Sentencia nº 07968 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Mayo de 2009

Exp:09-005121-0007-CO

Res. Nº2009007968

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las veinte horas y uno minutos del trece de mayo del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por R.E.I., cédula de identidad No. 01-0379-0243, a favor de DOMUS DE COSTA RICA, S.A., cédula jurídica No. 3-101-026188, contra AUTOPISTA DEL SOL S. A. y el CONSEJONACIONAL DE CONCESIONES

RESULTANDO:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:55 hrs. de 11 de abril de 2009, el recurrente interpuso recurso de amparo a favor de Domus de Costa Rica S. A., contra Autopista del Sol y el Consejo Nacional de Concesiones. Manifiesta quesu representada es desarrolladora del Proyecto Habitacional Condo Roble, ubicado en el inicio de la entrada a Calle Cañas desde la Autopista Prospero Fernández, a la altura del Kilómetro 13.5. El proyecto solamente, tiene acceso por esa vía. Explica el recurrente que se enteró que iban a cerrar los denominados "accesos ilegales" a la Autopista P.F., e inmediatamente trató de indagar cuál era la posición del Consejo Nacional de Concesiones con respecto a la denominada “Calle Cañas”, razón por la cual gestionó una reunión con la Ingeniera Ada Muñoz, de la oficina de Concesiones. En la reunión correspondiente, que tuvo lugar el 15 de diciembre de 2008, en un primer momento se le dijo que ese acceso era ilegal y sería cerrado. Por lo anterior, presentó entonces el oficio del Secretario Técnico del propio Consejo Nacional No. 201080 de 7 de febrero de 2001, según el cual el Consejo accionado, de previo a realizar cualquier cierre, estaba obligado a construir unas zzales en el sector. Se le aseguró que se analizaría la carta y que no había dinero para esas zzales. Además, era necesario esperar un informe que confeccionaría la empresa Ingenieros Consultores, S. A. El mismo 15 de diciembre, el petente conversó con un consultor de esa empresa, quien le indicó que, solamente, se le entregaría el informe a la I.M., pero le advirtió que en última instancia quien tenía la responsabilidad de resolver el asunto era el Consejo Nacional de Concesiones. Ante lo sucedido, el 19 de diciembre de 2008, dirigió una gestión al propio Consejo Nacional de Concesiones, para solicitar una explicación de cómo se daría cumplimiento al Oficio No. 201080. Al no obtener ninguna respuesta, el día 27 de febrero pasado, presentó un nuevo memorial indicando la preocupación que le generaba el haberse enterado que hasta el consultor les había contestado. Posteriormente, por medio de oficio del Secretario Técnico a.i. del Consejo No. DST- OF- 352- 2009 de 9 de marzo de 2009, se le contestó la consulta que formuló el 19 de diciembre anterior. En ese oficio no hay una verdadera respuesta a la pregunta que planteó, a saber, cómo se daría cumplimiento al oficio No. 201080. No obstante no podía cerrarse el acceso y salida de Calle Cañas hasta tanto no se construyeran las zzales autorizadas por el Consejo accionado en el oficio No. 201080, ya se cerró el acceso a dicha calle. Solicitó que se suspenda el cobro alegado, y se declare con lugar el recurso.

2. -

   Por resolución de las 8:13 hrs. del 6 de abril de 2009 (visible a folios 56- 59) se dio curso al proceso y solicitó el informe a las partes recurridas.

