Sentencia nº 08565 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 16 de Junio de 2006

PonenteNo consta
Fecha de Resolución16 de Junio de 2006
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia05-007181-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lasnueve horas con treinta y dos minutos del dieciséis de junio del dos mil seis.-

Recurso de amparo interpuesto por M.Q.J.R., cédula número 1-607-406, M.C.M., cédula número 5-148-1226, Q.Q.M. I., cédula número 2-286-473, A.C.J.A., cédula número 5-127-666, L.R.F., cédula número 5-209-537, E.P. S., cédula número 5-304-653, DIAZ ABADIA IDALY, cédula número 5-087-287, y C.C.V., cédula número 5-158-342, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Hojancha el primero, y R. y Regidoras Municipales de esa Municipalidad el resto, con excepción de la última que es Síndica Municipal, a favor de los HABITANTES DEL CANTON DE HOJANCHA, GUANACASTE, contra el MINISTRO DE HACIENDA Y EL DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI).

Resultando:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:43 horas del 13 de junio del 2005, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el MINISTRO DE HACIENDA Y EL DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI) y manifiestan que los habitantes del Cantón de Hojancha, Guanacaste, se ven afectados por la omisión del Ministro de Hacienda de girar en su totalidad los montos que corresponden al CONAVI, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Indican que el CONAVI ha recibido del Ministerio de Hacienda desde la promulgación de dicha ley los recursos contemplados en ésta, pero en forma intermitente e incompleta. Por su parte, el Director Ejecutivo del CONAVI no ha aplicado durante los últimos tres años la parte correspondiente de los recursos que ha recibido y recibe del Ministerio de Hacienda, a través de la Tesorería Nacional, para los planes de conservación, mantenimiento rutinario, mejoramiento, rehabilitación y construcción de obras nuevas en las rutas nacionales y específicamente las rutas nacionales localizadas en el Cantón de Hojancha, Guanacaste —Ruta Nacional Nº 158, sección Mansión de Nicoya a Hojancha, en asfalto; Ruta Nacional Nº 160, sección E. R. a P.C., en lastre; y Ruta Nacional Nº 902, sección Hojancha - Límite Cantonal Nandayure (en lastre)—. Acusan que el CONAVI no ha presupuestado un solo colón de los recursos recibidos para atender sus responsabilidades con el Cantón de Hojancha. Reclaman que con las omisiones imputadas a los recurridos se ha propiciado un deterioro progresivo de la infraestructura vial en las Rutas Nacionales del Cantón de Hojancha, las cuales desde hace tres años se encuentran en abandono total y sin ninguna intervención de maquinaria contratada por CONAVI para darles al menos mantenimiento periódico. Esa situación afecta a la comunidad, en especial el comercio, el turismo y el transporte de estudiantes, ya que en este último caso se han visto afectados ciento sesenta y cuatro estudiantes de dieciséis comunidades rurales, pues por el pésimo estado de las rutas se ha tenido que suspender el transporte público de estudiantes en esas comunidades, situación que les ha impedido asistir al centro educativo. Señalan que pese a las múltiples gestiones realizadas por la Municipalidad de Hojancha, como Gobierno Local, ante diversas instancias administrativas y políticas para dar solución al asunto, no se ha logrado que las autoridades recurridas cumplan con lo que es debido. Consideran violados los derechos fundamentales de los habitantes del cantón de Hojancha. Solicitan que se declare con lugar el recurso, que se ordene al Ministro de Hacienda girar la totalidad de fondos al Conavi a este invertirlos en los caminos nacionales de Hojancha, que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios causados con las omisiones indicadas (folios 2—7).

