Sentencia nº 11063 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Julio de 2009

Exp: 09-004195-0007-CO

Res. Nº 2009011063

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las once horas y treinta y seis minutos del diez de julio del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por R.Q.A., cédula 1-0871-0341, a favor de N.B.E.E., contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Concesiones.

Resultando:

1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:30 horas de 17 de marzo de 2009, la recurrente manifiesta que el amparado es propietario de un negocio y de una casa de habitación, ambos situados en Orotina, sobre la Ruta 27 San José-Caldera. El inmueble donde estos se ubican colinda al norte con carretera pública nacional, al sur con camino público, al este y al oeste con la propiedad de J.E.S.M.. Señala que, desde 1995, la Municipalidad de Orotina y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, le otorgaron los permisos de construcción y funcionamiento del citado negocio, y, desde hace más de 15 años, el local comercial tiene acceso legal a la carretera pública número 27. Indica que las autoridades recurridas, por medio de un contrato de concesión, están construyendo la autopista de San José- Caldera, que pasa por el lindero norte del inmueble donde se localiza el negocio del amparado. Debido a esta construcción, el Ministerio recurrido abrió una zanja de, al menos, un metro de profundidad por dos metros de ancho a lo largo de la Ruta 27, justo al frente del inmueble, lo que dejó sin posibilidad de ingreso y salida de los vehículos al local comercial. Por esa razón, el amparado instaló, temporalmente, una “parrilla”, a fin de permitir el ingreso de automotores, así como de los vecinos del lugar. Además de la construcción de la zanja frente al local, están instalando una valla que impedirá completamente el acceso legal al negocio. Concluye que, a la fecha de interposición de este recurso, al amparado no le han comunicado alguna solución a ese problema, ni le han notificado del cierre al acceso legal del negocio comercial, lo que estima contrario a los derechos fundamentales del tutelado. La recurrente solicita que se declare con lugar el recurso (folio 1).

2. K.G.C., ministra de Obras Públicas y Transportes, informa bajo juramento que las actuaciones a las cuales se refiere el recurso de amparo son propias del Consejo Nacional de Concesiones, no del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Afirma que ni la recurrente ni el amparado han presentado gestión alguna ante su despacho. Asegura que solicitaron las informaciones del caso al Consejo Nacional de Concesiones, por oficio 20091544 de 26 de marzo de 2009. Estima que no ha vulnerado los derechos fundamentales del amparado. Solicita que se desestime el recurso planteado (folio 27).

3. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:20 horas de 3 de abril de 2009, S.L.R., directora de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, solicita que se incorpore y sea valorado dentro de la resolución del amparo el oficio DJ-CNC-31-2009 de 26 de marzo de 2009 (folio 34).

4. Por resolución de 09:51 horas de 15 de abril de 2009, se amplió el auto que dio curso a este amparo, y se tuvo como recurrido al director del Consejo Nacional de Concesiones (folio 48).

5. Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:47 horas de 22 de abril de 2009, la recurrente plantea diversos alegatos en relación con el objeto del amparo (folio 53).

