Sentencia nº 10074 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Junio de 2008

Exp:08-007239-0007-CO

Res. Nº2008010074

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciocho horas y treinta y ocho minutos del diecisiete de junio del dos mil ocho.

Recurso de amparo interpuesto por C.A.M., portador de la cédula de identidad No. 1-997-520, contra LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ.

RESULTANDO:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:35 hrs. del 12 de mayo del 2008 (visible a folios 1-10), el recurrente interpuso recurso de amparo y manifestó que mediante acción de personal No. 0456-2-RS-2008, fue ascendido en propiedad como Supervisor 3 en el Departamento de Policía Municipal de San José, a partir del 26 de febrero del 2008. Sin embargo, adujo que, luego de haber cumplido con la respectiva idoneidad, por acciones de personal Nos. 540-2-RS- 2008 y 546-2-RS-2008, se le comunicó la modificación de la acción 0456-2-RS- 2008, colocándolo en una condición interina y siendo devuelto, nuevamente, a su puesto original. Acusó, que tales acciones de personal fueron recibidas el día 28 de marzo del 2008, sea, 32 días naturales después de su nombramiento en propiedad como Supervisor 3. Manifestó, que en ninguna de las mencionadas acciones se le indicaron las razones de tales cambios, incluidos el rebajo salarial y el descenso en su puesto. Refirió, que en virtud de dicha situación, planteó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante contra el Alcalde recurrido el día 8 de abril del año en curso. Al respecto, argumentó que el día 23 de abril del 2008, el Jefe del Departamento de Recursos Humanos y la Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal, ambos de la Municipalidad de San José, por oficio No. 0548-DRH-2008, resolvieron el recurso de revocatoria, sin que por ley se encuentren, debidamente, autorizados para hacerlo. Manifestó, que el día 28 de abril del 2008, recibió el oficio No. 581-DRH- 2008, el cual dejó sin efecto el contenido del oficio No. 548-DRH-2008, por lo que los actos comunicados por acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2- RS-2008, siguen manteniendo su vigencia. No obstante lo anterior, acusó que, a la fecha de interposición de este recurso, tal gestión no ha sido resuelta, omisión que estima contrario a su derecho consagrado en el numeral 41 constitucional. Solicitó que se declare con lugar el recurso planteado.

2. -

   Por resolución de las 07:28 hrs. del 26 de mayo del 2008 (visible a folios 35-37), se le dio curso al proceso y se requirieron los informes a las autoridades recurridas.