3. -

   Informó bajo juramento G.M.C. en su condición de Secretario Técnico a.i. del Consejo Nacional de Concesiones (visible a folios 63-83), que el nuevo corredor vial San José- Caldera tendrá condiciones de funcionalidad y operación muy distintas a las que tiene actualmente. Por las características geométricas y de circulación de los vehículos, las vías de acceso restringido requieren de regulaciones estrictas y de acatamiento obligatorio, en lo que se refiere a los accesos de entradas y salidas. Lo anterior a fin de proteger la vida de los usuarios de la vía, por lo que es necesario tener un mayor control de los accesos que sean permitidos en la nueva autopista. Menciona que dicha carretera ha sido declarada de acceso restringido, y que los cierres del acceso en cuestión han sido llevados a cabo de acuerdo con la normativa vigente. Indica que los usos de suelo presentados por el recurrente, es un asunto meramente municipal y debe ser verificado por el Plan Regulador, siendo que el Consejo no tiene injerencia alguna en estos asuntos. Señala que este proceso de amparo, es idéntico en su forma al recurso de amparo que se sigue bajo expediente No. 09-003810-0007- CO. Mediante oficio No. DST-OF-352-2009 se hizo una breve reseña de las condiciones de los accesos ilegales o no restringidos. De acuerdo a lo indicado por el recurrente, que la “C.C.” se encuentra identificada como zona residencias y zona de apoyo industrial, es la Municipalidad la que debe de mejorar el problema de acceso, modificando el trazo de la calle en cuestión. Mediante oficio No. CDP-ES-102-2009, se indicó que: “(…) las propiedades colindantes con la Calle Cañas, incluyendo las del desarrollo inmobiliario CONDO ROBLE, no quedarán enclavadas en virtud de que cuentan con una salida hacia Piedades de S.A. y desde ahí podrán acceder a la Autopista Próspero Fernández, a través de la Ruta Nacional No. 239 (…)”. Estima que en ningún momento se limita el giro comercial de la empresa amparada, pues existe una ruta alterna para el transporte. Mediante el oficio No. 606 de 9 de marzo de 2009, se explicó que: “(…) Por considerar la Administración que con la construcción de las zzales adicionales a las que se refería el Ing. O.E. en el oficio antes citado, se estaría generando una ruta que propiciaría la evasión del pago de peaje en las estaciones de cobro que se tienen contempladas en los ramales del Intercambio Ciudad Colón, lo cual obligaría al Estado a indemnizar al Concesionario en el caso de que, por la construcción de vías zzales o accesos nuevos al corredor vial concesionado, se produzcan disminuciones en los ingresos del Concesionario por concepto del cobro de peaje (…) En conclusión el acceso no autorizado de Calle Cañas a las Autopista Próspero Fernández no cumple con las disposiciones legales, técnicas y económicas requeridas para que pueda ser aprobado por la Administración Concedente, por lo que el mismo será cerrado en los próximos días (…)”. En cuanto al derecho a la defensa, alegado por los amparados, menciona que en ningún momento ha sido violentado. Pues se ha respetado la posibilidad de replica, lo que no es suficiente para la suspensión de actos administrativos. Indica que en el inventario vial se detalla claramente que el acceso localizado en el PK 13 +500 es un acceso ilegal. Al respecto el artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, establece que “(…) En las carreteras de acceso restringido o unidireccional, los colindantes solo podrán tener acceso en la carretera en los sectores previamente señalados para ese fin o mediante caminos zzales aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (…)”. Menciona que le corresponde a la Comisión de Accesos Restringidos, conocer y pronunciarse de las solicitudes de acceso que interpongan terceros interesados. Defiende que la Sociedad Concesionaria Autopistas del Sol, tiene como obligación contractual el cierre de todos los accesos ilegales o no autorizados de conformidad con la cláusula 1.11.5 del Contrato de Concesión. Indica que el inmueble del recurrente no quedó enclavado ni aislado pues, cuenta con un acceso a la carretera P.F. por medio de un camino zzal, que entronca con el intercambio Brasil que da acceso al intercambio Ciudad Colón, que ambos se encuentran en la autopista P.F., a través de este camino y el intercambio los amparados tienen acceso a su propiedad, siendo que las mismas se encuentran en condiciones transitables. Explica que las salidas y entradas de los accesos ilegales, afectan los trabajos de la concesión, y pone en riesgo la seguridad de los vehículos y conductores. Señala que dicho proyecto es de gran trascendencia para el país, asegurando el bienestar colectivo. Menciona que no se han lesionado de manera alguna los derechos fundamentales alegados. Solicita se declare sin lugar el recurso.

4. -

   Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2009, O.E.M.M. G.D.S., respectivamente, en su condición de Representantes legales de Z.S.A. y de representante judicial y extrajudicial de Inversiones Miosolo OCR S. A. (folios 102-103), que tienen un interés legítimo en lo que se resulta en este proceso pues, promovieron el recurso de amparo que se tramita bajo expediente 09-003810-0007-CO.