  2. -

    Informa bajo juramento F.C.Z., mayor, casado, M. en Economía, vecino de S.A., en su calidad de Ministro de Hacienda (folio 98), que no es posible girar la totalidad de los montos a que se refiere la Ley No. 8114 porque no hay suficientes fuentes de financiamiento. Más bien, se ha hecho un esfuerzo para asignar los dineros conforme a las posibilidades reales. En efecto —dice—, al aprobarse la ley No. 8114, en realidad se mantuvo el impuesto tal como originalmente se había propuesto en el proyecto, pero aumentó el monto de las transferencias sin indicar las fuentes. Por otra parte —dice el Ministro—, llama la atención que del total de recursos provenientes de la ley No. 8114 que el Ministerio ha girado a las municipalidades, éstas no han utilizado una tercera parte, la que mantienen en efectivo en sus cuentas. Por esta razón, no es de recibo argumentar que los habitantes del cantón de Hojancha se vean afectados por la omisión del Ministerio. Finalmente, afirma que no es competencia del Ministerio ordenar cómo debe el Conavi invertir los fondos girados. Solicita que se rechace el recurso en cuanto al Ministerio de Hacienda se refiere.

  3. -

    Informa bajo juramento A.M.S., casado una vez, ingeniero civil, en calidad de Director Ejecutivo a.i. del Consejo Nacional de Vialidad (folio 98) que desde la perspectiva presupuestaria, debidamente aprobados por la Contraloría General de la República, se han asignado al cantón de Hojancha 1.315 millones de colones, desde el año 2001 al 2005. Ahora bien, los recursos invertidos en la zona ascienden a la suma de 21.8 millones de colones. Sin embargo, las necesidades de la zona y del resto del país no se han podido atender porque el Ministerio de Hacienda no gira todos los fondos. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

  4. -

    El 19 de julio del 2005, a las 15:00 horas L.G.R.Q., Alcalde Municipal de Nandayure, solicita ser tenido como tercero coadyuvante, puesto que en ese cantón se sufren los mismos efectos, como consecuencia de las omisiones impugnadas, que en Hojancha (folio 167).

  5. -

    En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

    Redacta la Magistrada R.A.; y,

    Considerando:

    I.-

    Cuestión preliminar. Se estima que el A. y los miembros del Concejo Municipal de Hojancha están legitimados para promover este recurso, pues se apersonan en defensa de los derechos fundamentales de los habitantes de ese cantón, quienes sin duda se ven afectados por la omisiones de los recurridos. Sobre el tema, la Sala en la sentencia Nº2665-94 de las 15:51 hrs. de 7 de junio de 1994, señaló:

    «Debe señalarse en primer lugar, que la Sala únicamente ha rechazado por los motivos dichos el recurso de amparo a los órganos y entes públicos de carácter "fundacional", no a las personas jurídicas colectivas, entre ellas las públicas de carácter "corporativo", es decir, aquellas que tienen "base asociativa", en términos de una población capaz de generar intereses materiales propios incluso contradictorios con los del Estado. Todo el derecho de los Derechos Humanos está fundado sobre la idea de que éstos últimos, como inherentes a la dignidad intrínseca de la persona humana, para decirlo en términos de la Declaración Universal, son atributos del ser humano, de todo ser humano en cuanto tal, anteriores y superiores a toda autoridad, la cual, en consecuencia, no los crea, sino que los descubre, no los otorga sino que simplemente los reconoce, porque tiene que reconocerlos. De allí que solamente el ser humano, de carne y hueso, pueda ser el verdadero titular de esos derechos; o, para decirlo en los términos del artículo 1.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, "2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano".

    La Sala, la doctrina y la jurisprudencia comparada ha venido reconociendo, ya que no la titularidad de los derechos fundamentales, reservado, como se dijo, al ser humano como tal, sí la legitimación de las personas jurídicas colectivas para recurrir en amparo "vicariamente", es decir, en la medida en que representen los intereses y derechos de sus miembros. De la misma manera, debe reconocerse la legitimación de las personas públicas corporativas en tanto y en cuanto actúen vicariamente en el amparo derechos o libertades fundamentales de sus miembros, no, desde luego, los suyos propios : se repite, sólo las personas físicas tienen existencia y entidad sustanciales por sí mismas, más allá de la sociedad y del Estado; las personas jurídicas colectivas son creación de éste y no pueden ostentar frente a él derechos intangibles, como son, por definición, los fundamentales protegidos por el amparo».

    Es innegable, entonces, la legitimación de los recurrentes para promover el amparo. De igual modo, es admisible el recurso en lo que toca al Alcalde de Nandayure, quien igualmente comparte el interés de velar por el goce oportuno de los derechos de los habitantes de su cantón, razón por la cual también se le tiene como actor. En este sentido, aunque se apersonó al recurso en calidad de coadyuvante, en realidad no se le puede tener como tal, sino como recurrente, pues también le afectan las omisiones del los recurridos.

