Sentencia nº 14537 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Septiembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diezhoras y veintidós minutos del veintinueve de septiembre del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por J.M.C., cédula de identidad número 0-000-000, contra el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:03 horas del 12 de mayo del 2006, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Vialidad y la Contraloría General de la República y manifiesta que en el artículo 9 de la Ley número 7088 se establece el impuesto a la propiedad de vehículos, y por el artículo 20 de la Ley número 7798, se regula la construcción y conservación de las carreteras, calles de travesía y puentes de la red vial nacional, y asimismo se crea el fondo para la atención de dicha red vial, el cual está constituido entre otros por los siguientes tributos, ingresos y bienes: el monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad de vehículos, previsto en el artículo 9° de la Ley 7088 supracitada, así como por el producto de los peajes sobre puentes y vías públicas, no sujetos a concesiones de obra pública, y por las multas por infracción de las normas sobre pesos y dimensiones de automotores. Que la ley que crea el Consejo Nacional de Vialidad establece que son su objetivo, todo el conjunto de actividades destinadas a preservar, en forma continua y sostenida, el buen estado de las vías, de modo que se garantice un servicio óptimo al usuario. Que también está entre las obligaciones del Consejo, el mantenimiento periódico, definido éste como el conjunto de actividades programables cada cierto período, tendientes a renovar la condición original de los pavimentos mediante la aplicación de capas adicionales de lastre, grava, tratamientos superficiales o recarpeteos asfálticos o de secciones de concreto, según el caso, sin alterar la estructura de las capas del pavimento subyacente, asimismo incluye la rehabilitación, entendida y definida por la Ley de cita, como la reparación selectiva y refuerzo del pavimento o la calzada, previa demolición parcial de la estructura existente, con el objeto de restablecer la solidez estructural y la calidad de ruedo originales. Señala que también está incluida dentro de estas obligaciones, la reconstrucción: definida como la renovación completa de la estructura del camino, con previa demolición parcial o total de la estructura del pavimento o las estructuras de puente, asimismo el mejoramiento: mejoras o modificaciones de estándar horizontal o vertical de los caminos, relacionadas con el ancho, el alineamiento, la curvatura o la pendiente longitudinal, a fin de incrementar la capacidad de la vía, la velocidad de circulación y aumentar la seguridad de los vehículos. Indica que es un hecho notorio, ampliamente divulgado por los medios de comunicación, y como consecuencia, del conocimiento público, que todas o casi todas las carreteras del país se encuentran en un estado deplorable, muchas en completo abandono, como ocurre en la Provincia de Guanacaste. Aduce que si la red vial nacional pavimentada es de 7.000 kilómetros, ya que el resto de la red es de caminos de grava, vecinales o municipales, el presupuesto con el que ha venido contando el CONAVI desde abril de 1998, es de 2 millones anuales por cada kilómetro de carretera nacional, y en los 5 o 7 años, aproximadamente de 12 a 14 millones por cada kilómetro, para mantener en buen estado las carreteras del país. Que la falta de mantenimiento y reparación de la red vial se debe, en parte, al desvío de los fondos aportados por los contribuyentes a fines ajenos a aquellos dispuestos expresamente por las leyes creadas justamente para captar recursos que permitan garantizar el buen estado de las carreteras nacionales y cantorales. Que así, el problema se suscita por cuanto el Ministerio de Hacienda utiliza esos fondos, que tiene un fin específico, para otros gastos distintos. Que esta situación está avalada por la Contraloría General de la República, en clara infracción del Derecho de la Constitución y en perjuicio del bienestar general. Que a esto se agrega que las autoridades competentes tampoco han actuado de forma pronta, inmediata y eficiente para resolver el problema del grave deterioro de la red vial. Que por todo ello estima que se han infringido los artículos 9, 11 y 41 de la Constitución Política.