6. G.M.C., secretario técnico a.i. del Consejo Nacional de Concesiones, informa bajo juramento que el consejo a su cargo gestiona la Concesión de la Carretera San José-Caldera, que se encuentra en proceso de construcción de las obras, por parte de la sociedad concesionaria Autopistas del Sol S.A. Mediante Decreto número 31346-MOPT- 11, se declaró de interés público el contrato para la concesión de la carretera San José-Caldera. Explica que el Consejo Nacional de Concesiones entregó a la empresa concesionaria el inventario vial de obras existentes y del estado actual de infraestructura y de la red vial relevante de la Carretera San José-Caldera, actualizado durante el mes de diciembre de 2007. En ese inventario vial se detalló claramente que el acceso de marras es un acceso ilegal. Afirma que en el acta del inventario, en lo que concierne a los accesos ilegales, se encontraba el del amparado. Indica que mediante resolución número 000004 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 14:00 horas de 18 de enero del 2008, publicada en el Diario Oficial La Gaceta 28 de 8 de febrero de 2008, se declaró la carretera P.F. como de acceso restringido. Incluso, señala que, desde muchos años atrás, se había declarado esa carretera de acceso restringido, situación que se ha venido manteniendo en diferentes momentos a lo largo del tiempo, según los decretos 26176-MOPT de 20 de junio de 1997 y 29858-MOPT de 18 de septiembre de 2001. A su juicio, eso implica que no se trata de una situación nueva, que tomara por sorpresa al amparado, por lo que no lleva razón cuando afirma que tiene muchos años de haber establecido su negocio y que con las decisiones que se han venido tomando se le está afectando de manera sorpresiva. Explica que, de acuerdo con el contrato de concesión de obra pública con servicio público de la carretera San José-Caldera, la sociedad concesionaria Autopistas del Sol S.A. tiene como obligación contractual el cierre de todos los accesos ilegales o no autorizados, de conformidad con la cláusula 1.11.5 del Contrato de Concesión. Manifiesta que el hecho de que el amparado cuente con los permisos de funcionamiento, no es una cuestión atinente al consejo bajo su mando, pues estos fueron otorgados por otros órganos o entes públicos que no tienen relación con la concesión de la carretera San José-Caldera. Sostiene que las actuaciones del Consejo Nacional de Concesiones en nada afectan la libertad de comercio del recurrente. Asegura que el cierre de un acceso constituido como ilegal, teniendo otra vía de ingreso, se produjo por protección, incluso, de los mismos clientes y usuarios de la ruta, debido a que la autopista en construcción manejara velocidades muy altas por lo que tener que desacelerar para acceder a uno de estos negocios sería muy peligroso para los transeúntes, sobre todo, sino existen las condiciones técnicas necesarias para esas maniobras. Estima que no resulta violatorio de la libertad de tránsito el cierre de los accesos ilegales, pues con ello lo que se pretende es salvaguardar la vida de las personas que utilizan la ruta, y se realizan en cumplimiento de un deber legal. Igualmente, considera que no se ha violado el derecho al trabajo del amparado. Afirma que, a pesar de lo dicho, los accesos del amparado no se van a cerrar aún, pues es necesario construir una calle zzal, lo que requiere un proceso de desalojo, debido a que el amparado y otras personas invadieron el derecho de vía, lo cual consta en el oficio DAC-871/04- 09, en cual se deja claro que en el sitio PK-56+850, lado I, no se debe cerrar el acceso, y se explica que se trata de la Licorera El Nance, donde se debe construir una zzal, adicionalmente, se indica que existe un proceso de desalojo por invasión del derecho de vía. Sostiene que esas medidas tienden a proteger la seguridad vial y el derecho a la vida, pues dada la velocidad con que transitarán los autos por esa zona se podrían presentar accidentes si se permiten accesos ilegales a la autopista. Añade que el cierre de los accesos no autorizados en la carretera San José-Caldera también responde al hecho de que los ingresos y salidas a la obra afecta los trabajos a realizar, lo cual puede poner en peligro el cumplimiento de los plazos contractuales para el concesionario, lo que lo expone a la aplicación de multas por posibles atrasos. Considera que no vulneraron los derechos fundamentales del amparado. Solicita que se desestime el recurso planteado (folio 66).

7. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

18. elM.A.S.; y,

    Considerando:

    I.Objeto del recurso. El recurrente impugna que los recurridos procedieron, de forma injustificada, a cerrar el paso o acceso de la carretera P.F. a la calle que comunica al fundo en que se ubica el negocio “Súper El Nance”, propiedad del amparado, por lo que en este momento no tiene acceso a la mencionada carretera con su vehículo. Por ello, estima vulnerados sus derechos fundamentales y, por ende, el Derecho de la Constitución.