5. -

   Mediante escrito presentado el 22 de abril del 2009, por Á.M.R. y C.J.J.V., en su condición de Apoderados Generalísimos sin límite de suma de Autopistas del Sol S.A. (visible a folios 111- 117), indicaron que el cierre de los ilegales o no autorizados es una obligación contractual de su representada. El acceso localizado PK- 13 +500, se clausuró se realizó en estricto apego la normativa vigente. No es cierto que el proyecto Condo Roble quedara enclavado porque existe un acceso a la carretera P. F. por medio de un camino con conexión a la vía principal de Piedades de S.A.. De forma tal que a través de este camino y el intercambio, la empresa amparada tiene acceso a su propiedad y a la autopista. Menciona que la Concesionaria no tiene injerencia en los actos que son exclusivos de la Administración. Indica que el acceso de Calle Cañas no cumple con los requisitos establecidos en el Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido, y que por lo tanto es ilegal. Le corresponde a la Comisión de Accesos Restringidos con apego a lo que dispone la normativa técnica y jurídica reguladora, conocer y pronunciarse sobre las solicitudes de acceso que se interpongan. Por resolución Nº 000004 de las 14:00 hrs. de 18 de enero de 2008, se declaró la carretera P.F. como de acceso restringido. Así se publicó en el Diario Oficial La Gaceta Nº 28 de 8 de febrero de 2008. El acceso que se reclama y sus zzales constituyen un “by- pass” para la evasión del pago de peaje en las estaciones de cobro que se tienen contempladas en los ramales del Intercambio Ciudad Colon, lo cual obligaría al Estado a indemnizar al concesionario en el caso que, por la construcción de vías zzales o accesos nuevos al corredor vial concesionado, se produzcan disminuciones en los ingresos del concesionario por concepto del cobro de peaje. El Consejo Nacional de Concesiones ha considerado que el acceso no autorizado de calle C. a la Autopista Próspero Fernández no cumple con las disposiciones legales, técnicas y económicas para su aprobación. De igual manera este acceso ha sido utilizado irresponsablemente sin ningún tipo de autorización para el beneficio particular sin haber realizado las obras de infraestructura que garanticen la seguridad de los usuarios. En suma, todos los acceso que operan de manera ilegal o no autorizados, así como aquellos que pese a están funcionando pero nunca fueron, debidamente, construidos de acuerdo con los requisitos establecidos al efecto –como el caso que nos ocupa-, debe ser cerrados por la Concesionaria conforme a la cláusula contractual dispuesta al efecto. Tampoco, se puede olvidar que la construcción de la Carretera San José- Caldera es una obra declarada de interés público y de gran importancia para el desarrollo nacional.

5. -

   Por memorial presentado el 24 de abril de 2009, el recurrente (folio 135), replicó el informe del Secretario Técnico a.i. del Consejo Nacional de Concesiones. Indicó que no puede olvidar la Sala que ese Consejo se comprometió a crear calles zzales para el acceso a la autopista, no solo por su proyecto, sino por la industria que existe en la zona. En vez de cumplir con su compromiso deja que la concesionaria realice un cierre arbitrario e ilegal. No valora ese recurrido el oficio Nº AP/960458 de 13 de septiembre de 1996. Utilizar el acceso alterno, generaría mayores contratiempos que beneficios.

6. -

   En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

   R. elM.J.L.; y,

   CONSIDERANDO:

   I.-

   OBJETO DEL RECURSO. El recurrente demandó la tutela de los derechos fundamentales de su representada pues, el Consejo Nacional de Concesiones y la Sociedad Autopista del Sol, S.A. pretenden cerrar la denominada “Calle Cañas”, con el argumento que es un acceso ilegal a la autopista P.F..