2. -

   Informa bajo juramento G.Z.C., en su calidad de Ministro de Hacienda (folio 13). Dice que el gobierno que asumió el 8 de mayo pasado se propuso la reparación de las vías públicas del país, para lo que ya firmó varios contratos de mantenimiento vial que durante los próximos 3 años permitirán cumplir con lo propuesto. Sin embargo, cabe resaltar que el Fondo para la atención de la red vial (Ley No. 7798) nació con fuentes de financiamiento insuficientes. En efecto, ya el Poder Ejecutivo ha hecho ver que la Asamblea Legislativa al dictar con destinos presupuestarios específicos (como las #7008, #7798 y #8114) limita al Poder Ejecutivo en el cumplimiento de sus funciones, ya que no crea en realidad nuevas fuentes de recursos sino que dispone de las que el Poder Ejecutivo tiene presupuestas para cumplir con sus compromisos. Los destinos específicos son, por consiguiente, inconstitucionales. Por esta razón, el Gobierno está materialmente imposibilitado de girar todos los recursos que disponen las leyes aludidas. En efecto, para el presupuesto del 2006, la situación es la siguiente: mientras que los ingresos corrientes ascienden a 1.473.752,4 millones de colones, el total de gastos es de 2.770.329,3 millones de colones. Dado que los gastos ineludibles por salarios, pensiones y servicios de la deuda ascienden a 2.253.284,3 millones de colones, hay un faltante, solo para cubrir estos gastos, de 779.531,9 millones de colones que el Gobierno debe financiar con bonos de deuda interna. Por su parte, el monto de los gastos por destinos específicos asciende a 724.959,4 millones de colones (aproximadamente la mitad de los ingresos tributarios), que el Gobierno está imposibilitado de girar en su totalidad. A pesar de eso, como una muestra de buena fe, el Ministerio de Hacienda ha venido girando a través de los años transferencias presupuestarias a diferentes beneficiarios, entre ellos el CONAVI, con fundamento en el artículo 43 de la Ley No. 8131. Por lo que se mantienen en la caja única del Estado y se giran de acuerdo a la disponibilidad de recursos. Por las razones expuestas, solicita que se declare sin lugar el recurso.

3. -

   El 25 de mayo del 2006, R.A.M., Contralora General de la República, rinde el informe solicitado. En primer término hace hincapié en que el recurrente no interpuso este amparo contra la Contraloría. Ante la solicitud del informe aclara que la Contraloría conoce la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia No. 4528—99, cuando cambió de criterio. Desde esa resolución, la Sala se ha venido pronunciando en el sentido de que no cabe excusar la omisión del Ministerio de Hacienda de la obligación de girar las sumas recaudadas por concepto de tributos que, por ley, tienen destinos específicos. Ahora bien, importa destacar que en cuanto al presupuesto se refiere, la Contraloría proporciona apoyo y criterio profesional a la Asamblea Legislativa con el fin de que ayudar en el proceso de discusión y aprobación. En esta función, la Contraloría no ha avalado la omisión del Ministerio de Hacienda de ajustarse al cumplimiento de leyes ordinarias que establecen destinos específicos relacionados con el mejoramiento de las vías nacionales y cantonales. De conformidad con el proyecto de presupuesto de la República 2006, se requiere disponer de 159.466,5 millones de colones adicionales a las sumas presupuestadas para hacer frente a los giros por destinos específicos. La Contraloría ha reiterado la necesidad de valorar la situación y adoptar la legislación vigente a la realidad nacional. No obstante, no puede achacársele a la Contraloría la responsabilidad por acciones y omisiones del Ministerio de Hacienda. Por otra parte, la Contraloría no considera que el principio de caja única el Estado riña per se con el debido cumplimiento del giro de los ingresos tributarios recaudados con destinos específicos. El solo hecho de que los recursos ingresen a la caja única del Estado, y, por ende, sean administrados por la Tesorería Nacional, no tiene por qué implicar que tal situación impida alcanzar la afectación de los recursos legalmente establecida. En lo que al Consejo Nacional de Vialidad se refiere, se trata de un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que ostenta personalidad jurídica instrumental. Si bien administra su propio presupuesto, de conformidad con el artículo 66, en relación con el 1, de la LAFRPP, los recursos deben ingresar a la caja única y la Tesorería Nacional debe respetar el destino específico previsto por el legislador. Así las cosas, solicita que se declare sin lugar el recurso planteado contra la Contraloría General de la República.

4. -

   El 25 de mayo del 2006, K.G.C., Ministra de Obras Públicas y Transportes, rinde el informe (folio 79). Si bien acepta que la red vial está en mal estado, sostiene que la falta de mantenimiento se debe en parte al desvío de fondos aportados por los contribuyentes a fines ajenos a los dispuestos por ley, situación que la Contraloría General de la República ha avalado. Ahora bien, las autoridades del Ministerio de Obras Públicas sí han actuado oportunamente dentro de los posibilidades económicas y han gestionado insistentemente ante el Ministerio de Hacienda el giro de los recursos. Solicita que se declare sin lugar el recurso contra el MOPT y el Conavi.

5. -

   El 21 de junio del 2006, K.G.C., en su condición de Presidente del Concejo Nacional de Vialidad presenta el informe. Dice que el Conavi mantiene en todos sus extremos lo que ella misma en calidad de Ministra de Obras Públicas dijo en su informe. Solicita que se declare sin lugar el recurso contra el Conavi.

6. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

   R. elM.A.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto. El recurrente interpuso este amparo porque el Estado ha incumplido con su deber de construcción y conservación de la red vial, a pesar de que existen los recursos para hacerlo. Afirma que, por un lado, es notorio el deterioro de la red vial y, por otro, las leyes No. 7088 y No. 7798 destinan un 50% del monto recaudado por impuesto a la propiedad de vehículos a la red vial.