    II.-

    Objeto del recurso. Los recurrentes reclaman que el Ministerio de Hacienda no ha girado al Conavi en su totalidad los recursos establecidos en la Ley No. 8114 para atender la infraestructura de las carreteras nacionales. De igual manera, durante los últimos tres años el Conavi no ha invertido nada para reparar varias rutas nacionales que atraviesan los cantones de Hojancha y Nandayure, lo cual estiman violatorio de los derechos de la comunidad en su conjunto. En cuanto a los hechos alegados se refiere, no hay discusión en este amparo, puesto que el Ministro de Hacienda reconoce que efectivamente no se han girados todos los montos y el Director del Conavi, que no se ha dado —por falta de recursos— el mantenimiento adecuado a los caminos a los que se refieren los recurrentes.

    III.-

    Sobre el fondo. De importancia para la resolución de este asunto, debe indicarse que esta Sala ya se pronunció sobre un caso similar, donde se reclamaba la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las partidas necesarias a favor de las municipalidades, lo cual resulta de plena aplicación en el caso concreto. Específicamente en sentencia 2004—11165 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del ocho de octubre de dos mil cuatro indicó:

    «La Sala Constitucional, en algunas ocasiones, se ha referido respecto de asuntos similares a los que aquí ocupa, en los que se ha discutido la conformidad con el Derecho de la Constitución de las omisiones del Ministerio de Hacienda de girar la integridad de las sumas contempladas en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, por la vigencia de una Ley ordinaria que estipula un impuesto con destinos específicos. Particularmente ilustrativas son las sentencias N°2001-02075, de las 08:52 hrs. de 16 de marzo de 2001 y N°2001-02547, de las 14:41 hrs. de 3 de abril de 2001, atinentes, la primera, a la asignación de los recursos contemplados en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia y en el artículo 185 del Código de la Niñez y la Adolescencia y, la segunda, sobre los recursos contemplados en la Ley N°7372, respecto de los Colegios Técnicos Profesionales. Así, en la sentencia N°2001-2075, se dijo:

    “I.-

    Sobre la asignación de recursos con destino específico. Los recurrentes defienden, a favor de la institución que constitucionalmente está llamada a velar por los derechos de los niños y adolescentes, sea, el Patronato Nacional de la Infancia, la asignación de recursos tanto por vía del artículo 34 de la Ley Orgánica de esa institución, como del artículo 185 del Código de la Niñez y la Adolescencia. Precisamente por el trasfondo que ese aspecto posee, conviene tener presente, en primer término, la línea jurisprudencial establecida por esta S. en la resolución N°4528-99 del 15 de julio de 1999, correspondiente a una acción de inconstitucionalidad promovida contra una serie de normas que asignan un destino específico a ingresos ordinarios. En la citada resolución se expresan las siguientes conclusiones: "…se estima necesario dejar constancia expresa de que en esta sentencia, se ha cambiado el criterio contenido en las resoluciones 7598-94(considerando XII), 5754-94 y 4907/95, en el sentido siguiente: a) La Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación. En tratándose de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un fin determinado (impuestos con destino específico), el legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar su destino. Los destinos específicos creados por norma de rango constitucional, sólo pueden ser variados por norma del mismo rango. Queda a salvo lo dicho en cuanto a los casos de guerra, conmoción interna y demás supuestos regulados en el artículo 180 de la Constitución Política. En consecuencia, se pueden hacer variaciones entre partidas de un mismo programa, mediante ley de presupuesto, siempre y cuando se traten de ingresos ordinarios que no tienen un destino específico predeterminado por ley ordinaria; b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional, y se refiere a la existencia de un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; c) en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales, porque el legislador constituyente hizo la salvedad expresa de que si se permitiera su existencia sin que la doctrina imperante se le pudiera aplicar con rigidez a esa materia. Cualquier otra jurisprudencia anterior a esta sobre la materia de los impuestos con destino específico debe entenderse modificada en el sentido señalado." Como bien se expresa en la misma resolución, este tipo de normas legales que asignan un destino específico a ciertos impuestos "son de carácter excepcional con respecto a la globalidad de ingresos que percibe el Estado, representando un porcentaje que no pone en peligro sus potestades de proponer la dirección de las finanzas públicas y de la priorización en la satisfacción de las necesidades sociales. En todo caso, no se ha demostrado que el porcentaje de ingresos con destino prefijado, sea tal que ponga en peligro el equilibrio de poderes, por afectación de las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo en esta materia."

