que se ordene la reparación de la red vial terrestre de todo el territorio nacional, la entrega de los fondos correspondientes al CONAVI, COSEVI y a las Municipalidades, según los destinos previstos por las leyes, la eliminación del sistema de caja única del Estado, la orden a CONAVI y COSEVI de abstenerse de realizar gastos burocráticos y compras de vehículos de lujo, llevar un eficiente control en los rubros de combustibles, vehículos, peajes, etc.; que los peajes no pueden acarrear pérdidas económicas y que se sancione a los funcionarios que incurran en actos indebidos en las recaudaciones de peajes.-

    II.-

    Sobre los extremos inadmisibles. De los extremos formulados por el recurrente, resulta inadmisible el relativo a las deficientes condiciones de la red vial nacional y a la pretensión de que se ordene a las entidades responsables su inmediata reparación, porque se trata de una denuncia en extremo genérica e imprecisa: implicaría que en esta vía sumarísima de tutela de los derechos fundamentales se llame a todas y cada una de las instituciones vinculadas en el proceso de obra pública de carreteras, a nivel nacional y cantonal (más de ochenta municipalidades), para determinar, en primer lugar, cuáles son las vías o sectores que atentan contra la seguridad y vida de conductores y personas y ordenarse a los responsables -el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el CONAVI o las municipalidades correspondientes- las reparaciones que reclama el recurrente. También resultan inadmisibles, por genéricas, carentes de sustento probatorio y conexión con los derechos fundamentales las pretensiones relativas a la abstención gastos burocráticos y compras de vehículos de lujo, control eficiente de los rubros de combustibles, vehículos, peajes y sanciones a los funcionarios que incurran en actos indebidos en las recaudaciones de peajes, lo cual es materia administrativa y de control del gasto público, que corresponde, en primer lugar, a cada una de las instituciones y a la Contraloría General de la República. Igualmente, resulta inadmisible la pretensión de eliminación del sistema de caja única del Estado, cuya constitucionalidad ha sido confirmada en reiteradas resoluciones de esta Sala (v., p. ej. la sentencia 4528-99 de 15 de julio de 1999) y la vía procesal para reclamar la inconstitucionalidad es la de la acción regulada en los artículos 73 y ss. de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por último, la pretensión de que el Ministerio de Hacienda gire a todas las municipalidades los montos que les corresponde de acuerdo con las leyes específicas para el mantenimiento de las redes viales cantorales, también resulta inadmisible por genérica; los reclamos sobre el particular deben ser incoados a favor de cada municipalidad o grupo de municipalidades, para determinarse cuáles son los montos que corresponden a cada una.-

    III.-

    En lo que toca al incumplimiento del Ministerio de Hacienda de girar al CONAVI los recursos destinados por las leyes para atender la infraestructura de las carreteras, el hecho ha sido reclamado y resuelto en el recurso de amparo tramitado bajo expediente número 05-001322-0007-CO, el cual fue declarado con lugar por sentencia número 2005-05263 de diecisiete horas con veintiocho minutos del tres de mayo del dos mil cinco. En esa sentencia la Sala consideró:

    “I.-

    Objeto del recurso. Los recurrentes reclaman que a pesar de que el Consejo Nacional de Vialidad gestionó ante el Ministerio de Hacienda el giro de los recursos establecidos en la Ley 8114 para atender la infraestructura de las carreteras nacionales y el desarrollo económico, a la fecha no se han girado la totalidad de esos recursos, lo cual estima violatorio de los derechos de la comunidad en su conjunto y de los consumidores de combustibles que pagan los tributos para tener carreteras y caminos en buen estado.

    II.-

    Sobre el fondo. De importancia para la resolución de este asunto, debe indicarse que esta Sala ya se pronunció anteriormente sobre un caso similar, donde se reclamaba la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las partidas necesarias a favor de las municipalidades, lo cual resulta de plena aplicación en el caso concreto. Específicamente en sentencia 2004-11165 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del ocho de octubre de dos mil cuatro indicó:

