Sentencia nº 07853 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 31 de Mayo de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lasquince horas y seis minutos del treinta y uno de mayo del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por D.R.C. de V., mayor, salvadoreña, pasaporte de la República de El Salvador número 8.897480, vecina de Alajuela, contra el Ministro de Gobernación y Policía y Seguridad Pública y el D. General de Migración y Extranjería.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la S. a las doce horas veintitrés minutos del siete de abril del dos mil seis, (folios 1 a 4), la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Gobernación y Policía y Seguridad Pública y el D. General de Migración y Extranjería y manifiesta que mediante resolución administrativa No. 196-2006-DMG del 16 de febrero del año en curso el Ministro recurrido en relación con la solicitud de permiso temporal de trabajo gestionado a su favor, resolvió en lo que interesa: "…Declarar sin lugar el Recurso de Apelación interpuesto por la señora: RAMIREZ CORTES DOLORES, de nacionalidad SALVADOREÑA y de más calidades conocidas, contra la resolución NO. 5107-2005-I/CAMACHO, de las 10:49 horas del (sic) de junio del dos mil cinco. Consecuentemente se confirma la decisión adoptada. Remítase el expediente a su oficina de origen para lo que en derecho corresponda…". Que para los efectos pertinentes resulta de importancia señalar que ingresó al territorio nacional junto a su familia el 26 de noviembre del 2004, para lo cual solicitó el 19 de marzo del 2005 permiso temporal de trabajo, adjuntando la documentación requerida al efecto, amén de que su solicitud de residencia permanente fue requerida conforme a la documentación entregada a la Embajada de Costa Rica en El Salvador el 12 de octubre del 2004, solicitud que se planteó a favor de todo su núcleo familiar, compuesto por su esposo J.A.V.S. y sus hijos Y.S.V.R., J.J.V.R., C.D.V.R.; todos menores de edad. Que a sus hijos se les concedió permiso temporal de estudiante mediante resolución número 5107-2005-SVT-CMM-2005-SVT-CMM, 4739-2005-SVT-2005-ACAM y 2005-SPVT-OBV respectivamente, permisos que fueron renovados con vencimiento al dos mil seis puesto que son estudiantes regulares de educación básica en secundaria en el Instituto de Alajuela, motivo por el cual considera que siendo su persona la madre de dichos menores resulta improcedente que no se le haya autorizado el permiso temporal de trabajo y por ende de permanencia en el país, puesto que se haría nugatorio el disfrute del permiso temporal de estudiante que se le ha concedido a sus hijos con vencimiento como se indicó anteriormente en el 2006, ya que quedarían sin la protección que en su condición de menores requieren por parte de su familia y de la sociedad. Que la resolución aquí impugnada además carece de legalidad por cuanto señala que no cumple con lo dispuesto en el artículo 66 bis del Reglamento de la Ley General de Migración y Extranjería para ordenar la renovación del pretendido permiso, sin considerar el hecho de que el inciso e) de dicho artículo establece la potestad que le asiste a la Dirección recurrida de determinar en forma abierta aquellos casos en que se considere procedente la solicitud que aquí se interesa, lo que implica que en su caso concreto, debió haberse acogido esa gestión para así como es su derecho y obligación, permanecer al lado de sus hijos mientras permanezcan realizando estudios en este país, con el fin de no dejarlos desprotegidos y desamparados del cuido de su familia. Considera que con los hechos impugnados se violenta lo dispuesto en los artículos 36, 37, 39, 40, 41, 42 y 56 de la Constitución Política, por lo que solicita a la S. se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.