3. -

   Informaron bajo juramento, J.A.M., en su condición de Alcalde, L. A.C.C., en su condición de Jefe del Departamento de Recursos Humanos y A.G.R.R., en su condición de Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal, todos de la Municipalidad de San José (visible a folios 43-54), que las acciones de personal referidas por el recurrente no fueron dictadas por la Administración recurrida de forma antojadiza o arbitraria, sino, más bien, de conformidad con lo estipulado por el Ordenamiento Jurídico. Explicaron, que en la Corporación recurrida existía la necesidad de llenar 8 plazas de Supervisores 3 en el Departamento de Seguridad Ciudadana (Policía Municipal). En ese sentido, A.M. fue designado para ocupar una de esas plazas, generándose a su nombre la acción de personal No. OF-0456-2-RS-2008, correspondiente a un ascenso a Supervisor 3, a partir del 26 de febrero del año en curso. Indicaron, que la citada acción fue un acto administrativo emanado en fecha 26 de abril del 2008 y comunicado el día 5 de marzo de ese mismo año, el cual, sin embargo, no consignó la fecha de finalización. No obstante lo anterior, argumentaron que poco después de comunicada dicha acción de personal, la Administración se percató que no sólo no se había consignado dicha fecha de finalización, sino que, a su vez, se había omitido cumplir con lo dispuesto por la normativa aplicable (artículos 50 y 51 de la Convención de Trabajo y 6° del Reglamento de Carrera Administrativa de la Municipalidad de San José), toda vez que, no se había realizado por error, el respectivo concurso interno. Es decir, no se dio la oportunidad de ser considerados más de 200 funcionarios que laboran en el Departamento de Seguridad Ciudadana. Por tal motivo, adujeron que el nombramiento realizado del amparado urgía de aclaración y modificación. De este modo, indicaron que la Administración enmendó el procedimiento para tales ascensos, entre éstos el del interesado, con la válida idea de someterlos al Ordenamiento Jurídico. Así, mediante la acción de personal No. 540-2-RS-2008, se realizó la modificación a la primera acción de personal (0456-2-RS-2008), indicándose el plazo hasta el cual regía (24 de marzo del 2008) y, posteriormente, mediante la acción de personal No. 546-2-RS-2008, se hizo una devolución al puesto que el funcionario ocupaba de Policía Municipal 1. Explicaron, que tales acciones de personal fueron emitidas el día 11 de marzo del 2008, apenas 14 días después de la emisión de la primera acción de ascenso (comunicándose al trabajador, según copia del documento que él aporta, el 28 de marzo del año en curso, sea, 23 días después de la fecha más antigua en la que pudo recibir la de ascenso). Esto, incluso, dentro del término que al efecto dicta el artículo 18 de la Convención Colectiva, a saber: “Cuando un trabajador sea ascendido, trasladado o permutado a desempeñar otro cargo en forma permanente, sea este con mayor remuneración o no, los primeros treinta días naturales se considerarán como de prueba, pudiendo cualquiera de las partes solicitar ser regresado a su antigua posición, exactamente en las mismas condiciones que tenía antes de que se operara el cambio, a excepción de los puestos de jefatura, que tendrán un período de prueba de setenta días naturales”. En consecuencia, aseveraron que el movimiento de personal que el recurrente impugna, no violentó sus derechos fundamentales, pues, por el contrario, respondió a una actuación efectuada de manera oportuna por la Administración, con el fin de realizar el procedimiento de nombramiento de supervisor, según lo establecido por el Ordenamiento Jurídico. Estimaron, que no haber enmendado dicho procedimiento, habría sido contrario a los derechos del resto de funcionarios de la Policía Municipal. De otra parte y, en lo que respecta a los hechos en concreto alegados por el interesado, manifestaron lo siguiente: “(…) Es cierto que al recurrente se le ascendió a supervisor 3, con Acción de Personal 456-2-RS-2008, a partir del 26 de febrero del 2008. Sin embargo por error de fondo en la acción de personal no se consigno (sic) fecha de finalización del nombramiento. La acción de personal se emitió en fecha 26 de febrero según consta en el recuadro de explicación al margen inferior derecho. 2. (…) Es cierto que la condición es variada a tiempo definido con Acción de Personal 540-2-RS-2008 y que, en última instancia, ARIAS MUÑOZ es regresado a su anterior puesto, con Acción de Personal 546-2-RS- 2008. Lo anterior, insistimos, contrario a lo señalado por el recurrente, tuvo como motivo formalizar la valoración de su idoneidad, junto con la de los más de 200 funcionarios con derecho a ello (…) el trabajador intenta tergiversar y eventualmente hasta manipular la situación tomando para efectos de contabilizar plazos como fecha en que regía la primer (sic) acción de ascenso la que la misma indica en la casilla correspondiente -26/2/08- y no el día en que él la recibió fecha igual o posterior al 05 de marzo del 2008- y como fecha de modificación el 28 de marzo del 2008 que es la fecha de recibido y no la indicada en la acción de fecha hasta la que rige -24 de marzo del 2008- y en ningún caso considera el importante dato de las fechas en que oportunamente la Administración emitió el acto (de ascenso el 26 de febrero del 2008 y la modificación y devolución el 11 de marzo del 2008). Además, se da por enterado de las motivaciones de ascenso y no de modificación o variación e incluso indica que la devolución a su puesto original se dio “después de haber cumplido con la idoneidad” (…) lo que a todas luces no responde a la verdad dado que la idoneidad en este caso se debe demostrar a través del concurso. 3. Cierto que ARIAS MUÑOZ presentó recurso de revocatoria con apelación en contra de los actos contenidos en las Acciones de modificación y devolución. 4. Cierto que los suscritos, L.C.C. y A.G.R.R., considerándonos gestores de los actos recurridos, procedimos, en una primera instancia, a contestarle a ARIAS MUÑOZ, oficio 548-DHR-2008, el recurso de revocatoria contra los mismos, sin pretender por ello arrogarnos competencias fuera de ley. 5. Cierto. Percatados del error en ese sentido, procedimos en su oportunidad con oficio 581-DRH-2008 a enmendar el procedimiento, valorado como criterio que si bien las acciones de personal provienen del Departamento de Recursos Humanos es la firma del Alcalde Municipal lo que hace que el movimiento de personal nazca a la vida jurídica administrativa, según las competencias que ostenta el mismo por el artículo 17 k) del Código Municipal. 6. Al rendir este informe, estaba en proceso de notificación a ARIAS MUÑOZ, lo resuelto por la Alcaldía sobre su recurso de revocatoria y apelación (…)”. Solicitaron que se desestime el recurso planteado.

