Sentencia nº 01571 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Enero de 2008

Exp: 04-002392-0007-CO

Res. Nº 2008-001571

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y cincuenta y tres minutos del treinta de enero del dos mil ocho.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por F.M.R., mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad No. 1-269- 114, vecino de Curridabat, en su condición de APODERADO GENERALÍSIMO SIN LÍMITE DE SUMA DE UNION PACK DE COSTA RICA S.A., contra el artículo 86, párrafo 5°, de la Ley General de Aduanas, Ley No. 7557 de 20 de octubre de 1995, reformada por la Ley No. 8373 del 18 de agosto de 2003. Intervienen también en la acción, el PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia No. 18, del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta No. 92, del 15 de mayo de 1989, F.F.M., DIRECTOR GENERAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS DEL MINISTERIO DE HACIENDA, E.B.J., F.M.C., R.V.A., G.C.H. y OTROS como COADYUVANTES ACTIVOS y B.J.M. como COAYUVANTE PASIVO.

RESULTANDO:

1. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:15 hrs. del 15 de marzo de 2004 (visible a folios 2-11), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del párrafo 5° del artículo 86, de la Ley General de Aduanas, No. 7557, reformada por la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003. Para tal efecto, alegó que su representada se dedica a brindar el servicio de transporte internacional de mercancías bajo la modalidad de entrega rápida; siendo que, la exigencia de presentar copia de la declaración oficial aduanera del país exportador para las mercancías importadas –tal y como lo estipula la norma impugnada-, se convierte en un requisito imposible de cumplir para los importadores. Lo anterior, toda vez que, la mayoría de los países con los cuales Costa Rica posee relaciones comerciales -entre estos los Estados Unidos de América y los países que integran la Unión Europea-, no expiden tal documento, según constancias emitidas en ese sentido. De esta manera, argumentó que la norma bajo estudio limita el ejercicio de la libertad de comercio, ya que, sin la presentación de tal documento, no se puede desalmacenar la mercadería que se encuentra en las aduanas. Aunado a lo anterior, y, en su criterio, la situación supra descrita vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues, lejos de facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior, tal y como lo dispone el artículo 6° de la Ley de Aduanas, las impide; convirtiéndose el requisito en una no arancelaria. Asimismo, consideró que se violenta el principio de igualdad, dado que, se crea una desigualdad ante la ley entre aquellos países que sí emiten una declaración oficial aduanera y aquellos que no poseen esa declaración. De este modo, explicó que, ante dicho panorama, desde el mes de marzo del 2004, el Director General de Aduanas dictó -como medida temporal-, una serie de circulares a fin de regular dicha situación, exceptuando la presentación de tal documentación con respecto a ciertos países. Finalmente, y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, señaló que, de conformidad con el párrafo 1°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, existe un recurso de amparo (expediente No. 04-2391-0007-CO), que sirve de asunto base, al cual, se le dio curso por resolución de las 09:42 hrs. del 17 de marzo del 2004. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

2. -

   Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 09:30 hrs. del 25 de marzo de 2004 (visible a folio 33), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.

3. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:54 hrs. del 31 de marzo de 2004 (visible a folios 36-37), G.C.H., en su condición de P., J.C.H., en su condición de V., G.C.H., en su condición de S. y R.C. H., en su condición de Tesorero, todos de la sociedad denominada Solcasa Internacional S.A., solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso. Para tal efecto, manifestaron que poseen interés en la resolución del presente proceso, toda vez que, se dedican a la importación de electrodomésticos provenientes del continente asiático. En ese sentido, adujeron que la exigencia del requisito en cuestión vulnera su libertad de comercio, dado que, los países de origen no extienden la documentación bajo estudio. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

4. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:07 hrs. del 14 de abril del 2004 (visible a folios 40-46), E.B.J., en su condición de Presidente de la Cámara de Comercio de Costa Rica, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo del presente proceso. Al respecto, indicó que dicha Cámara agrupa una gran cantidad de empresas que se han visto perjudicadas con la entrada en vigencia de la ley citada y la exigencia del requisito en cuestión. De este modo, argumentó que si bien el Estado posee la potestad de legislar y, por tanto, limitar los derechos fundamentales, lo cierto es que de igual modo existe un contenido esencial que se encuentra fuera de regulación de parte de dicho Poder Público. Por ende, en su criterio, las leyes que restrinjan la libertad empresarial deben ser razonables y proporcionadas. Asimismo, estimó que el principio de la razonabilidad de las leyes implica que el Estado pueda limitar o restringir el ejercicio del derecho, pero, únicamente, en forma tal que la norma jurídica se adecue en todos sus elementos con el motivo y fin que persigue, sea, con el objetivo que contempla la Constitución Política. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

5. -

   Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 72, 73 y 74 de los días 14, 15 y 16 de abril de 2004 (visible a folio 47).

6. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:30 hrs. del 20 de abril de 2004 (visible a folios 48-52), F.M.C., en su condición de Diputado de la Asamblea Legislativa, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo del presente proceso. Sobre el particular, estimó que, con la aplicación del artículo 86 en cuestión, se produjo la paralización de todas las aduanas del país, la pérdida lamentable de millones de colones, el deterioro de la imagen comercial del país y, consecuentemente, los riesgos de futuras acciones y sanciones de reciprocidad de países, de cuya vinculación económica dependen miles de familias costarricenses. Añadió, que lo anterior se aplicó aun cuando en el seno de la Comisión Legislativa se habían advertido con suficiente antelación los impedimentos materiales que acarrearía el cumplimiento del numeral impugnado. Por tales motivos, consideró que, la mejor prueba de la inconstitucionalidad de la norma, reside en la medida que tuvo que dictar el Director General de Aduanas tendente a la desaplicación del cumplimiento del párrafo 5°, del artículo bajo estudio. Lo anterior, por la imposibilidad material de aplicarla y cumplir con tales exigencias. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