   II.-

   Sobre los hechos. Los hechos relevantes de este amparo son generalmente aceptados. Es notorio el deterioro de la red vial y, en efecto, el Ministerio de Hacienda no gira al Consejo Nacional de Vialidad la totalidad del monto que, según varias normas tributarias, debe girarse. Así lo acepta el Ministro de Hacienda en su informe, a folio 13, donde explica las razones de tal omisión.

   III.-

   Precedentes. En realidad, ante esta S. ya se ha planteado el objeto de este recurso, sin que en este nuevo amparo el recurrente haya agregado razones distintas a las ya expuestas anteriormente. Por tratarse de asuntos recientes, no encuentra este Tribunal motivo para revisar los criterios entonces externados. En efecto, en sentencia No. 2003—02794, de las 14:52 horas del 8 de abril del 2003, se examinó la omisión de girar los recursos provenientes de la Ley No. 7798 y en sentencia No. 5263—05, dictada a las 17:28 horas del 3 de mayo del 2005, la Sala acogió el recurso planteado en relación con los recursos de la ley No.8114. De igual manera en sentencia No. 2004—11165, del 8 de octubre del 2006, se pronunció sobre el deber de girar los montos destinados a las municipalidades para la construcción de caminos vecinales.

   IV.-

   Destinos específicos. En sentencia No. 4528—99, del 15 de julio de 1999, esta Sala fijó su posición, en cuanto a este tema se refiere de la siguiente manera:

   «La Ley de la Jurisdicción Constitucional señala con razón, que la jurisprudencia de la Sala no es vinculante para sí misma, partiendo de la base que es cosustancial a este tipo de Tribunales el renovarse o cambiar, cuando así lo considere necesario para hacer una mejor justicia, o bien porque ha habido un cambio en su integración que afecta el resultado de las votaciones. En ese sentido, se estima necesario dejar constancia expresa de que en esta sentencia, se ha cambiado el criterio contenido en las resoluciones 7598-94(considerando XII), 5754-94 y 4907/95, en el sentido siguiente: a) La Ley de Presupuesto tiene una relación de instrumentalidad con respecto a la ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación. En tratándose de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un fin determinado (impuestos con destino específico), el legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar su destino. Los destinos específicos creados por norma de rango constitucional, sólo pueden ser variados por norma del mismo rango. Queda a salvo lo dicho en cuanto a los casos de guerra conmoción interna y demás supuestos regulados en el artículo 180 de la Constitución Política. En consecuencia, se pueden hacer variaciones entre partidas de un mismo programa, mediante ley de presupuesto, siempre y cuando se traten de ingresos ordinarios que no tienen un destino específico predeterminado por ley ordinaria; b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional, y se refiere a la existencia de un sólo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; c) en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales, porque el legislador constituyente hizo la salvedad expresa de que si se permitiera su existencia sin que la doctrina imperante se le pudiera aplicar con rigidez a esa materia.. Cualquier otra jurisprudencia anterior a esta sobre la materia de los impuestos con destino específico debe entenderse modificada en el sentido señalado».

   V.-

   Recursos destinados a la red vial. De manera específica, en cuanto a la construcción y mantenimiento de la red vial, también esta S. ha externado su criterio. En sentencia No. 2004—11165, del 8 de octubre del 2006, arriba mencionada, se pronunció así:

   «Cabe reiterar a los recurridos –tal y como se hizo en la sentencia Nº2003-8471 de las 14:38 hrs. de 13 de agosto de 2003– que en los casos en que los destinos específicos contemplados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella, debe ser conocida por este Tribunal Constitucional, con el fin de tutelar el goce efectivo de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en la República. En la especie, la inactividad reclamada sin duda repercute sobre los intereses y los derechos fundamentales de quienes habitan los cantones aludidos, en la medida en que sus municipios no cuentan con la posibilidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de los caminos vecinales.

   «Así, en este asunto es claro que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las sumas contempladas en la Ley N°8114 vulnera los derechos fundamentales de las personas que habitan esos cantones, quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser asignados. De ninguna manera se puede olvidar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales"; además, el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar las cantidades que ha percibido con destino específico. En virtud de lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos deben recibir las corporaciones municipales para arreglar los caminos, en los términos del artículo 5º ibídem, sin que la inercia de las municipalidades de suministrar la información aludida sea motivo para suspender el giro, de acuerdo con la interpretación efectuada en el Considerando VI de esta sentencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se previene a los servidores recurridos no incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la acogida del amparo».

   VI.-

   Conclusión. Por tratarse de los mismos supuestos ya analizados por la Sala, se debe declarar también con lugar este amparo con las mismas advertencias de la sentencia No. 2004—11165 transcrita.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se previene a los servidores recurridos no incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la acogida del amparo. Se condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. C..-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

   Teresita Rodríguez A. Jorge Araya G.