    II.-

    La protección constitucional de los menores y las funciones del Patronato Nacional de la Infancia. Los niños y adolescentes tienen derecho a una protección especial por parte del Estado, en virtud de lo dispuesto por los artículos 51 y 55 de la Constitución Política y 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Asimismo, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) señala en su artículo 1° que es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio, cuyo fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias. Uno de los principios básicos que la rigen es la obligación prioritaria del Estado costarricense de reconocer, defender y garantizar los derechos de la niñez tutelados por la Constitución Política, los instrumentos de derechos internacional y las leyes especiales sobre la materia. En ese sentido, el artículo 3° de la ley arriba citada dispone que uno de sus fines es brindar asistencia técnica y protección a los niños y adolescentes en situación de riesgo, con todas las funciones y labores que tal objetivo supone. Conviene recordar que este Tribunal en la sentencia N°9279-99 se inclinó por el fortalecimiento institucional del PANI, como titular de una función esencial asignada por la Constitución, en protección del interés superior del menor, señalando que para esos efectos el Estado debe propiciar los mejores medios que permitan ejercer tal protección. Ahora bien, es evidente que para el efectivo ejercicio de tan importante competencia regulada constitucionalmente, se necesita de los ingresos suficientes para proveerse de los recursos materiales, técnicos y humanos que permitan brindar a los menores las prestaciones que demanda la efectiva protección de sus derechos, en esa etapa tan sensible del desarrollo de la persona que constituye la infancia. Los recurrentes acuden a esta Sala con la finalidad de defender la asignación de recursos que por ley corresponden al Patronato Nacional de la Infancia, aduciendo que la omisión del Poder Ejecutivo en transferir esos fondos lesiona los derechos de los menores que deben gozar de la tutela especial a que se ha hecho referencia. Bajo este orden de ideas, se hace necesario aclarar que el incumplimiento de una ley ordinaria constituye, en principio, un problema mera legalidad cuyo análisis no puede tener cabida en la jurisdicción constitucional, por tratarse de un extremo que está reservado a la vía contencioso administrativa. En efecto, en reiteradas ocasiones ha dicho la Sala que "en la vía del amparo, sólo cabe aducir la violación del principio de legalidad cuando ello se haga de manera concomitante con la de algún otro derecho o garantía fundamental" (resolución N°1547-98 del 6 de marzo de 1998). En este sentido, los asuntos sometidos a conocimiento de esta S., si bien pueden hacer referencia al incumplimiento de determinada normativa de naturaleza infraconstitucional, deben implicar necesariamente una lesión a las libertades o derechos fundamentales protegidos por la Constitución. En este caso, la omisión en la transferencia de recursos que ordenan las normas sobre la materia, rebasan la mera legalidad para constituirse en un asunto susceptible de la protección en la vía de amparo, en tanto el incumplimiento en la asignación de recursos para el Patronato Nacional de la Infancia lesiona las posibilidades de hacer efectivo este derecho constitucional del que gozan todos los niños y adolescentes en situación de riesgo o desamparo, de ahí que el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de garantías fundamentales.