   II.-

   HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) Por resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes Nº 000004, de las 14:00 hrs.de 18 de enero de 2008, publicada en La Gaceta No. 28, de 8 de febrero de 2008, se declaró la C.P.F. como de acceso restringido (informe a folio 72). 2) Por oficio de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones Nº DST-OF-352-2009 de 9 de marzo de 2009, se le comunicó al recurrente, entre otras cosas, lo siguiente “(…) De acuerdo con el inventario vial realizado por la Administración Concedente el acceso de la Calle Cañas que actualmente opera en esa autopista no se encuentra autorizado por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido y Semirrestringido del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de manera que se encuentra contemplado en la lista de acceso que debe cerrar el Concesionario (copia a folios 26-29). 3) En fecha indeterminada, se dispuso el cierre del acceso “Calle Cañas” (contestación a folio 114). 4) Al proyecto habitacional de la sociedad amparada se puede ingresar por otra vía distinta de la Calle Cañas (informe a folios 77- 78).

   III.-

   CASO CONCRETO. Se encuentra plena e idóneamente demostrado que el cierre de la Calle Cañas obedece a que es un acceso ilegal a una carretera de acceso restringido (informe visible a folio 72). Según informaron los recurridos, la actuación impugnada procura proteger la vida y la integridad personal de quienes transitan por la autopista, pues la construcción y funcionamiento del nuevo corredor vial San José-Caldera implicará un importante incremento del volumen vehicular, y justifica -consecuentemente- un estricto control de los accesos a la mencionada carretera, a fin de garantizar que estos cumplan condiciones óptimas de funcionalidad y seguridad vial. Esta Tribunal ya se ha pronunciado sobre la legitimidad de la actuación impugnada, estimando en lo que interesa lo siguiente:

   “(…) IV.-

   RÉGIMEN DE LAS VÍAS PÚBLICAS. En efecto, como se ha indicado, esta S. ha tenido la oportunidad de pronunciarse con anterioridad sobre situaciones muy similares a la que ahora se plantea. Así mediante resolución número 2006-013603 de las 15:52 horas del 13 de septiembre del 2006, se estableció lo siguiente:

   “IV.-

   Sobre el fondo. En relación con el régimen demanial de las vías públicas, en sentencia número 2005-07053 de las quince horas con cincuenta y tres minutos del siete de junio del dos mil cinco, dispuso la Sala.-

   “II.-

   NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Los caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 que dispone: “Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y acreación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos". Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

   "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Voto No. 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991).

   En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Bajo esa tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda. De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza - poder de policía sobre el dominio público- en su defensa.”

   V.-

   Del caso particular. La Sala aprecia que el recurrente lo que pretende es un acceso directo desde la propiedad de la amparada hasta la Autopista B.S.. Igualmente, la Sala tiene por acreditado que no existe impedimento para ingresar a esa propiedad ni a las propiedades colindantes, según informe de la autoridad recurrida y acreditado mediante fotografías (folios 39 y 16), de manera que no se constata infracción alguna a sus derechos fundamentales. En su informe de ley –que se tiene dado bajo la fe de juramento, con las consecuencias incluso penales previstas en el numeral 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, la Ministra de Obras Públicas y Transportes señala que los trabajos referidos por el recurrente comprenden la clausura de accesos ilegales de los establecimientos comerciales a través del derecho de vía a la Autopista B.S., lo que garantiza un nivel óptimo de seguridad vial y cumple el objetivo de ampliación de la vía. Al analizarse la actuación de la autoridad recurrida en este asunto, la Sala considera que no se vulnera el Derecho de la Constitución ni los derechos fundamentales de la amparada. En efecto, aunque alega el promovente que la autoridad recurrida eliminó toda posibilidad de paso hacia o desde los fundos en que se encuentra su empresa y otras dedicadas a ventas de autos, del informe bajo juramento aportado por la Ministra de Obras Públicas y Transportes se infiere, con toda claridad, que en ese sitio el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones clausuró el acceso, ya que fue provisto de manera irregular, y se utiliza de modo ilegal para el estacionamiento o aparcamiento de vehículos en la vía pública, contrario a las normas contenidas en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que es la número 7331, en esa vía paralela a la Autopista B.S. se estacionaban los automotores para la venta. Nótese que este Tribunal Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha señalado que no son inconstitucionales las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se verifique en el ejercicio de una actividad comercial, las cuales, por demás, no tienen el efecto de cercenar el goce de los derechos de trabajo, igualdad, y de libre comercio, los cuales –en todo caso – no son absolutos y pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones, cuando se encuentran de por medio intereses superiores. Así, cuando un administrado desee realizar una determinada actividad mercantil debe satisfacer todas las exigencias legales y reglamentarias que regulan esa materia, que imponen –entre otras cosas- la obligación de observar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y no estacionar vehículos en la vía pública o utilizar accesos no autorizados. A lo anterior se agrega que las medidas acordada para obligar al cumplimiento de esas disposiciones no resultan arbitrarias, habida cuenta que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encuentra facultada para impedir la apertura u ordenar el cierre de accesos no autorizados por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido, órgano adscrito al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), lo que resulta plenamente válido en este caso en que el acto encuentra justificación en la seguridad e intención de ampliar la vía, lo que se ajusta a características de los bienes de dominio público y jurisprudencia citada en el considerando anterior. De manera que, lo actuado por la autoridad recurrida está ajustado a derecho y se encuentra dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias.