7. -

   El Procurador General Adjunto, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:40 hrs. del 23 de abril del 2004 (visible a folios 93- 104), rindió el informe de ley. En primer término, indicó que el accionante sí se encuentra legitimado para interponer el presente proceso de amparo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1°, artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cuanto al fondo, señaló que el objetivo de la reforma realizada a la Ley No. 7757, radicó en elevar el nivel de eficiencia del Sistema Nacional de Aduanas, mejorar el control aduanero y sancionar el contrabando, la subfacturación y la defraudación fiscal. Por ende, la Administración Aduanera pretende contar con información oportuna y fidedigna para lograr tales cometidos. De otra parte, y, en lo tocante al principio de igualdad, refirió que, en abstracto, la norma impugnada no acarrea un trato discriminatorio respecto a personas o cosas, en el tanto, el cumplimiento de tal requisito, alcanza a todos los agentes aduaneros y a todas las mercancías que lleguen al territorio aduanero nacional sin realizar ninguna categorización odiosa o denigrante. Sin embargo, argumentó que, a partir de los hechos acaecidos con la aplicación de la norma (imposibilidad de cumplir con la aportación de la declaración oficial aduanera del país exportador), sí se han generado actos discriminatorios. En razón de lo anterior, explicó que se genera una situación de discriminación de los importadores que se ven en la obligación de aportar dicho documento con respecto a aquellos que se ven exceptuados de realizar dicho aporte, de conformidad con las directrices dictadas por el Director General de Aduanas para los países de Estados Unidos, la Unión Europea y Chile. En cuanto a la violación del principio de razonabilidad y proporcionalidad, adujo que, aun cuando la norma persigue una serie de fines, los mismos resultan imposibles de alcanzar, ya que, el legislador, en el artículo 86, párrafo 5°, en cuestión, establece, a cargo de los agentes aduaneros y, por ende, del importador, un requisito formal de admisibilidad de difícil cumplimiento. De esta forma, consideró que dicho precepto resulta contrario a la lógica y al Derecho, toda vez que, no puede obligarse a un importador aportar la copia de la declaración aduanera del exportador -país de procedencia-, cuando las condiciones de la compraventa internacional no, necesariamente, le permiten a éste, tener acceso a este tipo de documento. Añadió, que los Diputados crearon una barrera no arancelaria al comercio internacional; razón por la cual, la obligación que se impone al importador se revierte y se convierte en la obligación de la Administración Aduanera de aceptar el valor declarado de las mercancías. Lo anterior, en amplia contraposición con lo dispuesto en la Ley No. 7475, en relación, a su vez, con la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que es un Tratado Internacional de rango superior a la Ley. En consecuencia, estimó que se genera una violación al principio de razonabilidad técnica, en el tanto no existe una relación lógica entre el fin perseguido y el medio empleado, así como al principio de razonabilidad jurídica, al no existir una proporcionalidad entre la prestación que se le exige al accionante y el fin propuesto. Finalmente, y, en lo que respecta a la libertad de comercio, adujo que el accionante no especificó los motivos por los cuales considera violentada dicha libertad. Sin embargo, adujo que, ante la imposibilidad material de cumplir con dicho requisito y ser la norma, en consecuencia, irrazonable y desproporcionada, se podría violentar el numeral 46 de la Constitución Política.

8. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:25 hrs. del 5 de mayo del 2004 (visible a folios 105-112), R.V.A., en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (en adelante L.A.I.C.A.), solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo del proceso. De este modo, indicó que se encuentra legitimado para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que, el L.A.I.C.A. representa los intereses corporativos de los sectores cañeros y azucareros del país, siendo que, dentro de su función, se encuentra, también, la de importar azúcar, mieles y alcohol. Aunado a lo anterior, argumentó que el requisito bajo estudio resulta imposible de ser obtenido de parte de muchos países por una serie de distintas razones, sea, por ejemplo, por no extenderse dicho documento o bien, por considerarse información confidencial. Imposibilidad anterior que, en su criterio, convierte a la norma en irrazonable, discriminatoria y violatoria de la libertad de comercio. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

9. -

   Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:07 hrs. del 5 de mayo de 2004 (visible a folios 126-127), B.J.M. solicitó se le tuviera como coadyuvante pasivo del presente proceso. Al respecto, indicó que los argumentos vertidos por el accionante no son de recibo. De este modo, alegó que, prácticamente, todos los países del mundo, al menos los que comercian con Costa Rica, exigen como requisito de exportación la citada declaración aduanera. En consecuencia, indicó que no es cierto que se haya creado una desigualdad entre diversos países, lo cual, de ser cierto, tampoco sería un vicio fiscalizable en esta vía, toda vez que, los Estados no son sujetos de derechos fundamentales como las personas. En ese sentido, sostuvo que, el documento en cuestión, contrario a lo aducido por el gestionante, es, prácticamente, brindado por todos los países con que Costa Rica comercia. Finalmente, manifestó que el artículo 86 impugnado, pretende, más bien, salvaguardar las finanzas públicas, al establecer un mecanismo que evita la subfacturación. Solicitó que se desestime la acción planteada.

10. -

    Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 09:25 hrs. del 10 de mayo de 2004 (visible a folio 164), se previno a E.B.J., a fin de aportar la certificación de personería que acredite su condición de representante de la Cámara de Comercio de Costa Rica. Asimismo, se le solicitó autenticar la firma contenida en el escrito de interposición de coadyuvancia visible a folio 46 del expediente.

11. -

    Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:11 hrs. del 12 de mayo de 2004 (visible a folios 176-184), E.B.J., representante de la Cámara de Comercio de Costa Rica, cumplió la prevención efectuada mediante resolución de las 09:25 hrs. del 10 de mayo del 2004.

12. -

    Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 13:30 hrs. del 21 de mayo de 2004 (visible a folio 185), se previno a B.J.M., en su condición personal, a fin que justificara cuál es el interés legítimo que ampara su gestión de coadyuvancia pasiva.

