Sentencia nº 13478 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 8 de Septiembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diezhoras y treinta y siete minutos del ocho de setiembre del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por M.I.G.L., mayor de edad, a favor de PETROGAS S. A., cédula de persona jurídica número 3-101-165924, contra la DIRECCION GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACIONDE COMBUSTIBLES (DGTCC) DEL MINISTERIO DE AMBIENTE ENERGIA (MINAE).

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cincuenta y cinco minutos del treinta de agosto del dos mil seis, el recurrente interpone recurso de amparo a favor de PETROGAS S. A, contra la DIRECCION GENERAL DE TRANSPORTE Y COMERCIALIZACION DE COMBUSTIBLES (DGTCC) DEL MINISTERIO DE AMBIENTE ENERGIA (MINAE), y manifiesta lo siguiente: que según resolución del MINAE N° R-483-2004 de las diez horas treinta minutos del seis de diciembre del dos mil cuatro, su representada es concesionaria del servicio público de suministro de Gas Licuado de Petróleo (GLP) al consumidor final en envases o cilindros de veinticinco y cien libras para uso doméstico, y de suministro de GLP a la empresa, industria y otros negocios comerciales que requieran del suministro a granel, sea suministro de gas en tanques estacionarios que cuenten con los permisos de ley otorgados por la DGTCC o el MINAE. A mediados del dos mil cuatro su representada interpuso una denuncia contra la empresa GAS NACIONAL ZETA S. A. por el acaparamiento indiscriminado de envases PETROGAS, en aproximadamente unos diecisiete mil novecientos siete cilindros de veinticinco libras de capacidad, ocultados durante más de cuatro años en bodegas arrendadas por la empresa denunciada ubicadas en el Alto de Ochomogo de Cartago. No obstante que se dio traslado a la empresa denunciada, a la fecha, más de dos años después, a pesar de que existen pruebas suficientes en el expediente respectivo, no se ha emitido la resolución final y ni siquiera se ha dictado el respectivo auto de apertura del procedimiento administrativo contra GAS NACIONAL ZETA S.A., situación que ha privado a su representada del uso de los cilindros dichos para envasar y comercializar GLP. También acusa haber denunciado a la empresa GAS NACIONAL ZETA S. A. por haber incumplido su obligación de intercambio de cilindros “todo por el todo” impuesta en su permiso de funcionamiento y concesión de servicio público. Acusa que la DGTCC, a pesar de no tener competencia para ello, varió las obligaciones y contenidos de las concesiones otorgadas a ciertas plantas de almacenamiento de GLP existentes en el país, por medio de las directrices administrativas R-DGTCC-106-05 de las catorce horas y cuarenta minutos del veinticuatro de mayo del dos mil cinco, y R-DGTCC-100-2006 de las nueva horas y cuarenta y cinco minutos del diecisiete de marzo del dos mil seis, por medio de las cuales la DGTCC varió el inciso f) de las concesiones de servicio público otorgadas a GAS NACIONAL ZETA S. A., en el sentido de que el intercambio se debe realizar en proporción “uno por uno”, y creó una régimen disciplinario y sancionatorio distinto al establecido por la Ley de las Concesiones. Acusa que esas directrices se dictaron sin contar con un estudio de mercado y otros estudios técnicos que permitieran a la DGTCC realizar una debida motivación y fundamentación del acto administrativo dictado en contra de su representada y que aquí recurre, el cual atenta contra la continuidad, calidad y eficacia del servicio público de suministro de GLP al consumidor final. Indica que debido a que el mercado de comercialización de GLP en envases metálicos está compuesto por diversas empresas que no poseen igual número de envases y participación en el mercado, evidentemente no tendrán nunca igual número de envases para intercambiar, razón por la cual las concesiones disponen el intercambio semanal del “todo por el todo”. Actualmente esas directrices se encuentran impugnadas ante el Ministerio de Ambiente y Energía a través de un recurso de apelación y otro de revisión, respectivamente, los cuales están pendientes de resolución. Alega que las directrices en cuestión, que imponen un nuevo sistema de intercambio de envases a razón de “uno por uno”, y la inactividad de la DGTCC ante el acaparamiento indiscriminado de envases por parte de las empresas de la competencia, lo que implica que su representada no pueda utilizar aproximadamente un 65% de su inventario, han colocado a PETROGAS S. A. en un estado de necesidad y al borde de la quiebra o la insolvencia, de modo que la imputación de cargos en