    III.-

    Alegan los recurrentes que el Patronato Nacional de la Infancia no está recibiendo los fondos que anualmente le corresponden de conformidad con las leyes especiales que se han encargado de asignarle un porcentaje específico de determinados ingresos que percibe el Fisco. Por su parte, el Ministro de Hacienda al rendir su informe, aduce que este tipo de leyes que establecen rentas con destino específico le imprimen una rigidez inconveniente al presupuesto de la República, toda vez que la Constitución otorga competencia al Poder Ejecutivo para distribuir los ingresos de conformidad con las necesidades imperantes en el ejercicio económico respectivo, de manera que se debe contar con la flexibilidad suficiente como para distribuir los recursos de modo que puedan satisfacerse en la medida de lo posible la totalidad de las necesidades de la colectividad. Con base en ese razonamiento, estima el titular de Hacienda que hasta la fecha se han venido asignando al PANI los recursos necesarios para que esa institución desarrolle sus funciones. No obstante, los datos objetivos revelan que cada vez más se dificulta brindar atención y apoyo a la gran cantidad de menores que se encuentran en estado de abandono y riesgo social, situación que lamentablemente suele desembocar en problemas de delincuencia, drogadicción y prostitución. De cara a esta realidad, es evidente que la dotación de recursos en la medida que lo prevén las leyes sobre la materia permitiría a esa institución desarrollar una serie de programas y actividades que brinden soluciones efectivas para los niños y adolescentes del país, y en esa medida las pretensiones de los recurrentes merecen ser acogidas por parte del Tribunal. Sin desconocer los planteamientos que expone el Ministro de Hacienda, en el sentido de que los compromisos económicos del Estado son múltiples mientras que los ingresos son bastante limitados, cabe señalar que si así lo estima conveniente, deben promoverse las reformas legales necesarias a fin de ajustar la distribución de los ingresos a las posibilidades reales de la economía nacional. Pero mientras ello no ocurra, las pretensiones de los recurrentes encuentran sustento en las consideraciones expuestas respecto de los impuestos con destino específico, la subordinación que debe guardar la formulación del presupuesto respecto de la ley ordinaria y el interés superior de los menores que goza de especial protección constitucional, lo que a su vez lo hace susceptible de ser tutelado en esta vía. La Magistrada Calzada salva el voto y ordena dar plazo para convertir en acción de inconstitucionalidad.

    III.-

    En el caso concreto, se discute la inactividad del Ministerio accionado de girar a las municipalidades las sumas recaudadas con motivo de la aplicación de la Ley Nº8114, la cual en su artículo 5º establece:

    “Artículo 5º— Destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un treinta por ciento (30%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente para el pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El destino de este treinta y tres coma cinco por ciento (33,5%) tiene carácter específico y su giro es de carácter obligatorio para el Ministerio de Hacienda.

    Del treinta por ciento (30%) destinado al Consejo Nacional de Vialidad, se asignará hasta el tres por ciento (3%) para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense. Este treinta por ciento (30%) se distribuirá de la siguiente manera:

    a) El setenta y cinco por ciento (75%) se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se emplearán para construir obras viales nuevas de la red vial nacional.

    La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que la entregue a la Universidad de Costa Rica, que la administrará bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, mediante su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, el cual velará por que estos recursos se apliquen para garantizar la calidad de la red vial nacional, de conformidad con el artículo 6 de la presente Ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en esta Ley para los recursos destinados al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se establece que tales fondos de ninguna manera afectarán a la Universidad de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.

    b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

    La suma correspondiente será girada a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón y un cuarenta por ciento (40%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN); los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.

    La ejecución de estos recursos se realizará de preferencia bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada C. M., una junta vial cantonal nombrada por el mismo Concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, del MOPT y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.

    El Ministerio de Hacienda incorporará cada año en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense, que será actualizada anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera: i) El ochenta y cinco por ciento (85%) a los comités auxiliares.

    ii) Un cinco por ciento (5%) a la Dirección Nacional de Socorros yOperaciones. iii) Un diez por ciento (10%) a la Administración General.

    El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada comité. Se respetarán los siguientes porcentajes:

    1º—El noventa por ciento (90%), a gastos de operación y a reparación,compra y mantenimiento de vehículos y equipo. 2º—Un diez por ciento (10%), a gastos administrativos.”