13. -

    Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:35 hrs. del 26 de mayo de 2004 (visible a folio 197), B.J.M., manifestó que, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional, existe un interés difuso en materia fiscal, dado que, es un asunto que atañe a la comunidad en su conjunto y, a cada uno de los ciudadanos, individualmente, considerados. En consecuencia, adujo que su interés en el presente asunto deriva de su doble condición de contribuyente y de ciudadano, que se ve, constantemente, afectada por el fenómeno de la evasión fiscal. Solicitó que se desestime la acción de inconstitucionalidad planteada.

14. -

    Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 08:47 hrs. del 3 de junio de 2004 (visible a folios 198-202), F.M.C., se refirió al informe rendido por la Procuraduría General de la República.

15. -

    F.F.M., en su condición de Director General de Aduanas, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 09:12 hrs. del 7 de junio de 2004 (visible a folios 203-214), rindió el informe de ley. En primer término, indicó que el recurrente no aportó prueba alguna tendente a comprobar la imposibilidad de cumplir con el requisito bajo estudio en relación con las mercancías importadas por su representada. De este modo, indicó que el mismo no establece cuál es el tipo de mercancías ni expresa las razones por las cuales, en la mayoría de los países, no se puede obtener el documento. Asimismo, alegó que el interesado no indicó cuál es el acto de aplicación individual que resulta violatorio de sus derechos. De otra parte, adujo que la eventual negativa de los funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas de realizar los correspondientes trámites sin que para esto se hayan, de previo, aportado los documentos, legalmente, señalados en el artículo 86 bajo estudio, resulta conforme con la legislación vigente. Aunado a lo anterior, indicó que no se violenta la libertad de comercio, ya que, al no ser brindado el requisito en cuestión, no se afecta la relación contractual entre el agente aduanero y su contratante. De otra parte, señaló que las circulares dictadas tienen fundamento en las comunicaciones oficiales brindadas por las representaciones diplomáticas de algunos países, lo cual, no significa un reconocimiento genérico y abstracto referente a que muchos de los países del mundo no emitan dicho documento. Finalmente, manifestó que tales circulares han dimensionado, más bien, dichas diferencias entre los países, respetando su legislación interna. En ese sentido, explicó que si un país no emite la declaración oficial aduanera del país exportador y otro país sí lo efectúa, el tratamiento diferenciado no proviene del Servicio Nacional de Aduanas, sino, más bien, del origen mismo de las mercancías. Por tal motivo, en su criterio, las empresas de entrega rápida o courier, no quedarán en condición de desigualdad respecto de otras modalidades de transporte, toda vez que, el requisito en cuestión se exige, independientemente, de la modalidad de transporte. Solicitó que se desestime la acción de inconstitucionalidad planteada.

16. -

    Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 07:50 hrs. del 25 de junio de 2004 (visible a folio 215), se tuvieron por admitidas las coadyuvancias activas y la pasiva planteadas en la presente acción de inconstitucionalidad.

17. -

    Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 09:30 hrs. del 30 de julio de 2004 (visible a folio 229), se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Director General de Aduanas.

18. -

    Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:47 hrs. del 2 de marzo de 2005 (visible a folios 230-231), S.Y.B., en su condición de Presidente de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, alegó que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 8373 y, debido a los requisitos establecidos en el párrafo 5°, del artículo 86 bajo estudio, se suscitaron un sinnúmero de dificultades para el desalmacenaje aduanero de materias primas y bienes finales importados, los cuales, no lograron cumplir con las formalidades estipuladas en la nueva legislación, lo que provocó, consecuentemente, un grave perjuicio al sector productivo, así como a la economía nacional. Añadió, que, si bien el sector productivo costarricense respalda todos los esfuerzos encaminados a realizar controles efectivos y expeditos para garantizar la legalidad de las importaciones y exportaciones en el país, la presentación de documentos adicionales a los exigidos, internacionalmente, e, incluso, en algunos casos imposibles de obtener, constituye una barrera no arancelaria al comercio internacional. Por tal motivo, adujo que la situación anterior disminuye la competitividad de las actividades que dependen de desalmacenajes ordenados, oportunos y eficientes para completar su proceso productivo. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

19. -

    En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

    R. elM.J.; y,

    CONSIDERANDO:

    I.-

    LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

    “(...) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto (...)”

    En el caso de estudio, figura como asunto previo el recurso de amparo promovido por el accionante y tramitado en el expediente No. 04-002391-0007- CO, mediante el cual, se invocó la inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley General de Aduanas No. 7557, proceso al que se le dio curso por resolución de las 09:52 hrs. del 17 de marzo de 2004 y se suspendió mediante resolución interlocutoria No. 16831-05 de las 09:19 hrs. del 2 de diciembre de 2005, hasta tanto se resuelva por el fondo la acción. En ese sentido, tales circunstancias, hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad vía control concreto.

    II.-

    OBJETO DE LA ACCIÓN. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del artículo 86, párrafo 5°, de la Ley General de Aduanas No. 7557 del 20 de octubre de 1995, por estimar que plantea, concretamente, tres vicios de inconstitucionalidad: a) Violación a la libertad de comercio, toda vez que, la exigencia de presentar una copia de la declaración oficial aduanera del país exportador para las mercancías importadas, es un requisito imposible de cumplir para los importadores, puesto que, la mayoría de los países con los cuales Costa Rica posee relaciones comerciales, no expiden tal documento, el que, a su vez, es un requisito indispensable para desalmacenar la mercadería que se encuentra en las aduanas; b) quebranto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, dado que, la norma en cuestión, lejos de facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior, tal y como dispone el artículo 6°, de la Ley General de Aduanas, las impide, convirtiéndose el requisito citado en una barrera no arancelaria al comercio y c) vulneración al principio de igualdad, toda vez que, la norma bajo estudio crea una desigualdad ante la ley entre aquellos países que sí emiten una declaración oficial aduanera y los países que no poseen esa declaración.