su contra que contiene la resolución N° R-DGTCC-260-2006 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del ocho de agosto del dos mil seis o en el acta de las dos horas y cuarenta y cinco minutos del tres de agosto del dos mil seis es improcedente, pues los hechos están justificados por ese estado de necesidad, con lo cual se excluye la antijuricidad, pues sólo acontecieron en dicha oportunidad, todo de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Código Penal, que es aplicable en este caso, pues la resolución citada aquí impugnada no sólo le impone medidas cautelares a su representada, sin que constituye la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio en su contra. Aduce que la Dirección recurrida, en la citada resolución N° R-DGTCC-260-2006 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del ocho de agosto del dos mil seis, impuso a su representada una medida preventiva, la cual, a su juicio, no se encuentra debidamente motivada ni fundamentada y no se indica en forma precisa cuáles son los documentos, pruebas o procedimientos anteriores que les hace presumir, ante la ausencia científica, que la actividad realizada por PETROGAS S. A. el día de los hechos consignados en el acta respectiva evidencia que su representada no garantiza la protección ambiental y la salud de las personas. Alega que no existe prueba suficiente que permita a la DGTCC presumir que se incumplieron las medidas de mantenimiento y revisión, máximo que la medida cautelar se impuso sin haber constatado que su representada carezca de control de inventarios y control de cilindros reparados o determinados fuera de servicio, pues ello no consta en el acta respectiva, en la cual tampoco se consignó que visto el proceso de envasado se lograra determinar que el operador de GLP no revisó los envases al momento de hacerlos ingresar al andén. Aduce que a la hora de realizar la inspección dentro de la planta no se estaba realizando proceso de envasado alguno. Asimismo, la DGTCC desconoce la existencia en la planta de un Jefe de Planta, encargado de la revisión de los envases y su respectivo mantenimiento, y de un Regente Industrial, quien fue contratado días antes de la inspección para certificar y llevar un inventario por número de serie que verse sobre el estado y mantenimiento de los cilindros a utilizar, así como de los cilindros que fueron debidamente reparados. Acusa que la medida cautelar impuesta por la DGTCC es un adelanto de criterio, pues esa Dirección General asume que los accidentes acontecidos en las últimas semanas, y que no indica cuáles son, corresponden a cilindros o envases llenados por PETROGAS S. A. Se omite hacer referencia sobre los lugares y fechas en que dice acontecieron los accidentes y tampoco aporta las estadísticas que indica existen en el Instituto Nacional de Seguros, ni señala el departamento que las maneja a fin de que su representada acusa a revisarlas, lo que viola el derecho de defensa y evidencia que las medidas cautelares no está debidamente fundamentadas. Aduce que las medidas cautelares impuestas a su representada no están respaldadas por prueba alguna o indicio comprobado que haga presumir que su representada pone en riesgo la salud y la vida de las personas, así como el medio ambiente al estar involucrada directa o indirectamente con los referidos accidentes. Argumenta que la DGTCC no ha logrado comprobar el presupuesto de hecho que justifica la medida, pues no ha comprobado que su representada incumple los procedimientos de mantenimiento y reparación de envases, ya que no ha documentado o constatado el procedimiento de envasado y no ha entrevistado al Jefe de Planta encargado de supervisar el mantenimiento de los envases y estado de los cilindros que se manejen en el andén de llenado. La DGTCC realizó la inspección en la madrugada del tres de agosto del dos mil seis, después de un día feriado. La medida de cierre temporal de la planta de PETROGAS S. A., ubicada en La Lima de Cartago, acordada como medida cautelar no puede quedar al arbitrio de la DGTCC, sino que debe basarse en una fundada ponderación de las circunstancias del caso que apoyen claramente la decisión adoptada. Por tratarse de una actuación discrecional de la DGTCC requiere que esté debidamente motivada, con expresión de las razones de hecho y de derecho que han motivado a la Administración a tomar el acuerdo en cuestión, las que estima no se encuentran debidamente expuestas en los considerandos sexto y sétimo de la resolución impugnada. Las medidas cautelares impuestas no son razonables ni proporcionales al fin que se pretende alcanzar y están