    “La Sala Constitucional, en algunas ocasiones, se ha referido respecto de asuntos similares a los que aquí ocupa, en los que se ha discutido la conformidad con el Derecho de la Constitución de las omisiones del Ministerio de Hacienda de girar la integridad de las sumas contempladas en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, por la vigencia de una Ley ordinaria que estipula un impuesto con destinos específicos. Particularmente ilustrativas son las sentencias N°2001-02075, de las 08:52 hrs. de 16 de marzo de 2001 y N°2001-02547, de las 14:41 hrs. de 3 de abril de 2001, atinentes, la primera, a la asignación de los recursos contemplados en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia y en el artículo 185 del Código de la Niñez y la Adolescencia y, la segunda, sobre los recursos contemplados en la Ley N°7372, respecto de los Colegios Técnicos Profesionales. Así, en la sentencia N°2001-2075, se dijo:

    “I.-

    Sobre la asignación de recursos con destino específico. Los recurrentes defienden, a favor de la institución que constitucionalmente está llamada a velar por los derechos de los niños y adolescentes, sea, el Patronato Nacional de la Infancia, la asignación de recursos tanto por vía del artículo 34 de la Ley Orgánica de esa institución, como del artículo 185 del Código de la Niñez y la Adolescencia. Precisamente por el trasfondo que ese aspecto posee, conviene tener presente, en primer término, la línea jurisprudencial establecida por esta S. en la resolución N°4528-99 del 15 de julio de 1999, correspondiente a una acción de inconstitucionalidad promovida contra una serie de normas que asignan un destino específico a ingresos ordinarios. En la citada resolución se expresan las siguientes conclusiones: "…se estima necesario dejar constancia expresa de que en esta sentencia, se ha cambiado el criterio contenido en las resoluciones 7598-94(considerando XII), 5754-94 y 4907/95, en el sentido siguiente: a) La Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación. En tratándose de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un fin determinado (impuestos con destino específico), el legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar su destino. Los destinos específicos creados por norma de rango constitucional, sólo pueden ser variados por norma del mismo rango. Queda a salvo lo dicho en cuanto a los casos de guerra, conmoción interna y demás supuestos regulados en el artículo 180 de la Constitución Política. En consecuencia, se pueden hacer variaciones entre partidas de un mismo programa, mediante ley de presupuesto, siempre y cuando se traten de ingresos ordinarios que no tienen un destino específico predeterminado por ley ordinaria; b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional, y se refiere a la existencia de un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; c) en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales, porque el legislador constituyente hizo la salvedad expresa de que si se permitiera su existencia sin que la doctrina imperante se le pudiera aplicar con rigidez a esa materia. Cualquier otra jurisprudencia anterior a esta sobre la materia de los impuestos con destino específico debe entenderse modificada en el sentido señalado." Como bien se expresa en la misma resolución, este tipo de normas legales que asignan un destino específico a ciertos impuestos "son de carácter excepcional con respecto a la globalidad de ingresos que percibe el Estado, representando un porcentaje que no pone en peligro sus potestades de proponer la dirección de las finanzas públicas y de la priorización en la satisfacción de las necesidades sociales. En todo caso, no se ha demostrado que el porcentaje de ingresos con destino prefijado, sea tal que ponga en peligro el equilibrio de poderes, por afectación de las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo en esta materia."