4. -

   En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

   R. elM.G.Q.; y,

   CONSIDERANDO:

   I.-

   OBJETO DEL RECURSO. El recurrente aduce vulnerado su derecho al trabajo y al debido proceso, así como el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración, dado que, según su dicho, las autoridades recurridas de la Municipalidad de San José, sin fundamentación y procedimiento previo alguno, dispusieron -mediante las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008-, dejar sin efecto, a su vez, la acción de personal No. 0456-2-RS- 2008, a través de la cual fue ascendido en propiedad como Supervisor 3. Asimismo, alega quebrantado su derecho fundamental consagrado en el numeral 41 constitucional, toda vez que, a la fecha de interpuesto el presente proceso de amparo, las citadas autoridades no le habían resuelto un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, que interpuso desde el día 8 de abril del 2008 en contra de lo dispuesto en las acciones de personal mencionadas.

   II.-

   HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) Mediante la acción de personal No. 0456-2-RS-2008, el recurrente fue ascendido en propiedad como Supervisor 3 en el Departamento de Seguridad y Vigilancia Comunitaria, a partir del 26 de febrero del 2008 (visible a folio 11 y constancia visible a folio 97). 2) Por acción de personal No. 540-2-RS-2008 de fecha 11 de marzo del 2008, las autoridades de la Dirección de Reclutamiento y Selección de Personal de la Dirección de Recursos Humanos de la Corporación recurrida, modificaron la acción de personal No. 0456-2-RS-2008 en el entendido que el rige de ésta última sería hasta el día 24 de marzo de ese mismo año. Asimismo, dicho documento, indicó, de modo expreso, lo siguiente: “(…) Esta acción modifica la N° 456-2-RS- 08, en cuanto a que el ascenso que se hizo al señor A.M. es a tiempo definido durante el plazo que se establece en la presente acción lo anterior con el vistos (sic) bueno del J. delD.. de Recursos Humanos y para el visto bueno del señor Alcalde de San José, plaza transformada según presupuesto 2008 (…)”. (visible folio 12). 3) Mediante la acción de personal No. 546-2-RS-2008 de fecha 11 de marzo del 2008, las autoridades recurridas dejaron sin efecto la acción de personal No. 0456-2-RS-2008 y, en ese sentido, le indicaron a A.M., lo siguiente: “(...) Se le devuelve al puesto original a partir de la fecha que se establece en la presente acción. Lo anterior con el visto bueno del J. del D.. de Recursos Humanos y para el visto bueno del señor Alcalde San José (…)”. En consecuencia, el interesado fue devuelto a su plaza interina de Policía Municipal 1, a partir del día 25 de marzo del 2008 (visible a folio 13 y constancia visible a folio 97). 4) El 28 de marzo del 2008, al interesado le fueron notificadas las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008 (visible a folios 12- 13). 5) El 8 de abril del 2008, el recurrente interpuso ante el Alcalde de la Municipalidad de San José, un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante en contra de los actos administrativos comunicados mediante las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008 (visible a folios 14-20). 6) Mediante oficio No. 0548-DRH-2008 de fecha 21 de abril del 2008, el Jefe del Departamento de Recursos Humanos y el Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección, ambos de la Municipalidad recurrida, resolvieron el recurso de revocatoria formulado por el recurrente el día 8 de abril de ese mismo año (visible a folios 21-23). 7) Por oficio No. 581-DRH-2008 del día 28 de abril del 2008, el Jefe del Departamento de Recursos Humanos y el Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección, ambos de la Municipalidad de San José, dispusieron lo siguiente: “(…) se ANULA el oficio N° 548-DRH-2008, emanado por parte de esta dependencia. Lo anterior dado que el Recurso de Revocatoria interpuesto por CARLOS ARIAS MUÑOZ (…) debió ser contestado conforme a derecho por parte del Despacho del Alcalde y no por el Departamento de Recursos Humanos (…)”. (visible a folio 28).