dictadas en contra de la justicia y la conveniencia. Manifiesta que la concesión otorgada a su representada no prohíbe el llenado de cilindros propiedad del consumidor final que ostenten otra marca que no sea la propia, y dicha concesión de suministro de GLP lo es también en la modalidad a granel, por lo que la medida cautelar en la cual se ordena a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) no vender GLP a PETROGAS S. A. no es idónea, pues con ello se le limita brindar un servicio que no está contemplado dentro de las causales por las cuales se fundamenta la prohibición de almacenar, envasar, transportar y comercializar GLP en cilindros de veinticinco o cien libras, por lo que la medida es irracional. También aduce que no existe relación entre la modalidad de suministro de GLP al consumidor final en envases de veinticinco y cien libras, y el suministro de GLP a la industria y al comercio en tanques fijos o estacionarios aprobados por la DGTCC-MINAE, motivo por el cual la medida cautelar impuesta, en tanto ordena a RECOPE no vender GLP a su representada es desproporcionada y, por ende, irracional, por cuanto priva ilegítimamente a su representada de seguir compitiendo en el mercado por el suministro de GLP a granel, pues el motivo que llevó a la DGTCC a adoptar las medidas cautelares es la protección de la salud, la integridad física y el medio ambiente que rodea a los consumidores finales de GLP en cilindros de uso doméstico, no industrial o comercial, de veinticinco o cien libras. Asimismo, con el cierre temporal de PETROGAS S. A. no se acabarán los accidentes por el uso y mal manejo de cilindros de gas, así como por el indebido mantenimiento que algunas empresas les dan, ya que es de conocimiento de la DGTCC que existen en el mercado empresas que comercializan el GLP en envases que tienen entre treinta a cuarenta años de antigüedad, de modo que ya han cumplido su vida útil. Señala que ninguna empresa lleva un control de reparación o inventario de envases reparados por número de serie, toda vez que muchos de esos envases carecen de número de serie o, en su caso, se les ha removido ante las constantes reparaciones. Estima que las medidas implementadas en contra de su representada son excesivas, no idóneas, no necesarias y, sobre todo, desproporcionadas al fin que se pretende llegar y que constituyen una sanción previa y adelanto de criterio al presumir que los cilindros que originaron los accidentes provienen o fueron llenados por PETROGAS S. A., medidas que no son aptas para proteger a la ciudadanía si no se realizan inspecciones y se aplican de forma general a todas las empresas envasadoras de GLP. Finalmente reclama que el quince de agosto último presentó ante la Dirección General recurrida recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución impugnada, sin que a la fecha haya sido resuelto. Considera violado el debido proceso, el derecho de defensa, la libertad de comercio, la libre competencia y el principio de justicia administrativa pronta y cumplida establecidos en los artículos 39, 41 y 46 de la Constitución Política.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   El recurso, en cuanto se dirige contra las medidas cautelares impuesta a la empresa PETROGAS S. A. amparada por resolución N° R-DGTCC-260-2006 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del ocho de agosto del dos mil seis, es inadmisible. En efecto, esta S. no es un contralor de legalidad ni una instancia más de impugnación dentro del procedimiento administrativo, como lo pretende el recurrente. De la lectura de la citada resolución (folios 45 a 60) de constata que ésta se encuentra fundamentada, pues en ella se consignan los fundamentos de la decisión. De manera que, en el fondo, la inconformidad del recurrente lo es con la medida cautelar adoptada y con sus fundamentos, lo cual no es revisable en esta sede por ser materia propia del juez de legalidad, en sentido amplio. Así, si el recurrente considera que la medida cautelar impuesta a su representada no es procedentes, pues, entre otras consideraciones, no es idónea para alcanzar el fin que con ella se persigue, es en la vía de legalidad que debe alegarlo. Debe tener presente el recurrente que el hecho de que él no esté de acuerdo con esa medida no por ello ha de tenerse por desproporcionada o irracional -como se acusa-, pues no sólo a juicio de esta S. no resulta así, al menos no en forma evidente, sino que los extremos impugnados deben plantearse ante la propia administración recurrida, a través del ejercicio de los recursos respectivos, como en efecto se ha hecho (folios 89 a 92).