2. -

   Informa bajo juramento R.R.M., en su calidad de Ministro de Gobernación y Policía y Seguridad Pública (folios 94 a 96), que ciertamente esa Cartera ministerial mediante resolución número 196-2006-DMG, de las diez horas treinta minutos del 10 de febrero del 2006, declaró sin lugar el recurso de apelación incoado por la aquí actora. Si bien es cierto que pudo habérsele conferido permiso de estudio a los menores hijos de la amparada, ello no implica de manera alguna que deba por ley otorgársele a la misma el permiso de trabajo, toda vez que para ello es necesario tener en consideración una serie de factores o elementos de juicio que entran en juego para determinar si se concede o no un permiso de trabajo. Sobre el particular debe manifestarse que la Dirección General de Migración y Extranjería por imperativo legal es la autoridad competente para otorgar o denegar los permisos temporales de trabajo o de residencia a los extranjeros que desean permanecer en el territorio nacional, lo anterior deviene de lo establecido en los artículos 3, 7, 36 y 72 de la Ley General de Migración y Extranjería, cuya discrecionalidad se encuentra amparada en el contenido del artículo 66 Bis del Reglamento a la supra citada ley, correspondiendo al Ministerio de Gobernación y Policía conocer en alzada el recurso ordinario de apelación y el extraordinario de revisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 112 del mismo cuerpo legal. Que en los casos de solicitudes de Permisos Temporales de Trabajo, el a quo debe tener presente a la hora de determinar si concede o no lo solicitado, los flujos migratorios, las cantidades de extranjeros que se encuentran legalmente laborando en el país, que no exista un desplazamiento de mano de obra nacional ó extranjera legalizada, factores estos que constituyen una situación de carácter especial con la finalidad de prever que no se aumenten los índices de pobreza y situaciones precarias en el país, evitando que por falta de trabajo no empeore la situación actual del ciudadano costarricense, responsabilidad que pesa sobre el a quo a la hora de tornar una decisión al respecto. En virtud de lo expuesto, la circunstancia que se le haya querido ayudar a los niños de la extranjera para que tuvieran la oportunidad de estudiar, no implica per se, que necesariamente se le tenga que otorgar permiso de trabajo a la aquí recurrente en razón de que es la madre de dichos menores. No se trata en ningún momento de que se le niegue la oportunidad de estar al lado de sus hijos mientras ellos tengan el permiso de estudio ni de que los deje desprotegidos y desamparados como erróneamente lo indica la actora en su recurso, por cuanto bien pudo haber solicitado un permiso temporal de permanencia, el cual es factible otorgárselo, lo que no es contrario a los intereses por ella citados, y que no genera mayor problema en la situación laboral del costarricense, o de los extranjeros que se encuentran legalmente autorizados para ello. Es necesario también observar, que pese a que la accionante ingresó al país desde el día 26 de noviembre del año 2004, no fue sino hasta el día 19 de abril del 2005 que se presentó a solicitar permiso para permanecer en el país, sea, en forma extemporánea se presenta a tratar de regularizar su situación migratoria, situación ésta que de conformidad con lo establecido en el artículo 118 es causal para la deportación. Debe agregarse que la misma S. Constitucional ha expresado que: "… la Constitución Política en su artículo 22 garantiza a los costarricense el libre ingreso y permanencia en el territorio nacional, no así a los extranjeros que deben someterse a las disposiciones normativas que regulan todo lo referente al control migratorio". (Voto No. 2517-96 de las nueve horas treinta minutos del 31 de mayo de 1996, también Voto No. 0847-96 de las 09:00 horas del 16 de febrero de 1996). En su escrito la interesada alega que en su país de origen existe mucha delincuencia, pandillas y otras situaciones difíciles para vivir tranquilamente en sociedad, sin embargo, no se trata de una problemática propia y exclusiva de ese país, sino de la gran mayoría de los países del istmo, y que en realidad, son las autoridades de cada uno de ellos las llamadas a solventar dichos problemas, sin que sea el abandono de aquellos migrando hacia otros la solución de factores sociales negativos del país que se deja. Alega que las actuaciones tanto del a quo como las de esa Cartera, se han dictado conforme a derecho. Solicita se desestime el recurso planteado.