    II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

    a.Por resolución 000004 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de de 14:00 horas de 18 de enero del 2008, publicada en La Gaceta número 28 de 8 de febrero siguiente, se declaró la carretera P. F. como de acceso restringido (ver contestación a folio 26 e informe a folio 48).

    b.El acceso del amparado desde el “Súper el Nance” a la carretera San José-Caldera, ubicado a la altura del kilómetro PK-56-850, no será cerrado hasta tanto no se concluya un proceso de desalojo, pues se invadió el derecho de vía, y luego se construya una calle zzal (informe a folio 72 y folio 3 de la certificación del expediente administrativo).

    III.Hechos no probados. Ninguno que interese para resolver el amparo.

    IV.Sobre el fondo. La Sala ya tuvo la oportunidad de conocer un asunto prácticamente idéntico a este, en aquella oportunidad, mediante sentencia 2009-05226 de 11:44 horas de 27 de marzo de 2009, se señaló:

    V.-

    SOBRE EL FONDO. De la anterior relación de hechos probados se desprende, en primer lugar, que el cierre del acceso a la carretera P. F., ubicado en punto PK 8+600, no es arbitrario ni injustificado, sino que, por el contrario, obedece a que éste es un acceso ilegal o no autorizado a una carretera de acceso restringido. De allí que las autoridades recurridas procedieran de la forma en que lo hicieron, con sustento en el artículo 19 de la Ley General de Caminos, y con el propósito de garantizar la vida y la seguridad de los usuarios de tal carretera. En tal sentido, tanto la empresa concesionaria Autopistas del Sol S.A. como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes explican, debidamente, que la construcción y funcionamiento del nuevo corredor vial San José-Caldera implicará un importante incremento del volumen vehicular, y justifica -consecuentemente- un estricto control de los accesos a la mencionada carretera, a fin de garantizar que estos cumplan condiciones óptimas de funcionalidad y seguridad vial, en protección de la vida e integridad de todos sus usuarios. En tal sentido, el cierre del acceso a la carretera P.F. que ha venido utilizando el recurrente -y que se construyó, en su momento, sin ajustarse a los necesarios lineamientos técnicos de la Comisión de Accesos Restringidos-, procura no sólo proteger la vida y la integridad personal del propio recurrente, sino que, además, de todas las demás personas que utilizan dicha carretera. A lo que se añade que tal cierre no supone que la casa de habitación del amparado quedará enclavada, pues, como así lo demuestran los recurridos, existe otro acceso a dicha propiedad desde y hacía la carretera P.F., por medio de una calle cantonal que existe en la zona y que es transitable. De allí que esta S. no puede tener por acreditado que se hayan infringido los derechos fundamentales del recurrente. Lo anterior sin perjuicio, claro está, que pueda discutirse la legalidad de lo actuado en la propia sede administrativa, o bien, en la sede jurisdiccional ordinaria correspondiente. Así, por ejemplo, al conocer de un caso similar, esta S. resolvió:

    “IV.-

    Sobre el fondo. En relación con el régimen demanial de las vías públicas, en sentencia número 2005-07053 de las quince horas con cincuenta y tres minutos del siete de junio del dos mil cinco, dispuso la Sala.-

    “II.-

    NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Los caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 que dispone: “Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos". Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado lo siguiente: "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Voto No. 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991).

    En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Bajo esa tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda. De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa.