   VI.-

   Conclusión. Es claro, entonces, que la ejecución de clausura de la vía, no es en este caso un acto arbitrario, ilegal o desproporcionado –como lo acusa el recurrente- sino la consecuencia del funcionamiento ilegal de ese acceso irregular a la Autopista B.S.. Ahora bien, las disconformidades que se tengan respecto de las propiedades que estime oportuno en la Administración expropiar como parte de la ejecución del Proyecto de Concesión de Obra Pública del tramo entre Alajuela y S.R., para la carretera interamericana, que describe el recurrente en escrito presentado el 25 de julio de 2006, visible a folio 53, no se ve en esta etapa como pueda afectar ningún derecho fundamental, como equivocadamente expresa el recurrente. La porción de terreno a expropiar es un asunto propio del conocimiento por parte de la autoridad administrativa recurrida, que puede ser revisado mediante los recursos o procedimientos que la ley provee al efecto, y respecto de lo que en esa instancia se resuelva, puede acudir a la jurisdicción ordinaria competente, para a lo de su cargo. En virtud de lo expuesto, el recurso es improcedente y así debe declararse”.

   V.-

   SOBRE EL FONDO. En el presente caso, la resolución parcialmente transcrita es aplicable a los hechos que se conocen en el amparo. En efecto se estableció de los autos que los establecimientos comerciales de los accionantes se dedican a la venta de vehículos nuevos y usados, cabezales, camiones y maquinaria pesada etc., se ubican en las inmediaciones del peaje de N., en el sentido Naranjo - Alajuela (mano derecha) y no se encuentran enclavados. Además que existe una ruta cantonal con destino al Rosario de N., en la que estos negocios tienen acceso a ésta y posteriormente a la Autopista, en ambos sentidos, por cuanto existe un túnel subterráneo que atraviesa la citada carretera B.S. (informe folio 14 y fotografías a folios 20 a 35). Se estableció en los autos que en el tramo en que se encuentran los locales comerciales, existían accesos no autorizados por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido, Órgano adscrito al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), en virtud de lo cual se clausuró el acceso no autorizado en el derecho de vía de la Autopista B.S., que es un terreno demanial, en aras de resguardar la seguridad vial, y con el objetivo de la ampliación de la vía, objetivos con evidente interés público (informe folios 14 y 15). En virtud de lo anterior, el precedente es aplicable al caso en estudio, como se indicó, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dicha sentencia, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada. En consecuencia, el recurso debe desestimarse, como en efecto se hace (…)” (Sentencia Nº 2008-08996, de las 17:55 hrs. de 29 de mayo de 2008).

   A mayor abundamiento, según se desprende de la relación de hechos probados, al proyecto habitacional de la sociedad amparada se puede ingresar por una calle cantonal que existe en la zona. Bajo esta inteligencia, descarta la Sala que se haya producido la infracción reclamada.

   IV.-

   CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar sinlugar el recurso.-

   POR TANTO:

   Se declara sinlugar el recurso.-

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta a.i.

   Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

   Gastón Certad M. Jorge Araya G.

   801/92/ibj.-

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