    II.-

    La protección constitucional de los menores y las funciones del Patronato Nacional de la Infancia. Los niños y adolescentes tienen derecho a una protección especial por parte del Estado, en virtud de lo dispuesto por los artículos 51 y 55 de la Constitución Política y 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Asimismo, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) señala en su artículo 1° que es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio, cuyo fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias. Uno de los principios básicos que la rigen es la obligación prioritaria del Estado costarricense de reconocer, defender y garantizar los derechos de la niñez tutelados por la Constitución Política, los instrumentos de derechos internacional y las leyes especiales sobre la materia. En ese sentido, el artículo 3° de la ley arriba citada dispone que uno de sus fines es brindar asistencia técnica y protección a los niños y adolescentes en situación de riesgo, con todas las funciones y labores que tal objetivo supone. Conviene recordar que este Tribunal en la sentencia N°9279-99 se inclinó por el fortalecimiento institucional del PANI, como titular de una función esencial asignada por la Constitución, en protección del interés superior del menor, señalando que para esos efectos el Estado debe propiciar los mejores medios que permitan ejercer tal protección. Ahora bien, es evidente que para el efectivo ejercicio de tan importante competencia regulada constitucionalmente, se necesita de los ingresos suficientes para proveerse de los recursos materiales, técnicos y humanos que permitan brindar a los menores las prestaciones que demanda la efectiva protección de sus derechos, en esa etapa tan sensible del desarrollo de la persona que constituye la infancia. Los recurrentes acuden a esta Sala con la finalidad de defender la asignación de recursos que por ley corresponden al Patronato Nacional de la Infancia, aduciendo que la omisión del Poder Ejecutivo en transferir esos fondos lesiona los derechos de los menores que deben gozar de la tutela especial a que se ha hecho referencia. Bajo este orden de ideas, se hace necesario aclarar que el incumplimiento de una ley ordinaria constituye, en principio, un problema mera legalidad cuyo análisis no puede tener cabida en la jurisdicción constitucional, por tratarse de un extremo que está reservado a la vía contencioso administrativa. En efecto, en reiteradas ocasiones ha dicho la Sala que "en la vía del amparo, sólo cabe aducir la violación del principio de legalidad cuando ello se haga de manera concomitante con la de algún otro derecho o garantía fundamental" (resolución N°1547-98 del 6 de marzo de 1998). En este sentido, los asuntos sometidos a conocimiento de esta S., si bien pueden hacer referencia al incumplimiento de determinada normativa de naturaleza infraconstitucional, deben implicar necesariamente una lesión a las libertades o derechos fundamentales protegidos por la Constitución. En este caso, la omisión en la transferencia de recursos que ordenan las normas sobre la materia, rebasan la mera legalidad para constituirse en un asunto susceptible de la protección en la vía de amparo, en tanto el incumplimiento en la asignación de recursos para el Patronato Nacional de la Infancia lesiona las posibilidades de hacer efectivo este derecho constitucional del que gozan todos los niños y adolescentes en situación de riesgo o desamparo, de ahí que el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de garantías fundamentales.

    III.-

    Alegan los recurrentes que el Patronato Nacional de la Infancia no está recibiendo los fondos que anualmente le corresponden de conformidad con las leyes especiales que se han encargado de asignarle un porcentaje específico de determinados ingresos que percibe el Fisco. Por su parte, el Ministro de Hacienda al rendir su informe, aduce que este tipo de leyes que establecen rentas con destino específico le imprimen una rigidez inconveniente al presupuesto de la República, toda vez que la Constitución otorga competencia al Poder Ejecutivo para distribuir los ingresos de conformidad con las necesidades imperantes en el ejercicio económico respectivo, de manera que se debe contar con la flexibilidad suficiente como para distribuir los recursos de modo que puedan satisfacerse en la medida de lo posible la totalidad de las necesidades de la colectividad. Con base en ese razonamiento, estima el titular de Hacienda que hasta la fecha se han venido asignando al PANI los recursos necesarios para que esa institución desarrolle sus funciones. No obstante, los datos objetivos revelan que cada vez más se dificulta brindar atención y apoyo a la gran cantidad de menores que se encuentran en estado de abandono y riesgo social, situación que lamentablemente suele desembocar en problemas de delincuencia, drogadicción y prostitución. De cara a esta realidad, es evidente que la dotación de recursos en la medida que lo prevén las leyes sobre la materia permitiría a esa institución desarrollar una serie de programas y actividades que brinden soluciones efectivas para los niños y adolescentes del país, y en esa medida las pretensiones de los recurrentes merecen ser acogidas por parte del Tribunal. Sin desconocer los planteamientos que expone el Ministro de Hacienda, en el sentido de que los compromisos económicos del Estado son múltiples mientras que los ingresos son bastante limitados, cabe señalar que si así lo estima conveniente, deben promoverse las reformas legales necesarias a fin de ajustar la distribución de los ingresos a las posibilidades reales de la economía nacional. Pero mientras ello no ocurra, las pretensiones de los recurrentes encuentran sustento en las consideraciones expuestas respecto de los impuestos con destino específico, la subordinación que debe guardar la formulación del presupuesto respecto de la ley ordinaria y el interés superior de los menores que goza de especial protección constitucional, lo que a su vez lo hace susceptible de ser tutelado en esta vía. La Magistrada Calzada salva el voto y ordena dar plazo para convertir en acción de inconstitucionalidad.

    III.-

    En el caso concreto, se discute la inactividad del Ministerio accionado de girar a las municipalidades las sumas recaudadas con motivo de la aplicación de la Ley Nº8114, la cual en su artículo 5º establece:

    “Artículo 5º— Destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un treinta por ciento (30%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente para el pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El destino de este treinta y tres coma cinco por ciento (33,5%) tiene carácter específico y su giro es de carácter obligatorio para el Ministerio de Hacienda.