    III.-

    NORMA IMPUGNADA. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestiona el artículo 86, párrafo 5°, de la Ley General de Aduanas No. 7557 de 20 de octubre de 1995 reformado por Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003, precepto que establece lo siguiente:

    “Artículo 86.-

    Declaración aduanera. (…)

    En todos los casos, la declaración aduanera deberá venir acompañada por el original de la factura comercial, un certificado de origen de las mercancías emitido por la autoridad competente al efecto, cuando sea procedente, y una copia de la declaración oficial aduanera del país exportador, que incluya el valor real de la mercancía, el número y monto de la factura, el número del contenedor, el peso bruto y neto, y el nombre del importador.”.

    IV.-

    ADVERTENCIA PREVIA SOBRE LA NORMA IMPUGNADA. Cabe advertir que, no pasa desapercibido para este Tribunal Constitucional que la norma impugnada fue reformada por la Ley No. 8458 de 21 de septiembre de 2005, instrumento legislativo que sustituyó la redacción del párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas. Bajo esta inteligencia, este Tribunal conoce y resuelve, únicamente, la acción de inconstitucionalidad interpuesta, en virtud de los efectos inconstitucionales que pudo haber generado el artículo 86 de la Ley General de Aduanas conforme a la reforma operada por la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003 (artículo 3° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Consecuentemente, esta sentencia no se refiere al juicio de constitucionalidad de la redacción vigente del artículo 86, párrafo 5°, de la Ley General de Aduanas, según el texto sustituido por la Ley No. 8458 de 21 de septiembre de 2005, el cual permanece, para todo efecto, incólume.

    V.-

    EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. Como tesis de principio, la noción de igualdad contemplada en el artículo 33 de la Constitución Política al disponer que “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana”, implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidas a las mismas normas y obtener el mismo trato (igualdad en la ley y ante la ley). Esta garantía se resume, entonces, en el derecho a ser tratado igual que los demás, en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. La igualdad no es sólo un principio que informa todo el ordenamiento, sino, además, un auténtico derecho subjetivo en favor de los habitantes de la República. En razón de esto, es que se logra proyectar sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente, las que se establecen entre los ciudadanos y el poder público. Lo anterior garantiza que no se establezcan diferencias de trato que no se encuentren fundamentadas en condiciones objetivas y razonables. En otros términos, en caso de configurarse una diferenciación, ésta debe de surgir de un acto legislativo (reserva de ley), por tratarse del desarrollo de un derecho fundamental, siendo que sus fines, consecuentemente, deben de ser conformes con los principios y valores de la Constitución Política, lo que supone, también, que deba fundarse en supuestos de hecho que sean válidos y distintos. De este modo, y, aun cuando la Carta Fundamental prohíbe cualquier tipo de discriminación, existe la posibilidad que el poder público lleve a cabo tratamientos diferenciados frente a situaciones distintas, siempre y cuando, como se dijo, se funde sobre una base objetiva, razonable y proporcionada. Así, resultará legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se violente cuando se trata, desigualmente, a los iguales y, por ende, vuelva inconstitucional ese trato desigual que se efectúa frente a situaciones idénticas. Bajo tal orden de consideraciones, la igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista, legítimamente, adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por tal motivo, tanto la Administración –el ejercicio de su potestad- como el legislador, tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho, legítimamente, diferenciados. Sobre el tema en particular, este Tribunal Constitucional, recientemente, en el Voto No. 3356-07 de las 13:38 hrs. del 9 de marzo del 2007, señaló lo siguiente:

    “(…) III.-

    Principio de igualdad. El artículo 33 de la Constitución Política y el artículo 24 de la Convención Americana de los Derechos Humanos consagran el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminar en cualquier forma la dignidad humana. Este principio no implica que en todos los casos se deba dar un tratamiento igual, prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir, o lo que es lo mismo, no significa que toda desigualdad constituya necesariamente una discriminación. Es criterio de esta Sala que la igualdad solamente es vulnerada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Como consecuencia del principio de igualdad se prohíbe hacer diferencia entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, es decir, se acuerda un trato igual a situaciones iguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. En este orden de ideas, es claro que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en que se invoque. (…).” (V. en similar sentido las Sentencias Nos. 405-03 de las 09:55 hrs. del 24 de enero de 2003; 3756-06 de las 09:28 hrs. del 24 de marzo de 2006 y 1122-07 de las 14:59 hrs. del 30 de enero de 2007).

    VI.-

    LA LIBERTAD DE COMERCIO. El artículo 46 constitucional consagra la libertad empresarial o de comercio, al disponer que "Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria (…)". Dicha libertad, que existe como garantía constitucional, se configura como aquel derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. En otros términos, es aquella libertad que los particulares poseen para disponer de los recursos materiales y humanos tendentes a la organización de la actividad productiva. Según afirma la doctrina, se traduce en aquella libertad de decidir qué cosa producir, cuánto producir, cómo producir y dónde producir. Esta garantía constitucional se encuentra, indisolublemente, unida a las garantías constitucionales de la propiedad privada y de la libertad de trabajo, puesto que, cualquier forma de propiedad que se encuentre en explotación es, lógicamente, una empresa y, por consiguiente, medio de expresión de la iniciativa privada que, a su vez, se sustenta en la libertad de trabajo. El contenido esencial de la libertad bajo estudio incluye, al menos, lo siguiente: a) El derecho de sus titulares para emprender, escoger y desarrollar la actividad económica que deseen; b) el poder de organizar la empresa y el de programar sus actividades en la forma más conveniente a sus intereses; c) el derecho a la libre competencia y d) el derecho a un lucro razonable en el ejercicio de la actividad emprendida. Sin embargo, dicha garantía, de conformidad con lo que al efecto dispone el numeral 28 constitucional, es susceptible de ser limitada y regulada por el Estado, en el tanto se respete el supra indicado contenido esencial; es decir, siempre y cuando, no se impongan límites que dificulten la actividad más allá de lo razonable, que la hagan impracticable o bien, no rentable del todo. En virtud de lo anterior, se afirma que libertad de comercio no es absoluta ni ilimitada, por lo que, como se dijo, debe someterse a las regulaciones legales y reglamentarias con cobertura en la ley que, necesariamente, deban cumplirse, previamente. Al tenor de lo anterior, la libertad empresarial implica, entonces, que el ejercicio de la actividad -agrícola, comercial, industrial, etc.-, debe de realizarse conforme con las regulaciones razonables que dicte la Administración, con la finalidad de proteger a otros agentes económicos, consumidores y terceros. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 8633-06 de las 15:28 hrs. del 20 de junio de 2006, con redacción del Magistrado Ponente, dispuso lo siguiente:

    “(…) VI.-

    SOBRE LA LIBERTAD DE COMERCIO. Esta S. en reiteradas ocasiones ha dicho que la libertad de comercio no es un derecho absoluto e irrestricto, pues si bien cada cual es libre de escoger la actividad a la que desea dedicarse, una vez hecha la escogencia debe cumplir, previo a su ejercicio, con los requisitos legales y reglamentarios correspondientes. Este criterio fue sustentado por la Corte Plena en funciones de Tribunal Constitucional, que en sesión ordinaria de 9 de julio de 1979, al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró lo siguiente: “(…) Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general (…) el artículo 46 constitucional no establece una garantía individual y absoluta a favor del empresario; sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos (…) Por lo anterior, el establecimiento de regulaciones mínimas razonables –condiciones y requisitos- para el ejercicio de una actividad empresarial lícita, no es inconstitucional, tal y como lo ha indicado este Tribunal con anterioridad (…).”

    VII.-

    PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

    “(…) V.-

    DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo"(substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).”

    Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hrs. del 12 de junio de 1998, indicó lo siguiente:

    “(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo.(…).”

    En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 hrs. del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes referidos, al indicar lo siguiente:

    “(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).”

    En el Voto No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1° de julio de 1992, esta S. estimó que debe distinguirse entre lo siguiente:

    “(…) razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad. (…).”

    Conviene indicar que el principio de razonabilidad y proporcionalidad cumple un rol de primer orden en el Derecho Administrativo, al proyectarse en diversos ámbitos. Así, es de vital importancia como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, al establecer la Ley General de la Administración Pública que no podrán dictarse actos administrativos discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículos 16, párrafo 1°, 158, párrafo 4° y 160). En materia de los elementos constitutivos de índole material objetivo (motivo, contenido y fin), debe existir una relación de proporcionalidad entre los mismos, así para una falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe existir una sanción proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o destitución-, en tal sentido el artículo 132, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el contenido “Deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados”. En el terreno del derecho administrativo sancionador y del derecho tributario, el principio de proporcionalidad y razonabilidad es determinante para evitar sanciones o tributos desorbitados o desproporcionados.

    VIII.-

    CIRCULARES EMITIDAS POR LA DIRECCION GENERAL DE ADUANAS EXONERANDO DE LA PRESENTACION DE LA DECLARACION ADUANERA DEL PAIS EXPORTADOR. Con la entrada en vigencia de la reforma a la Ley General de Aduanas, por la ley No.8373 de 18 de agosto de 2003, se plantearon una serie de disconformidades por parte de varios usuarios del Sistema Aduanero Nacional, concretamente, de los importadores, respecto a la imposibilidad material para cumplir la exigencia prevista en el artículo 86, párrafo 5°, de la ley de cita, en cuanto les obliga a presentar una copia de la declaración oficial aduanera del país exportador, documento que, según aducen, no siempre es emitido en todos los países con los que Costa Rica tiene relaciones comerciales o que, si bien, pese a que su emisión sí está prevista, resulta imposible expedirla para efectos públicos y externos dado el carácter confidencial que reviste la información contenida en dicha declaración conforme al ordenamiento jurídico interno de cada país en particular. Considerando esta situación, la Dirección General de Aduanas, con fundamento en el principio de interpretación más favorable del régimen jurídico aduanero, reconocido en el artículo 5 ibídem, dictó una serie de circulares de carácter provisional y transitorio para atenuar la aplicación de la norma que aquí se impugna y evitar así, el entorpecimiento de las transacciones del comercio exterior. En ese orden, la Dirección de cita dictó dos tipos de circulares a saber, las tendentes a exceptuar de la aplicación del requisito de marras a las mercancías provenientes de varios países en donde resulta imposible obtener la copia de la declaración oficial de exportación (en cualquiera de los supuestos comentados líneas atrás) y, aquellas encaminadas a aclarar algunos aspectos técnicos de la aplicación de la norma discutida. Dentro del primer grupo, se encuentran las circulares Nos. DGA-04- 2004 del 4 marzo, DGA-06-2004, DGA-07-2004, todas del 10 de marzo, DGA-09- 2004 del 12 de marzo, DGA-10-2004 del 15 de marzo, DGA-13-2004 del 24 de marzo, DGA-14-2004 del 25 de marzo y DGA-16-2004 del 28 de marzo, todas del 2004, cuyas disposiciones se detallan de seguido. En la Circular No. DGA-04- 2004 se exceptúa la presentación de la Declaración Oficial Aduanera del País Exportador a las mercancías provenientes de los Estados Unidos, dada la confidencialidad de la información contenida en la Shipper´s Export Declaration, único documento de exportación emitido por el exportador o embarcador en ese país. Asimismo, para el caso de las mercancías originarias de Centroamérica se dispuso convalidar el uso del Formulario Aduanero Único Centroamericano (FAUCA) en sustitución de la declaración oficial aduanera del país exportador. En la circular No. DGA-06-2004 se salva a efectos de importación definitiva, la presentación de la declaración oficial aduanera del país exportador a las mercancías procedentes de los países que integran la Unión Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unidos y Suecia) por cuanto la información contenida en esa declaración está protegida por la legislación comunitaria y en esa medida, resulta imposible de ser proporcionada a las autoridades aduaneras costarricenses. La circular No. DGA-07-2004 relega la presentación de la Declaración de cita a los bienes provenientes de Chile, pues en la normativa de ese país no se contempla la emisión de un documento que contenga la información que exige el párrafo 5°, artículo 86 de la Ley General de Aduanas. La circular No. DGA-09-2004 exceptúa la presentación del documento de cita a aquellas mercancías originarias de Israel, país que si bien, emite un certificado de exportación conocido como R.Y., la información que contiene es de carácter confidencial e interno, siendo improcedente su emisión pública. En la circular No. DGA-10-2004 se excepciona del requisito de referencia a las mercancías provenientes de Nicaragua, pues la declaración oficial aduanera del país exportador no está contemplada en la legislación de aquel país. En la circular No. DGA-13-2004 se exceptúa de la presentación del DOAPE a las mercancías provenientes de Japón. En la circular No. DGA-14-2004, al igual que en las circulares antes citadas, la Dirección General de Aduanas convino exceptuar de la presentación del referido documento a las mercancías que provienen de Canadá por cuanto conforme la legislación de ese Estado, la información contenida en ese documento es de carácter confidencial. En la circular No. DGA- 15-2004 se convino liberar de la presentación de la declaración aduanera del país exportador a los bienes que provienen de Puerto Rico, debido a la confidencialidad del S.´s Export Declaration (SED), documento único de exportación emitido por ese Estado Libre Asociado. En la circular No. DGA-16- 2004 se excluye del mencionado requisito a las mercancías provenientes de Taiwán debido a la confidencialidad que guarda ese tipo de documento conforme al ordenamiento jurídico interno de ese país asiático.