    Por su parte, el Ministro de Hacienda se escuda en la omisión del Poder Ejecutivo –en este caso, del Presidente de la República y del Ministro de Obras Públicas y Transportes– de emitir el Decreto Ejecutivo contemplado en el numeral 30 del artículo 7º de la Ley Nº8398, según el cual los recursos deben ser reasignados de acuerdo con la información actualizada que brinden las municipalidades sobre la red vial cantonal, mientras que el Ministro de Obras Públicas y Transportes, a su vez, se defiende con el argumento de que las corporaciones municipales aún no han remitido esa información –lo cual también es mencionado por el Ministro de Hacienda en su informe bajo juramento-; no obstante, la Sala ya ha señalado que en tratándose de un impuesto con destino específico, el legislador presupuestario no tiene la capacidad para cambiar su destino, modificarlo o condicionar el giro, mediante una ley de presupuesto u otra disposición de rango inferior, sino por medio de una ley ordinaria, del mismo rango. Es, por ello, que se debe interpretar conforme al Derecho de la Constitución, la norma 30 del artículo 7º de la Ley Nº8398, en el sentido de que la inercia de las Corporaciones Municipales en remitir la información mencionada en esta disposición, no autoriza al Ministerio de Hacienda para retener el giro de las cantidades indicadas en la Ley Nº8114, ni impide el dictado del Decreto Ejecutivo correspondiente, teniendo como base la documentación existente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Lo anterior por cuanto, se repite, el legislador presupuestario no tiene la capacidad para modificar el destino ni condicionar la entrega de las sumas obtenidas con motivo de la aplicación de un impuesto con destinos específicos. Sobre el particular, en la sentencia Nº4528-99 de 15 de julio de 1999, la Sala expuso:

    "Como se dijo supra, el punto clave está en determinar si al poner un destino específico a un impuesto, se están invadiendo potestades del legislador presupuestario, o si por el contrario, éste está sometido al primero aún en esa materia. Es criterio de esta Sala que el legislador ordinario sí puede, constitucionalmente, crear un impuesto y asignarle un destino específico, y que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino, salvo en los casos regulados en el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución Política, es decir, cuando haya que satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública, o bien, que por ley ordinaria se elimine el impuesto o se modifique su destino" y también:

    "En todo caso, la tesis de que el legislador si puede vía ley ordinaria vincular ingresos a un destino específico que debe ser respetado por el legislador presupuestario, se funda en las siguientes consideraciones: a) En primer término puede decirse que el legislador ordinario por la naturaleza propia de su competencia, puede regular, por regla general, cualquier materia, salvo que la Constitución haga una salvedad expresa en contrario (a manera de ejemplo ver artículo 28 de la Constitución); es una regla reconocida, que cuando una competencia es natural y lógica, cualquier exclusión deliberada debe constar en forma expresa y clara. No encuentra la Sala que el legislador constituyente haya hecho una exclusión expresa que permita llegar a la conclusión que pretenden los accionantes en cuanto a la imposibilidad del legislador de regular materia presupuestaria, mediante ley ordinaria; b) lo anterior es coherente con la doctrina nacional que considera que la Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley preexistente, es decir, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación, y c) además como se dijo, la creación de tributos es una competencia exclusiva del Poder Legislativo, y no es posible en el caso de los impuestos con destino específico, deslindar de éstos su destino, ya que este tipo de impuestos nacen con la única finalidad de satisfacer ese destino, y si éste se cambia o se elimina, el impuesto perdería su razón de ser. Si bien es cierto, la regla general es que los ingresos percibidos por impuestos no tengan una asignación específica, sino que vayan a la universalidad del presupuesto para que sean destinados a aquellos fines que por iniciativa del Poder Ejecutivo o por decisión de la Asamblea, se han determinado como los más importantes de satisfacer, lo cierto es que, en doctrina, se aceptan excepciones a esta regla y más importante aún, en nuestro país, existe una tradición constitucional que expresamente los ha permitido, según consta en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, cuando se rechazó la tesis de incluir todos los ingresos a una universalidad presupuestaria que se llamó “unidad de caja”, que pretendía entre otras cosas, que ningún ingreso tuviera su destino predeterminado. En efecto, en el acta número 165 consta que fue rechazada la moción del representante J.R.A.B. para que el artículo 185 se leyese en el sentido de que “el Presupuesto se ajustará al principio de unidad de caja”. Argumentó don J.R. para justificar su tesis, que “es lógico que el Estado va a tener una caja única, que se encargará de recibir y distribuir todos los fondos del Estado”. No obstante, R.F.B. se opuso a que se incorporara un principio con esos alcances, porque aunque teóricamente lo consideraba correcto, estimaba prudente mantener la tradición constitucional existente en Costa Rica de asignar recursos con fines específicos. Dijo al final de su exposición:

    “Al negarle mi voto a la moción propuesta, soy fiel a mi actitud de negárselo a todos los principios que, aunque doctrinariamente buenos, por implicar cierta rigidez en su aplicación, juzgo inconvenientes para ser convertidos en texto constitucional”.