    Del treinta por ciento (30%) destinado al Consejo Nacional de Vialidad, se asignará hasta el tres por ciento (3%) para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense. Este treinta por ciento (30%) se distribuirá de la siguiente manera:

    a) El setenta y cinco por ciento (75%) se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se emplearán para construir obras viales nuevas de la red vial nacional.

    La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que la entregue a la Universidad de Costa Rica, que la administrará bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, mediante su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, el cual velará por que estos recursos se apliquen para garantizar la calidad de la red vial nacional, de conformidad con el artículo 6 de la presente Ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en esta Ley para los recursos destinados al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se establece que tales fondos de ninguna manera afectarán a la Universidad de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.

    b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

    La suma correspondiente será girada a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón y un cuarenta por ciento (40%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN); los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.

    La ejecución de estos recursos se realizará de preferencia bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada C. M., una junta vial cantonal nombrada por el mismo Concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, del MOPT y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.

    El Ministerio de Hacienda incorporará cada año en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense, que será actualizada anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera: i) El ochenta y cinco por ciento (85%) a los comités auxiliares.

    ii) Un cinco por ciento (5%) a la Dirección Nacional de Socorros yOperaciones. iii) Un diez por ciento (10%) a la Administración General.

    El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada comité. Se respetarán los siguientes porcentajes:

    1º—El noventa por ciento (90%), a gastos de operación y a reparación,compra y mantenimiento de vehículos y equipo. 2º—Un diez por ciento (10%), a gastos administrativos.”

    Por su parte, el Ministro de Hacienda se escuda en la omisión del Poder Ejecutivo –en este caso, del Presidente de la República y del Ministro de Obras Públicas y Transportes– de emitir el Decreto Ejecutivo contemplado en el numeral 30 del artículo 7º de la Ley Nº8398, según el cual los recursos deben ser reasignados de acuerdo con la información actualizada que brinden las municipalidades sobre la red vial cantonal, mientras que el Ministro de Obras Públicas y Transportes, a su vez, se defiende con el argumento de que las corporaciones municipales aún no han remitido esa información –lo cual también es mencionado por el Ministro de Hacienda en su informe bajo juramento-; no obstante, la Sala ya ha señalado que en tratándose de un impuesto con destino específico, el legislador presupuestario no tiene la capacidad para cambiar su destino, modificarlo o condicionar el giro, mediante una ley de presupuesto u otra disposición de rango inferior, sino por medio de una ley ordinaria, del mismo rango. Es, por ello, que se debe interpretar conforme al Derecho de la Constitución, la norma 30 del artículo 7º de la Ley Nº8398, en el sentido de que la inercia de las Corporaciones Municipales en remitir la información mencionada en esta disposición, no autoriza al Ministerio de Hacienda para retener el giro de las cantidades indicadas en la Ley Nº8114, ni impide el dictado del Decreto Ejecutivo correspondiente, teniendo como base la documentación existente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Lo anterior por cuanto, se repite, el legislador presupuestario no tiene la capacidad para modificar el destino ni condicionar la entrega de las sumas obtenidas con motivo de la aplicación de un impuesto con destinos específicos. Sobre el particular, en la sentencia Nº4528-99 de 15 de julio de 1999, la Sala expuso:

    "Como se dijo supra, el punto clave está en determinar si al poner un destino específico a un impuesto, se están invadiendo potestades del legislador presupuestario, o si por el contrario, éste está sometido al primero aún en esa materia. Es criterio de esta Sala que el legislador ordinario sí puede, constitucionalmente, crear un impuesto y asignarle un destino específico, y que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino, salvo en los casos regulados en el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución Política, es decir, cuando haya que satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública, o bien, que por ley ordinaria se elimine el impuesto o se modifique su destino" y también:

    "En todo caso, la tesis de que el legislador si puede vía ley ordinaria vincular ingresos a un destino específico que debe ser respetado por el legislador presupuestario, se funda en las siguientes consideraciones: a) En primer término puede decirse que el legislador ordinario por la naturaleza propia de su competencia, puede regular, por regla general, cualquier materia, salvo que la Constitución haga una salvedad expresa en contrario (a manera de ejemplo ver artículo 28 de la Constitución); es una regla reconocida, que cuando una competencia es natural y lógica, cualquier exclusión deliberada debe constar en forma expresa y clara. No encuentra la Sala que el legislador constituyente haya hecho una exclusión expresa que permita llegar a la conclusión que pretenden los accionantes en cuanto a la imposibilidad del legislador de regular materia presupuestaria, mediante ley ordinaria; b) lo anterior es coherente con la doctrina nacional que considera que la Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley preexistente, es decir, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación, y c) además como se dijo, la creación de tributos es una competencia exclusiva del Poder Legislativo, y no es posible en el caso de los impuestos con destino específico, deslindar de éstos su destino, ya que este tipo de impuestos nacen con la única finalidad de satisfacer ese destino, y si éste se cambia o se elimina, el impuesto perdería su razón de ser. Si bien es cierto, la regla general es que los ingresos percibidos por impuestos no tengan una asignación específica, sino que vayan a la universalidad del presupuesto para que sean destinados a aquellos fines que por iniciativa del Poder Ejecutivo o por decisión de la Asamblea, se han determinado como los más importantes de satisfacer, lo cierto es que, en doctrina, se aceptan excepciones a esta regla y más importante aún, en nuestro país, existe una tradición constitucional que expresamente los ha permitido, según consta en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, cuando se rechazó la tesis de incluir todos los ingresos a una universalidad presupuestaria que se llamó “unidad de caja”, que pretendía entre otras cosas, que ningún ingreso tuviera su destino predeterminado. En efecto, en el acta número 165 consta que fue rechazada la moción del representante J.R.A.B. para que el artículo 185 se leyese en el sentido de que “el Presupuesto se ajustará al principio de unidad de caja”. Argumentó don J.R. para justificar su tesis, que “es lógico que el Estado va a tener una caja única, que se encargará de recibir y distribuir todos los fondos del Estado”. No obstante, R.F.B. se opuso a que se incorporara un principio con esos alcances, porque aunque teóricamente lo consideraba correcto, estimaba prudente mantener la tradición constitucional existente en Costa Rica de asignar recursos con fines específicos. Dijo al final de su exposición:

    “Al negarle mi voto a la moción propuesta, soy fiel a mi actitud de negárselo a todos los principios que, aunque doctrinariamente buenos, por implicar cierta rigidez en su aplicación, juzgo inconvenientes para ser convertidos en texto constitucional”.

    Queda claro de la lectura de esa acta, que el legislador constituyente rechazó expresamente que se eliminaran los impuestos con destino específico, aún cuando reconocía que en buena doctrina lo usual es que se respete la universalidad del presupuesto, tema que refundió con el término “unidad de caja”, pero que se entiende de la discusión que se refería a ello, y que optó por respetar una tradición de mantener ese tipo de impuestos. Aún cuando el representante A.B. y otros constituyentes insistieron en la tesis, ésta fue desechada, y en su lugar los miembros de la fracción del Partido Constitucional presentaron una moción que fue la que se aprobó finalmente en el artículo 185 de la Constitución, según la cual debe entenderse el concepto de “caja única”, como un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado, y no como la obligación de respetar a ultranza el principio de universalidad presupuestaria, según el cual todos los ingresos forman un concepto general de recursos que deben ser asignados o afectados según la prioridad en la satisfacción de las necesidades y fines públicos que determine el Poder Legislativo, previa propuesta del Poder Ejecutivo; d) La jurisprudencia constitucional, incluida la de la antigua Corte Plena en ejercicio de su función jurisdiccional, ha sido clara y unívoca en señalar que una Ley de Presupuesto no puede crear o modificar impuestos, porque existe en esta materia una reserva legal, de tal forma que si como ya se señaló, el destino se considera parte esencial del mismo, en el sentido que se constituye en su razón de ser, es decir, nace no para satisfacer una necesidad general, sino una específica, no puede desligarse su fin de éste. P. sería en consecuencia, permitir la modificación de una ley ordinaria por ley de presupuesto, situación que como se indicó, la jurisprudencia ha considerado inconstitucional (vgr.718-90, 568-90, 1466-90)."