    IX.-

    Dentro del segundo grupo de circulares se encuentran las Nos. DGA-05- 2004 del 10 de marzo de 2004 y DGA-08-2004 del 10 marzo de 2004, cuyo objetivo, según se señaló en el considerando que antecede, es precisar algunos aspectos técnicos de la aplicación de la norma cuya constitucionalidad aquí se cuestiona. En la primera de esas circulares, se aclaro, desde el punto de vista semántico, algunos de los términos contenidos en el párrafo 5, artículo 86 de la Ley General de Aduanas. Así, en relación con el término “copia” se dispuso que, al no haberse definido ninguna especie particular de documento, podía aceptarse la copia fotostática, la copia al carbón, el tanto de copia, la copia facsímil, la copia escaneada, la impresión de pantalla en los casos de sistemas automatizados o electrónicos y cualquier otra especie de reproducción; en cuanto al vocablo “declaración” se estableció que, independientemente, de la forma en que se denominara el documento de exportación oficial aduanero presentado por un importador (manifiesto, formulario, pedimento, orden, despacho, entre otros), éste debía aceptarse siempre que incluyera los datos específicos exigidos por la norma; respecto a al calificativo “oficial” se explicó que se trata de aquel documento emanado por el Estado o cualquier órgano o entidad reconocido por éste. En relación con las mercancías en regímenes de tránsito, en la circular de comentario se dispuso la aplicación de lo preceptuado en el artículo 55 de la Ley General de Aduanas, el cual permite al declarante optar por el anterior régimen tributario siempre que esos bienes sean declarados antes del plazo de quince días hábiles desde su arribo al puerto aduanero. En ese orden, para solicitar la aplicación del régimen anterior se estableció como requisito la presentación de la certificación del representante legal del transportista debidamente acreditado en el país o en el puerto de embarque, en este último caso, con las formalidades establecidas en las que se indique la fecha de embarque, la cual debe ser anterior a la entrada en vigencia de la modificación legal. Respecto de las mercancías en régimen de depósito, se dispuso que al tratarse de bienes en control aduanero antes de la entrada en vigencia de la reforma a la Ley General de Aduanas, resulta aplicable el transitorio VI de ese cuerpo normativo, permitiéndole al declarante concluir el control aduanero conforme las disposiciones vigentes al momento en que inició el procedimiento contralor. Aunado a esto, dado que, el transitorio VI se refiere expresamente, a despachos, procedimientos, plazos y demás formalidades aduaneras, se estableció la posibilidad de aplicar las disposiciones vigentes al momento de iniciar el control aduanero respecto de esos aspectos pero no así de los tributos, siendo también aplicable esa medida a las mercancías en estacionamientos transitorios y en despachos parciales de mercancías. Finalmente, en la circular No. DGA-05-2004 se delimitó que, mientras concluyera el estudio de los países exportadores que no emiten la declaración oficial aduanera de cita o que sí la emiten pero, debido a la confidencialidad de la información contenida en ella, no la pueden aportar a las autoridades aduaneras costarricenses, se aceptaría como idóneo, el documento de salida emitido por el país exportador bajo la responsabilidad del declarante, lo anterior, sin perjuicio de las facultades de control posterior y fiscalización que ostenta la Administración Aduanera. En lo tocante a la circular No. DGA-08-2004 se especificó que la solicitud del certificado de origen procedía, solamente, cuando las mercancías fuesen originarias de alguno de los países con los que Costa Rica ha firmado un tratado de libre comercio y el importador ha requerido la aplicación del mismo en el trámite de una importación definitiva. Del mismo modo, en esa directriz se estableció la improcedencia de solicitar la declaración aduanera del país exportador en los casos donde las mercancías provienen de los regímenes de zona franca y perfeccionamiento activo (sean materias primas o productos terminados) que sean objeto de importación definitiva bajo la modalidad de venta local o nacionalización pues en este supuesto, existe una coincidencia entre el país exportador y el importador.

    X.-

    ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD. El accionante alegó como motivos de inconstitucionalidad el quebranto a la libertad de comercio, a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y al de igualdad. Para sustentar esta posición, en líneas generales, adujo la imposibilidad de cumplimiento del requisito previsto en el párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas, en cuanto exige a los importadores, la presentación de la copia de la declaración aduanera oficial del país exportador a efectos de importación definitiva de mercancías, toda vez que ese tipo de documento no siempre es emitido en todos los países con los que Costa Rica tiene relaciones comerciales o que si lo emiten, dado el carácter confidencial de la información contenida en él, no puede ser aportado a las autoridades aduaneras nacionales.