3. -

   Informa bajo juramento J.M.A., en su calidad de D. General de Migración y Extranjería (folios 100 a 109), que analizado el expediente administrativo de permiso temporal número 2398-2005 a nombre de D.R.C. de nacionalidad salvadoreña, se puede constatar lo siguiente: Que en fecha 16 de abril de 2005, la misma presentó ante la Gestión de Extranjería solicitud de permiso temporal. Según resolución No. 5107-2005-SVT-I/CAMACHO de las diez horas cuarenta y nueve minutos del 20 de julio del 2005, se resuelve: "Con base en las consideraciones de hecho y de derecho expuestos, y a la luz del artículo 66 bis del Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería, deniega la solicitud de permiso temporal de permanencia gestionado por RAMIREZ CORTEZ DE VASQUEZ DOLORES de calidades antes referidas, para dar seguimiento al proceso de aprobación de cédula de residencia permanente. La presente resolución es impugnable mediante los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, los cuales podrán interponerse ante esa Dirección dentro del plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación respectiva de esta resolución, de conformidad con el artículo 346, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública….". En fecha 22 de julio del 2005 presentó recurso de revocatoria con apelación ante la Gestoría de Extranjería, de la cual se desprendió la resolución No. 6782-2005-DGME-SVT-CMM de las once horas cuarenta y cinco minutos del 15 de noviembre del 2005, donde se declara sin lugar el recurso de revocatoria incoado por la recurrente y se confirma la resolución de la Dirección General número 5107-SVT/I/CAMACHO de las diez horas cuarenta y nueve minutos del 20 de julio del 2005. Se admite la apelación subsidiaria y se emplaza a la recurrente para que haga valer sus derechos ante el superior jerárquico, para lo cual cuenta con tres días hábiles a partir del día siguiente de la presente comunicación. El 5 de diciembre del 2005, presentó recurso de apelación ante el Ministro de Gobernación y Policía, resolviéndose su petición mediante resolución No. 196-2006-DMG de las diez horas treinta minutos del 10 de febrero del 2006, se declara sin lugar la apelación, consecuentemente, se confirmó la resolución impugnada. Revisado el sistema de movimientos migratorios que lleva esa Dirección General, se puede constatar que la amparada tiene un ingreso al país, entre otros, en fecha 25 de noviembre de 2004. Efectivamente la recurrente y su familia, presentaron ante la Embajada de Costa Rica en la República de El Salvador, solicitud de residencia permanente, para ella, su cónyuge y sus tres hijos menores, según consta en expedientes número 8418-2004, 8421-2004, 8422-2004, 8423-2004, 8424-2004 a nombre de: J.A.V.S., D.R.C. de V., Y.S.V.R., J.J.V.R. y C.D.V.R., respectivamente. Petición debidamente resuelta, que a la fecha solo ha sido notificada al señor J.A.V.S., quien se presentó personalmente el día 10 de octubre del 2005. Lo anterior obedece a que en las solicitudes de la familia V.R., no indican lugar para oír notificaciones, por lo que esa Administración esta a la espera de que se apersonen para poder comunicarles resoluciones respectivas. Es cierto que a sus hijos menores se les concedió permiso temporal de estudiante hasta por el curso lectivo de 2006, hasta tanto, no se resuelva su solicitud ante la Administración, en protección a la educación de los menores. Muy importante indicar que la familia V.R., debió realizar la solicitud realizada ante el Consulado de Costa Rica en la República de El Salvador, y esperar fuera del territorio del país, hasta que su solicitud fuera resuelta y no venir al país, con una mera solicitud presentada ante las autoridades consulares, y aventurarse a residir en forma ilegal en el país y no realizar inversiones hasta tanto no cuenten con una estatus migratorio concedido por el Estado Costarricense tanto para ella como para su familia, ya que el solo hecho de hacer una solicitud de residencia sea esta temporal o permanente no acredita a ningún extranjero para radicar o establecerse en Costa Rica en forma inmediata. Toda persona que solicitud un estatus migratorio, en este caso de residencia temporal y permanente libre de condición debe de cumplir con los requisitos establecidos, dicha solicitud debe someterse a un estudio exhaustivo por parte de la Administración, la cual valorará su caso objetivamente. Por no cumplir la amparada con los elementos requeridos, su pretensión fue rechazada por esa Dirección General. Se debe tener en cuenta que no todo lo que el administrado solicite a la Administración se le debe conceder, esa representación estudia la documentación aportada y si de ella se desprende que no se enmarca dentro de los elementos contemplados en la Ley Migratoria, se deniega conforme a derecho y en completa aplicación del principio de legalidad que regula a la Administración Pública. Ahora bien, se debe tomar en cuenta que el permiso de estudiante se concede a los menores de edad en razón de no hacer nugatorio su derecho de estudio, no obstante, esto no significa que los padres de dichos menores por este hecho tengan razones para solicitar