   II.-

   De igual modo, si el recurrente considera que es improcedente que se haya iniciado un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de su representada, pues aún cuando ésta haya incurrido en los hechos que se le atribuyen le asiste una causa de justificación por estado de necesidad -o cualquier otra justificante- ello es un asunto que debe alegar en la sede administrativa. En el mismo sentido, si el recurrente estima que los hechos que contiene la resolución en cuestión no son lo suficientemente específicos, debe alegarlo en la vía de legalidad. En todo caso, no sólo el recurrente se manifiesta conocedor de las irregularidades o faltas que se le atribuyen, pues en el escrito de interposición del recurso indica que los hechos sólo ocurrieron en una ocasión, sea, en el momento en que se levantó el acto respectiva, sino que la resolución impugnada con constituye un traslado de cargos, sino la orden de la apertura del procedimiento administrativo a fin de investigar los hechos y la imposición de una medida cautelar. Será, entonces, en el respectivo traslado de cargos que los hechos deberán estar debidamente circunstanciados, y en el procedimiento respectivo donde el recurrente podrá discutir ampliamente la responsabilidad que se atribuye a su representada en los hechos investigados y alegar lo que estime pertinente sobre la prueba, las causas de justificación y la demostración de los hechos y faltas. Por otra parte, es ante la propia administración recurrida que debe el interesado alegar las deficiencias que apunta en relación con los elementos de prueba en que se funda la medida cautelar, así como su reclamo de que no existen elementos de convicción suficientes que sustenten o justifiquen esa medida y que ésta constituye un adelanto de criterio. Por lo demás, la medida en cuestión no puede considerarse como una sanción anticipada -como se acusa- pues no sólo se enmarca dentro de las atribuciones que tiene la Administración para proteger la seguridad de las personas, sino que es de naturaleza temporal y en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio que se ordenó abrir, todo lo cual es propio de una medida cautelar, cuyos fundamentos, oportunidad y conveniencia no procede discutir en esta vía.

   III.-

   Tampoco es de recibo el reclamo del recurrente en el sentido de que por medio de directrices administrativas la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía (DGTCC) varió las obligaciones y contenidos de las concesiones otorgadas a ciertas plantas de almacenamiento de GLP en el país, en el sentido de que el intercambio de envases se debe realizar en proporción de “uno por uno” -y no de “todo por el todo” como se estipula en las respectivas concesiones- además de crear un régimen disciplinario y sancionatorio distinto al establecido por la ley, directrices que, a juicio del recurrente, no sólo se dictaron en forma irregular, sino que al DGTCC no tenía competencia para ello, pues como el propio gestionante lo indica en el escrito de interposición del recurso, esas directrices se encuentran impugnadas ante el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), por medio de los recursos de apelación y revisión, razón por la cual es improcedente que esta S. se pronuncie sobre esos extremos. Por ello, en cuanto a los puntos referidos en éste y los anteriores considerandos, el recurso es inadmisible, y así se declara.

   IV.-

   Por el contrario, considera esta Sala que el recurso debe cursarse en relación la acusada violación a lo dispuesto en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política por la falta de resolución del recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por la empresa amparada el quince de agosto pasado ante la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía (DGTCC) contra la resolución N° R-DGTCC-260-2006 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del ocho de agosto del dos mil seis (folio 89 a 92), así como por la reclamada omisión en tramitar y resolver, por más de dos años, la denuncia interpuesta en por la amparada contra la empresa GAS NACIONAL ZETA S. A. a mediados del dos mil cuatro.

   Por tanto:

   D. curso al RECURSO DE AMPARO en contra de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía (DGTCC), únicamente en relación con las alegadas violaciones a los artículos 27 y 41 constitucionales. En relación con los demás extremos reclamados, se rechaza de plano el recurso.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Gilbert Armijo S.

   Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A.

   Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

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