    XI.-

    VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. En la presente acción, de acuerdo con los argumentos de inconstitucionalidad invocados, el requisito previsto en la norma cuestionada resulta irrazonable y desproporcionado dado que, lejos de facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior, tal y como dispone el artículo 6°, de la Ley General de Aduanas, las impide, convirtiéndose en una barrera no arancelaria. El análisis de la violación de los principios de comentario en un caso concreto, empieza por valorar los fines perseguidos por la norma y los medios dispuestos para su consecución. Conforme se desprende de los autos, la reforma a la Ley No.7757 estaba encaminada a elevar el nivel de eficiencia del Sistema Nacional de Aduanas y mejorar el control aduanero de modo que se pudiese sancionar el contrabando, la subfacturación y la defraudación fiscal. Esa reforma descansó en dos ejes fundamentales: a) La redefinición de las competencias y facultades que ostenta la Administración Pública en materia de controles en el territorio aduanero y; b) el aspecto sancionatorio. Ambos pilares buscan, fundamentalmente, evitar la corrupción pública y privada en el sector aduanero y del comercio internacional, así como sancionar severamente, el contrabando y la defraudación fiscal. Para lograr estos fines, según lo aducido por la Dirección General de Aduanas, se precisaba de información oportuna y fidedigna acerca de las mercancías que son importadas al territorio aduanero nacional y, en ese orden, la declaración aduanera constituye el mecanismo efectivo para ejercer un eficiente control aduanero. Así, como requisito de admisibilidad de las importaciones definitivas se incorporó la obligación de presentar, adjunto a la declaración aduanera, varios documentos, entre los que destaca, la copia de la declaración oficial aduanera del país exportador que incluya el valor real de la mercancía, el nombre del importador, el peso bruto y neto, así como el número del contenedor, cuando proceda. Así, la reforma legal cuestionada pretendía trascender el concepto fiscalista de la aduana tradicional que reducía su actividad a la de simple recolectora tributaria, concibiéndola como un órgano contralor del comercio exterior y protector contra las prácticas desleales y abusivas del comercio internacional tales como la introducción de los productos de un país en el mercado de otro a un precio inferior a su valor normal conocido como “dumping”. Pese a lo loable del objetivo perseguido con la reforma de cita, en criterio de este Tribunal, el requisito exigido en el párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas constituye un quebranto al principio de razonabilidad y proporcionalidad, en el tanto, aún cuando sea hace necesaria la verificación de los datos correspondientes a las mercancías que se importan en forma definitiva para evitar la subfacturación, el contrabando, la defraudación y el dumping (fin propuesto), la presentación de la copia de la declaración oficial aduanera del país exportador (medio empleado para el control aduanero) no siempre es un requisito posible de ser cumplimentado por los importadores por causas que exceden sus posibilidades, sea, porque ese documento no es emitido en el país de donde se importan los bienes o porque la información que contiene esa declaración es considerada confidencial y de suyo, resulta improcedente extenderla a efectos públicos. Si bien, esta S. comparte el criterio expuesto por la Dirección General de Aduanas en el sentido que deben establecerse mecanismos legales para atacar las prácticas desleales y abusivas que ocurren en el comercio internacional, lo cierto es que el medio propuesto en la reforma entorpece la importación definitiva de bienes, causando con esto, un mal mayor al que se pretende combatir. El juicio o test de proporcionalidad remite a la necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto o norma y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, siendo que la limitación acaecida no puede ser superior al beneficio que con ella se pretende obtener, como sucede con el requisito cuestionado. Ciertamente, conforme la doctrina, la finalidad de la declaración aduanera consiste en determinar la obligación tributaria que es el acto por el cual la autoridad o el agente aduanero, fija la cuantía del débito tributario. En esa línea, dicha declaración coadyuva a la función esencial de la Aduana en el control del tráfico internacional de mercancías para que pueda percibir los tributos que correspondan por esa actividad y, en caso de incumplimiento, aplicar las sanciones correspondientes. No obstante, atendiendo a los argumentos esgrimidos por la parte accionante, los cuales, incluso, fueron compartidos por la Procuraduría General de la República, para muchas de las mercancías importadas resulta absolutamente imposible, aportar copia de la declaración oficial aduanera del país exportador, cargándose al importador con una exigencia cuya observancia no depende de su voluntad ni de su actuar sino de las condiciones propias del país de donde proceden las mercancías a importar. De este modo, la presentación de ese requisito formal dista mucho de facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior y por el contrario, se constituye en una barrera no arancelaria, contrariando no sólo los fines que encomienda la legislación aduanera sino además, lo dispuesto en el artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947, que es por demás, un tratado internacional con un valor superior a la ley y que regula lo concerniente a la valoración de las mercancías en aduanas así como lo estipulado en el artículo VIII, apartado c), de esa misma normativa respecto de los derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación de bienes, estableciéndose claramente, la obligación de las partes contratantes de reducir al mínimo los efectos y la complejidad de las formalidades y simplificar los requisitos relativos a los documentos exigidos para la importación y la exportación de mercancías. Debe recordarse que la interpretación finalista y evolutiva de las normas jurídicas exige considerar no sólo la ratio normativa, su razón de ser, sino además, la realidad social, económica y política sobre la cual se encuentra inmersa y produce sus efectos (ver en este sentido, el Voto No. 3481-03 de las 14:03 hrs. de 2 de mayo de 2003, con redacción del Magistrado Ponente) y en este caso, atendiendo a ambos elementos (la finalidad de la norma que no es otra que garantizar el libre intercambio de bienes y la imposibilidad en algunos países de extender la declaración de referencia) es que se considera que el requisito exigido resulta desproporcionado e irrazonable. Nótese que con lo dicho, no se pretende exceptuar la presentación de la declaración aduanera mediante la cual se expresa, libre y voluntariamente, el régimen al cual quedan sometidas las mercancías y se aceptan las obligaciones que el régimen impone conforme el artículo 86 de la Ley General de Aduanas; lo que aquí se cuestiona es la imposición al importador de adjuntar a dicho documento, la copia o fotocopia de la declaración aduanera o del documento de salida de las mercancías exportadas, emitido por el exportador o expedidor dadas las condiciones reiteradas a lo largo de ese considerando. Ahora bien, pese a que la Dirección General de Aduanas adoptó varias medidas para atenuar los efectos de la aplicación del párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas, plasmadas a través de las circulares descritas en los considerandos VII y VIII de esta sentencia, lo cierto es que dichos actos administrativos internos no vienen a solventar del todo, las limitaciones creadas por la norma. En primer término, se trata de medidas de carácter temporal, dictadas con base en las comunicaciones oficiales brindadas por las representaciones diplomáticas de algunos países con los que Costa Rica tiene relaciones comerciales y que, en tesis de principio, tendrían vigencia hasta tanto se concluya el estudio iniciado para determinar qué países contemplaban la emisión de ese documento y cuáles podían aportarlo conforme a su legislación. Sin embargo, seguir se desprende de los autos, finalizado ese estudio no se llegó a una conclusión definitiva al respecto, dada la inconsistencia de la información brindada por los representaciones consulares. De este modo, aun a la fecha, no se puede establecer con carácter de regla, excepciones particulares a las mercancías procedentes de ciertos países y que además, sean de carácter definitivo. Claro está que estas circulares provisionalmente, solventaron el problema de importación de mercancías suscitado para muchos usuarios del sistema de aduanas, permitiendo su ingreso al territorio aduanero nacional, no obstante, dada su provisionalidad, no pueden considerarse como verdaderos paliativos de los efectos de la norma. Por todas estas razones, concluye este Tribunal Constitucional que resulta inconstitucional la exigencia prevista en el párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas y así debe declararse.