   III.-

   SOBRE EL FONDO. En reiteradas ocasiones, este Tribunal Constitucional ha señalado el tema del principio de inderogabilidad de los actos propios, por el cual se prohíbe a la Administración dejar sin efecto aquellos actos en los que reconozca algún tipo de derecho, sin seguir antes los procedimientos establecidos al efecto por el Ordenamiento Jurídico. Así, resulta de relevancia lo dispuesto en la Sentencia No. 17446-05 de las 17:51 hrs. del 20 de diciembre de diciembre del 2005:

   “(…) III.-

   Sobre el fondo. El principio de intangibilidad de los actos propios, derivado del artículo 34 constitucional, establece la prohibición para la Administración de suprimir por sus (sic) propio accionar, aquellos actos por los que haya otorgado derechos subjetivos, toda vez que los mismos se convierten en un límite respecto a las potestades de modificación de los actos administrativos. (…) el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la administración, sin necesidad de recurrir al proceso al proceso contencioso administrativo de lesividad cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, la cual debe ser dictaminada previa y favorablemente por la Procuraduría o la Contraloría General de la República. Sobre el particular, esta Sala externo (sic) en su sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, que: "Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso (…)”. (El destacado no formaparte del original).

   IV.-

   CASO CONCRETO.- En el presente asunto, el recurrente aduce vulnerado su derecho al trabajo y al debido proceso, así como el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración, dado que, según su dicho, las autoridades recurridas de la Municipalidad de San José, sin fundamentación y procedimiento previo alguno, dispusieron -mediante las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008-, dejar sin efecto, a su vez, la acción de personal No. 0456-2-RS-2008, a través de la cual fue ascendido en propiedad como Supervisor 3. Al respecto, este Tribunal Constitucional estima que lleva razón el amparado en su alegato, toda vez que, de conformidad con los hechos que constan en autos, así como del informe rendido bajo juramento por las autoridades recurridas, se tuvo por demostrado que, efectivamente, la Municipalidad de San José emitió un acto que declaró derechos en favor del amparado mediante la acción de personal No. 456-2-RS-2008, la cual nombró a éste último en propiedad en la plaza de Supervisor 3, correspondiente al Departamento de Seguridad y Vigilancia Comunitaria. De igual forma, se tuvo por acreditado que, con posterioridad y, en clara contravención de los derechos del interesado, mediante la acción de personal No. 540-2-RS-2008 de fecha 11 de marzo del 2008, el Alcalde de la Corporación recurrida modificó el acto administrativo de nombramiento en cuestión, señalando que éste último era a plazo definido, por lo que vencía el día 24 de marzo de ese mismo año. Paralelamente, dicha autoridad, a través de la acción de personal No. 546-2-RS- 2008, del 11 de marzo del año en curso, devolvió a A.M. a su puesto original y, de forma interina, como Policía Municipal 1 a partir del día 25 de ese mismo mes y año. Bajo dicha inteligencia, este Tribunal estima que esa actuación de la Administración Municipal deviene, a todas luces, en arbitraria, pues se desconoció, sin procedimiento previo alguno y, en quebranto del principio de intangibilidad de los actos propios, el derecho subjetivo que adquirió el recurrente desde el momento en que fue nombrado en propiedad como Supervisor 3, mediante la acción de personal No. 0456-2-RS-2008. Nombramiento que, a mayor abundamiento -según las pruebas allegadas a los autos- le fue dejado sin efecto al amparado sin motivación o explicación razonable alguna brindada por parte de los recurridos. Sobre el particular, obsérvese que esta S., al conocer de un asunto planteado en similares términos, en la Sentencia No. 9202-06 de las 15:00 hrs. del 4 de julio del 2006, estimó lo siguiente:

   “(…) De la relación de hechos demostrados se tiene que el Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de P. nombró en propiedad al recurrente, en una plaza vacante de operador de vehículo pesado en caminos y calles a partir del 23 de abril del año en curso, movimiento que quedó formalizado mediante acción de personal número 43151. No obstante, el 11 de mayo pasado, el Departamento de Recursos Humanos anuló la indicada acción personal número 43151 y dejó sin efecto el nombramiento en propiedad del actor y en su lugar, nombró a otro funcionario en forma interina, hecho que se tuvo por demostrado debido a la omisión en que incurrió la autoridad recurrida al no pronunciarse sobre este punto específico en el informe y ante la falta de prueba que permita sostener lo contrario. En efecto, a través de la acción de personal número 43188, el Departamento de Recursos Humanos dispuso el nombramiento en propiedad del amparado en el depósito de tratamiento y basura en Zagala, ubicado en el Cantón de Montes de Oro. En criterio de este Tribunal esa actuación resulta arbitraria y violatoria de los derechos fundamentales del amparado, en primer término, porque se dejó sin efecto su nombramiento en propiedad como operador de vehículo pesado para nombrar en su lugar, a un funcionario en forma interina, actuación que lesiona el derecho a la estabilidad propia que gozan los funcionarios propietarios, y, en segundo término, porque con la acción del personal número 43151 el actor adquirió un derecho subjetivo que fue desconocido por la Administración sin procedimiento previo, actuación que violenta el principio de intangibilidad de los actos propios. Así las cosas, se tiene por demostrado que en el sub lite se ha lesionado lo dispuesto en los artículos 34, 56 y 192 de la Constitución Política (…)”. (El destacado no forma parte del original). (V. en similar sentido los Votos Nos. 11576-05 de las 14:31 hrs. del 30 de agosto del 2005, 6260-07 de las 19:44 hrs. del 8 de mayo del 2007 y 1208-08 de las 11:53 hrs. del 25 de enero del 2008).

   Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal estima que, en la especie, se han quebrantado los derechos fundamentales de A.M. consagrados en los numerales 34, 39, 41 y 56 de la Constitución Política.

   V.-

   OTRAS CUESTIONES.De otra parte, el recurrente aduce vulnerado su derecho fundamental a obtener un procedimiento pronto y cumplido, dado que, según su criterio, a la fecha de interpuesto el presente proceso de amparo, las autoridades de la Municipalidad de San José no le habían resuelto un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, que interpuso desde el día 8 de abril del 2008 en contra de lo dispuesto en las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008. Sin embargo, por la forma en que se resuelve el presente proceso de amparo, esta S. no estima necesario entrar a conocer el mérito de este extremo en particular.

   VI.-

   COROLARIO. De conformidad con lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso planteado, con las consecuencias que se detallarán en la parte dispositiva de la presente sentencia.

   PORTANTO:

   Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se anulan las acciones de personal Nos. 540-2-RS-2008 y 546-2-RS-2008 emitidas en fecha 11 de marzo del 2008 por la Dirección de Recursos Humanos de la Municipalidad de San José. Se le ordena a J.A.M., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Alcalde, a L. C.C., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jefe del Departamento de Recursos Humanos y a A.G.R.R., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal, todos de la Municipalidad de San José que, DE MANERA INMEDIATA, restituyan al recurrente C.A.M. en el puesto de Supervisor 3 del Departamento de Seguridad y Vigilancia Comunitaria. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta resolución a J.A.M., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Alcalde, a L.C.C., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jefe del Departamento de Recursos Humanos y a A.G. R.R., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal, todos de la Municipalidad de San José, en forma personal. C..

   Teresita Rodríguez A.

   Presidenta a.i.

   Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

   Marta María Vinocour F. Roxana Salazar C.

   Jorge Araya G. Alexander Godínez V.

   Clb /ES/801