    Queda claro de la lectura de esa acta, que el legislador constituyente rechazó expresamente que se eliminaran los impuestos con destino específico, aún cuando reconocía que en buena doctrina lo usual es que se respete la universalidad del presupuesto, tema que refundió con el término “unidad de caja”, pero que se entiende de la discusión que se refería a ello, y que optó por respetar una tradición de mantener ese tipo de impuestos. Aún cuando el representante A.B. y otros constituyentes insistieron en la tesis, ésta fue desechada, y en su lugar los miembros de la fracción del Partido Constitucional presentaron una moción que fue la que se aprobó finalmente en el artículo 185 de la Constitución, según la cual debe entenderse el concepto de “caja única”, como un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado, y no como la obligación de respetar a ultranza el principio de universalidad presupuestaria, según el cual todos los ingresos forman un concepto general de recursos que deben ser asignados o afectados según la prioridad en la satisfacción de las necesidades y fines públicos que determine el Poder Legislativo, previa propuesta del Poder Ejecutivo; d) La jurisprudencia constitucional, incluida la de la antigua Corte Plena en ejercicio de su función jurisdiccional, ha sido clara y unívoca en señalar que una Ley de Presupuesto no puede crear o modificar impuestos, porque existe en esta materia una reserva legal, de tal forma que si como ya se señaló, el destino se considera parte esencial del mismo, en el sentido que se constituye en su razón de ser, es decir, nace no para satisfacer una necesidad general, sino una específica, no puede desligarse su fin de éste. P. sería en consecuencia, permitir la modificación de una ley ordinaria por ley de presupuesto, situación que como se indicó, la jurisprudencia ha considerado inconstitucional (vgr.718-90, 568-90, 1466-90)."

    IV.-

    Cabe reiterar a los recurridos –tal y como se hizo en la sentencia Nº2003-8471 de las 14:38 hrs. de 13 de agosto de 2003– que en los casos en que los destinos específicos contemplados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella, debe ser conocida por este Tribunal Constitucional, con el fin de tutelar el goce efectivo de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en la República. En la especie, la inactividad reclamada sin duda repercute sobre los intereses y los derechos fundamentales de quienes habitan los cantones aludidos, en la medida en que sus municipios no cuentan con la posibilidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de los caminos vecinales.

    V.-

    Así, en este asunto es claro que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las sumas contempladas en la Ley N°8114 vulnera los derechos fundamentales de las personas que habitan esos cantones, quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser asignados. De ninguna manera se puede olvidar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales"; además, el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar las cantidades que ha percibido con destino específico. En virtud de lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos deben recibir las corporaciones municipales para arreglar los caminos, en los términos del artículo 5º ibídem, sin que la inercia de las municipalidades de suministrar la información aludida sea motivo para suspender el giro, de acuerdo con la interpretación efectuada en el Considerando VI de esta sentencia...»

    Si en dicha oportunidad la Sala consideró que la actuación del Ministro de Hacienda resultaba lesiva de los derechos de los habitantes del cantón, en esta oportunidad debe estarse a lo ya dispuesto y en consecuencia declararse la existencia de una violación a los derechos de los habitantes del país, pues es claro que si no se giran los montos establecidos en el artículo 5 de la Ley 8114 a favor del Consejo Nacional de Vialidad, dicha entidad no estaría en capacidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de las carreteras nacionales.

    IV.-

    En virtud de los precedentes ya dictados por la Sala en esta materia y no existiendo motivo alguno para variar de criterio, el presente recurso debe acogerse, ordenándose al Ministro de Hacienda entregar los dineros que por concepto de destinos específicos debe recibir el Consejo Nacional de Vialidad.

    Por tanto:

    Se declara con lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se previene a los servidores recurridos no incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la estimatoria del amparo. Se condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. C..

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A.

    Marta María Vinocour F. Alexander Godínez V.

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