    XII.-

    LESION A LA LIBERTAD DE COMERCIO Y AL DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA. En estrecha relación con las consideraciones esgrimidas, se observa que al imponer la norma reprochada un requisito de imposible cumplimiento a efectos de importación definitiva de mercancías, se lesiona por conexidad, la libertad de comercio. En efecto, dado que, sin la presentación de dicha declaración no es posible desalmacenar la mercadería importada que ingresa a A., se limita el ejercicio de la libertad reconocida en el artículo 46 de la Constitución Política. Si bien, el ejercicio de esta libertad implica que una vez escogida la actividad a la que se desea dedicar, la persona –física o jurídica- debe someterse al cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios previstos en el ordenamiento jurídico, cuando esos requisitos son desproporcionados e irrazonables, se está imponiendo una limitación arbitraria a la libertad de comercio. Las barreras al comercio internacional, que pueden manifestarse a través de leyes, reglamentos, políticas, aranceles o prácticas internas, constituyen obstáculos para el ejercicio de la libertad de comercio y el derecho constitucional a competir libremente, dado que producen una reducción de la competencia, con lo cual se ven afectados los consumidores o usuarios que gozan de una especial protección constitucional. La barrera no arancelaria se caracteriza por ser una regulación que discrimina en contra de los bienes o servicios extranjeros –importados- a favor de los de origen nacional, afectándose la libre competencia, pueden restringir las importaciones o el comercio internacional. La exigencia impuesta por el artículo 86, párrafo 5°, de la Ley General de Aduanas de acompañar la declaración aduanera con una copia de la declaración oficial aduanera del país exportador, con el propósito de evitar la defraudación, evasión aduaneras y el dumping, si bien no es una de las barreras no arancelarias por antonomasia o típica, en la práctica puede funcionar como tal al restringir o impedir de la importación de bienes y servicios producidos en el exterior e importados, sobre todo de los producidos en aquellos países que no son nuestros principales socios comerciales, dada la imposibilidad de cumplir –por diversas razones- con tal requisito en el país de origen y al haber exonerado la administración aduanera, por vía de circular, de la presentación de tal requisito a los importadores de productos de nuestros principales socios comerciales. Bajo esta perspectiva, atendiendo a la declarada irrazonabilidad y desproporcionalidad del requisito dispuesto en el párrafo 5° del artículo 86 Ley General de Aduanas y al constituirse en una barrera no arancelaria para la importación definitiva de mercancías dependiendo del país de procedencia, se estima que esa norma quebranta la libertad de comercio y el derecho a la libre competencia.

    13. INFRACCION AL PRINCIPIO DE IGUALDAD. Como último reproche de inconstitucionalidad, se alegó la vulneración al principio de igualdad, por cuanto, presuntamente, la norma bajo estudio crea una desigualdad ante la ley entre aquellos países que sí emiten una declaración oficial aduanera y los países que no poseen esa declaración. No encuentra este Tribunal que la cuestionada norma establezca en abstracto, un trato discriminatorio en el tanto, el cumplimiento de ese requisito alcanza a todos los agentes aduaneros y a las mercancías que ingresen al territorio aduanero nacional. El problema deriva de la aplicación práctica y concreta de esa disposición a la luz de la realidad jurídica de cada país de donde se importan bienes, es decir, el trato diferenciado lo produce el origen mismo de las mercancías. Bajo esta perspectiva, se descarta la violación alegada al principio de igualdad.

    14. CONCLUSION. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada por violación a la libertad de comercio y al principio de razonabilidad y proporcionalidad, con las consecuencias que se detallan en la parte dispositiva de esta sentencia.

    POR TANTO:

    Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada por violación a la libertad de comercio y al principio de razonabilidad y proporcionalidad. En consecuencia, se anula por inconstitucional la frase del párrafo 5° del artículo 86 de la Ley General de Aduanas, Ley No. 7557 de 20 de octubre de 1995, reformada por la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2003 que establece lo siguiente: “(…) y una copia de la declaración oficial aduanera del país exportador, que incluya el valor real de la mercancía, el número y monto de la factura, el número del contenedor, el peso bruto y neto, y el nombre del importador”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. P. íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

    Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

    Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.