    V.-

    Del caso particular. La Sala aprecia que el recurrente lo que pretende es un acceso directo desde la propiedad de la amparada hasta la Autopista B.S.. Igualmente, la Sala tiene por acreditado que no existe impedimento para ingresar a esa propiedad ni a las propiedades colindantes, según informe de la autoridad recurrida y acreditado mediante fotografías (folios 39 y 16), de manera que no se constata infracción alguna a sus derechos fundamentales. En su informe de ley –que se tiene dado bajo la fe de juramento, con las consecuencias incluso penales previstas en el numeral 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, la Ministra de Obras Públicas y Transportes señala que los trabajos referidos por el recurrente comprenden la clausura de accesos ilegales de los establecimientos comerciales a través del derecho de vía a la Autopista B.S., lo que garantiza un nivel óptimo de seguridad vial y cumple el objetivo de ampliación de la vía. Al analizarse la actuación de la autoridad recurrida en este asunto, la Sala considera que no se vulnera el Derecho de la Constitución ni los derechos fundamentales de la amparada. En efecto, aunque alega el promovente que la autoridad recurrida eliminó toda posibilidad de paso hacia o desde los fundos en que se encuentra su empresa y otras dedicadas a ventas de autos, del informe bajo juramento aportado por la Ministra de Obras Públicas y Transportes se infiere, con toda claridad, que en ese sitio el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones clausuró el acceso, ya que fue provisto de manera irregular, y se utiliza de modo ilegal para el estacionamiento o aparcamiento de vehículos en la vía pública, contrario a las normas contenidas en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que es la número 7331, en esa vía paralela a la Autopista B.S. se estacionaban los automotores para la venta. Nótese que este Tribunal Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha señalado que no son inconstitucionales las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se verifique en el ejercicio de una actividad comercial, las cuales, por demás, no tienen el efecto de cercenar el goce de los derechos de trabajo, igualdad, y de libre comercio, los cuales –en todo caso – no son absolutos y pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones, cuando se encuentran de por medio intereses superiores. Así, cuando un administrado desee realizar una determinada actividad mercantil debe satisfacer todas las exigencias legales y reglamentarias que regulan esa materia, que imponen –entre otras cosas- la obligación de observar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y no estacionar vehículos en la vía pública o utilizar accesos no autorizados. A lo anterior se agrega que las medidas acordada para obligar al cumplimiento de esas disposiciones no resultan arbitrarias, habida cuenta que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encuentra facultada para impedir la apertura u ordenar el cierre de accesos no autorizados por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido, órgano adscrito al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), lo que resulta plenamente válido en este caso en que el acto encuentra justificación en la seguridad e intención de ampliar la vía, lo que se ajusta a características de los bienes de dominio público y jurisprudencia citada en el considerando anterior. De manera que, lo actuado por la autoridad recurrida está ajustado a derecho y se encuentra dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias.

    VI.-

    Conclusión. Es claro, entonces, que la ejecución de clausura de la vía, no es en este caso un acto arbitrario, ilegal o desproporcionado –como lo acusa el recurrente- sino la consecuencia del funcionamiento ilegal de ese acceso irregular a la Autopista B.S.. Ahora bien, las disconformidades que se tengan respecto de las propiedades que estime oportuno en la Administración expropiar como parte de la ejecución del Proyecto de Concesión de Obra Pública del tramo entre Alajuela y S.R., para la carretera interamericana, que describe el recurrente en escrito presentado el 25 de julio de 2006, visible a folio 53, no se ve en esta etapa como pueda afectar ningún derecho fundamental, como equivocadamente expresa el recurrente. La porción de terreno a expropiar es un asunto propio del conocimiento por parte de la autoridad administrativa recurrida, que puede ser revisado mediante los recursos o procedimientos que la ley provee al efecto, y respecto de lo que en esa instancia se resuelva, puede acudir a la jurisdicción ordinaria competente, para a lo de su cargo. En virtud de lo expuesto, el recurso es improcedente y así debe declararse.” (sentencia número 2006-13603 de las 15:52 horas del 13 de septiembre del 2006)

    V.Las consideraciones ahí esbozadas son aplicables al caso en estudio. A ello se suma el hecho de que el secretario técnico a.i. del Consejo Nacional de Concesiones haya informado, bajo la fe de juramento, con las consecuencias incluso penales que ello acarrea, artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que se procederá a abrir una calle zzal, para preservar los accesos del amparado hasta su propiedad. En razón de lo anterior procede declarar sin lugar el recurso, como así se ordena.

    Por tanto:

19. sin lugar el recurso.-

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

    Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

    ARMIJO/arl

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