un permiso de trabajo por ese simple hecho, esto llevaría a que con el ingreso de cualquier menor al país y con la extensión del debido permiso solo para razones de documentación, ya que estos no pueden ser deportados excepto en su interés superior, los padres de todos estos menores que ingresaran tendrían derecho a permanecer en el país y a solicitar un estatus migratorio cualquiera que estos deseen sin cumplir con los requisitos esenciales para tales categorías, lo cual resulta a todas luces, ilógico, desproporcionado y violatorio de la normativa y los principios constitucionales que le permiten a cualquier Estado, bajo sus potestades que le son propias, determinar quien puede residir o no en el país. Considera que al momento que un extranjero envía a sus hijos a estudiar en el país, deben cumplirse una serie de condiciones, y la primera es que sus padres deben estar dispuestos, de ser extranjeros que no cumplan con ninguna de los requisitos para aspirar a una categoría migratoria que les permita la permanencia y ejercer trabajos remunerados en el país, a enviar a sus hijos manteniéndose estos en el lugar donde puedan enviar recursos económicos suficientes para la manutención de sus hijos y entregarlos en manos de una persona física o jurídica responsable de su cuidado y supervisión, esto mientras los menores terminan sus estudios. Pensar de otra manera implicaría la apertura indiscriminada de fronteras a menores de edad y sus padres, que con el simple hecho de su ingreso significaría para el Estado el tener que otorgar a unos permisos de permanencia por estudios, y a los otros permisos de trabajo para cualquier actividad que pretendan sin importar la Ley General de Migración y Extranjería y sus reglamentos, y por lo tanto tampoco los criterios del Ministerio de Trabajo en materia de ocupación. Por el contrario, sí en el caso particular de los solicitantes, se resolvieran negativamente sus solicitudes de residencia, al no poder sus padres mantenerse en el país, estos deberían ser invitados a abandonar el territorio nacional y de no hacerlo bajo una resolución firme y definitiva de esa Dirección General, se procedería con su deportación, y consecuentemente con la deportación de los menores en cumplimiento de su interés superior, sin imponerles a éstos últimos impedimento de entrada por razones sobradamente expuestas por la misma S. Constitucional. Debe esa Dirección General hacer ver a este Tribunal que el artículo 66 Bis del Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería establece los supuestos en que un extranjero puede gestionar un permiso temporal en sus distintas modalidades en el país, supuestos dentro de los cuales no se ubica a la amparada. Como bien lo refiere la amparada, el inciso e) del artículo referente a los permisos temporales, abarca los permisos que en forma discrecional pueda otorgar la Dirección General, pero esa decisión no puede ser arbitraria sino que debe basarse en los límites que a las potestades discrecionales impone la misma legislación, en ese sentido discrecionalidad no es arbitrariedad, y en el caso de la amparada, ésta, considera que debe dársele un permiso de trabajo, únicamente porque ésta, conjuntamente con su esposo, en un acto de voluntad parental, decidieron que sus hijos vinieran al país con ellos y continuaran estudios en un centro educacional costarricense; ese simple hecho es el que arguye la amparada en su favor para pretender que la S. Constitucional ordene a esa Dirección General que otorgue un permiso de trabajo y podría ser también el portillo para que cualquier extranjero solicite un residencia permanente o temporal mientras sus hijos realizan estudios en el país. Considera que no existe un derecho irrestricto a la educación, y que si bien un menor no puede ser deportado excepto en respeto de sus intereses superiores, si bien es cierto los padres de los menores los envían al país a realizar estudios, este simple hecho no es una causal para otorgar a sus padres una autorización de permanencia, cualquier que esta sea, y podría conllevar a que si estos últimos incurren en violación a la normativa migratoria existente, sean deportados estos con sus hijos, cuando el interés superior de los últimos esté con sus padres y estos no tengan medios suficientes para dejarlos al cuidado de una persona física responsable. Alega que la Ley No. 7033 denominada Ley General de Migración y Extranjería, refiere en su artículo 1 la creación de la Dirección General de Migración y Extranjería y del Consejo Nacional de Migración como las entidades del Ministerio de Gobernación y Policía competentes para la aplicación de esa ley y la primera particularmente como el órgano ejecutivo de la política migratoria que dicte el Poder Ejecutivo. Cualquier estado, a través de su legislación, es soberano para determinar las normas jurídicas que regulan el ingreso, permanencia y egreso de extranjeros al país. Así lo establece el artículo 19 Constitucional al indicar que los extranjeros tienen los mismos derechos y deberes que los costarricenses, salvo las limitaciones que establezca la propia Constitución Política y Ley. Solicita se desestime el recurso planteado.

4. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

   R.e.M.M.Q.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. La recurrente, quien es salvadoreña, alega que a pesar de que a sus menores hijos, quienes también son de esa nacionalidad, se les concedió permisos temporales de estudiantes ya que cursan la educación básica en secundaria en el Instituto de Alajuela, a ella no se le autorizó el permiso temporal de trabajo y por ende de permanencia en el país, con lo cual considera que se haría nugatorio el disfrute de dicho permiso de sus hijos que vence este año, ya que quedarían sin la protección que en su condición de menores requieren por parte de su familia y de la sociedad.

   II.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. Mediante resolución No. 196-2006-DMG de las diez horas treinta minutos del 10 de febrero del 2006, el Ministro de Gobernación y Policía, declaró sin lugar la apelación interpuesta por la recurrente, confirmando así la resolución No. 5107-2005-I/CAMACHO y en consecuencia la denegatoria de solicitud de permiso temporal de permanencia presentada por la amparada. (informes a folios 94 a 96 y 100 a 109, documentos a folios 77 a 79 de este expediente y a folios 83 a 85 del expediente administrativo).

   2. A los hijos menores de la amparada, Y.S., J.J. y C.D., todos V.R., de nacionalidad salvadoreña, se les concedió permiso temporal de estudiante hasta por el curso lectivo de 2006, ya que se encuentran cursando educación básica en secundaria en el Instituto de Alajuela. (informe a folios 94 a 96, 100 a 109).

   III.-

   Sobre el fondo. De importancia para resolver el asunto cabe señalar que tratándose de los extranjeros, el Estado costarricense puede, en el ejercicio de su soberanía, regular su ingreso y permanencia al territorio nacional y dictar la política migratoria respectiva. Así, la Ley de Migración Extranjería y Extranjería establece en el artículo 7 como una de las funciones de la Dirección General: "(...)

   2) Otorgar prórroga de permanencia a los extranjeros que hubiereningresado al país.

   3) Otorgar cambios de categoría a los extranjeros que hubieren ingresadocon visa de radicados temporales o de no residentes.

   4) Regularizar la situación migratoria de los migrantes ilegales cuandoasí corresponda. 5) F. el ingreso y egreso internacional de personas (...)". Ese mismo cuerpo normativo establece en el artículo 63 lo siguiente:

   "ARTICULO 63.-

   La admisión, el ingreso y la permanencia de extranjeros en el territorio de la República quedan sujetos a las condiciones y requisitos que establecen la presente ley y su reglamento"

   IV.-

   A la luz de lo anterior, es evidente que el Estado Costarricense -en ejercicio de su soberanía- tiene la potestad de decidir cuáles extranjeros ingresan o no al país, atribuciones que la ley le ha encomendado ejecutar a la Dirección General de Migración y Extranjería, siempre y cuando las potestades discrecionales de dicho órgano sean ejercidas sin vulnerar los derechos que la Constitución Política reconoce a los extranjeros, los que en principio tienen los mismos derechos y obligaciones que los nacionales de conformidad con el artículo 19 constitucional y con las excepciones que la misma Constitución o la Ley establezcan. Así las cosas, la Dirección General de Migración y Extranjería es la entidad competente para la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Migración y Extranjería número 7033, normativa que le atribuye entre otras funciones, la de fiscalizar el ingreso y egreso internacional de personas, declarar ilegal el ingreso o permanencia de extranjeros cuando no pudieran probar su situación migratoria legal en el país, así como la de ordenar la deportación de los extranjeros según las causales previstas en dicha Ley.

   V.-

   Por lo anterior, no corresponde a esta S. cuestionar el criterio de oportunidad o conveniencia utilizado por las autoridades recurridas para la denegatoria de solicitud de permiso temporal de permanencia a la amparada a pesar de que a sus menores hijos, igualmente de nacionalidad salvadoreña, se les concedió permisos temporales de estudiantes hasta por el curso lectivo de 2006, por cuanto es la Dirección General quien debe servir de contralora de legalidad y debe velar por el cumplimiento de cada uno de los requisitos legalmente establecidos al efecto, siendo que en el caso concreto bajo juramento se afirma a la S. que no se cumplían. Por lo anterior, mal haría esta S. en sustituir el criterio técnico de la Administración, órgano que es en definitiva el que debe revisar dentro de un procedimiento llevado a cabo al efecto si la solicitud cumple o no con los requisitos establecidos. Además, es reconocido en el derecho internacional que los extranjeros están sometidos a las normas jurídicas del país en cuyo territorio se encuentran, sea esa permanencia en forma temporal o permanente,y que en ejercicio de la soberanía el Estado debe regular el ingreso y permanencia de éstos, disponiendo -aún por razones de seguridad- los casos en los cuales el extranjero debe ser rechazado, deportado o expulsado del territorio nacional. Esta potestad soberana debe ejercerse con absoluto respeto a los demás principios y normas constitucionales, para garantizar al extranjero que su rechazo, expulsión o deportación obedece a criterios objetivos plasmados en la ley (principio de legalidad) y no al mero capricho o subjetividad de quienes ejercen el control migratorio, lo cual no es el caso.

   VI.-

   Por lo expuesto, considera esta S. que no se constata en el sub examine violación alguna de los derechos fundamentales de la amparada, quedando reservada la posibilidad de plantear los respectivos reclamos ante la propia autoridad recurrida o en la vía ordinaria correspondiente. En consecuencia, el presente recurso resulta improcedente, y así debe declararse.

   Por tanto: Se declara sin lugar el recurso. C..

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta a.i.

   Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

   José Luis Molina Q. Horacio González Q.