    IV.-

    Cabe reiterar a los recurridos –tal y como se hizo en la sentencia Nº2003-8471 de las 14:38 hrs. de 13 de agosto de 2003– que en los casos en que los destinos específicos contemplados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella, debe ser conocida por este Tribunal Constitucional, con el fin de tutelar el goce efectivo de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en la República. En la especie, la inactividad reclamada sin duda repercute sobre los intereses y los derechos fundamentales de quienes habitan los cantones aludidos, en la medida en que sus municipios no cuentan con la posibilidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de los caminos vecinales.

    V.-

    Así, en este asunto es claro que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las sumas contempladas en la Ley N°8114 vulnera los derechos fundamentales de las personas que habitan esos cantones, quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser asignados. De ninguna manera se puede olvidar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales"; además, el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar las cantidades que ha percibido con destino específico. En virtud de lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos deben recibir las corporaciones municipales para arreglar los caminos, en los términos del artículo 5º ibídem, sin que la inercia de las municipalidades de suministrar la información aludida sea motivo para suspender el giro, de acuerdo con la interpretación efectuada en el Considerando VI de esta sentencia...”

    Si en dicha oportunidad la Sala consideró que la actuación del Ministro de Hacienda resultaba lesiva de los derechos de los habitantes del cantón, en esta oportunidad debe estarse a lo ya dispuesto y en consecuencia declararse la existencia de una violación a los derechos de los habitantes del país, pues es claro que si no se giran los montos establecidos en el artículo 5 de la Ley 8114 a favor del Consejo Nacional de Vialidad, dicha entidad no estaría en capacidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de las carreteras nacionales.

    VI.-

    Ahora bien, debe indicarse a la Ministra de la Presidencia y al Ministro de Hacienda, que su gestión para que se declare inconstitucional el artículo 5 de la Ley N°8114 del cuatro de julio de dos mil uno, así como el artículo 20, incisos b) y g) de la Ley N°7798 del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho y el artículo, resulta absolutamente improcedente, pues no sólo es materia de acción de inconstitucionalidad, sino además, deben cumplirse todas las formalidades establecidas en la Ley de la Jurisdicción Constitucional para esos efectos.

    VII.-

    En virtud de los precedentes ya dictados por la Sala en esta materia y no existiendo motivo alguno para variar de criterio, el presente recurso debe acogerse, ordenándose al Ministro de Hacienda entregar los dineros que por concepto de destinos específicos debe recibir el Consejo Nacional de Vialidad y bajo las prevenciones que se dirán en la parte dispositiva de la sentencia”.-

    IV.-

    Los informes rendidos por la Contralora y Subcontralora Generales de la República, L.. R.A.M.L.. M.A. Z., así como por el Lic. R.Q.B., en su condición de Presidente del CONAVI y Ministro de Obras Públicas y Transportes, acreditan, por una parte, que la Contraloría no ha avalado el incumplimiento del destino de los fondos al CONAVI y que el Ministerio de Obras Públicas y el CONAVI han sido objeto de las restricciones presupuestarias, por lo que procede desestimar el amparo contra las instituciones que representan.-

    V.-

    En cuanto a la invocación del Ministro de Hacienda de la inconstitucionalidad de los artículos incisos 20 incisos b) y g) de la Ley 7798 y 5º de la Ley 8114, que el Ministro opone, como excepción, para legitimar el proceder del Ministerio y su solicitud de conversión del recurso en acción de inconstitucionalidad, tal gestión es improcedente porque el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se aplica únicamente, con relación al recurrente, en los casos en que la Sala determina que el acto impugnado se encuentra razonablemente fundado en una norma vigente.-

    VI.-

    En consecuencia: procede declarar parcialmente con lugar el recurso en contra del Ministerio de Hacienda y ordenar a su jerarca que adopte las medidas pertienentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos debe recibir el CONAVI, conforme se dispuso en la sentencia 2005-05263 de diecisiete horas con veintiocho minutos del tres de mayo del dos mil cinco; en lo demás, se declara inadmisible el recurso.-

    Por tanto:

    Se declara parcialmente con lugar el recurso y, en consecuencia, se ordena al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos debe recibir el CONAVI, conforme se dispuso en la sentencia 2005-05263 de diecisiete horas con veintiocho minutos del tres de mayo del dos mil cinco; en lo demás, se declara inadmisible el recurso.-

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Ernesto Jinesta L. José Luis Molina Q.

    Horacio González Q. Teresita Rodríguez A.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR