Sentencia nº 15174 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de Septiembre de 2009

*090108040007CO*

EXPEDIENTE N°09-010804-0007-CO

PROCESO: RECURSO DE AMPARO

RESOLUCIÓN Nº 2009015174

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas y treinta y tres minutos del veinticinco de Septiembre del dos mil nueve.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 09-010804-0007-CO, interpuesto por A.L.A., mayor, cédula de identidad número 0-000-000, contra ALCALDE MUNICIPAL DE SAN JOSE, JEFE DEPARTAMENTO DE RECURSOS HUMANOS DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE, J.B.P..-

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:16 horas del 23 de julio de 2009, el recurrente interpone recurso de amparo contra ALCALDE MUNICIPAL DE SAN JOSE, JEFE DEPARTAMENTO DE RECURSOS HUMANOS DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE, J.B. P. y manifiesta que por medio de acción de personal N° 0867-2-RS-09 se le nombró en propiedad como J. del Departamento de Servicios Ambientales de la Municipalidad de San José, a partir del 07 de mayo del 2009 (folio 13). Afirma que luego de haber cumplido con la idoneidad y el plazo establecido para el período de prueba a nivel convencional, en fecha 08 de julio del 2009, es decir 61 días después de su nombramiento, recibió la acción de personal N° 1213-2-RS-2009, por medio de la cual se revocó y modificó su condición en propiedad a interina, bajo el supuesto que existe una apelación en torno a la plaza, que desconoce (folio 14). Menciona que la Convención Colectiva señala como período de prueba 60 días naturales, plazo suficiente para que la Administración le haya notificado cualquier aspecto, pero nunca fuera del plazo de ley. Considera que tal actuación es arbitraria y violatoria de su derecho de defensa y debido proceso. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.

2. -

   Informa bajo juramento J.A.M. y L.C.C., en su calidad, por su orden, de A. y de Jefe de Departamento de Recursos Humanos, ambos de la Municipalidad de San José (folio 20), que por acción de personal 0867-2-RS-09 se nombró al amparado A. en propiedad como J. del Departamento de Servicios Ambientales a partir del 07 de mayo de 2009, en sustitución del señor G. M.B. por haberse pensionado. La plaza la venía ocupando el señor L. de forma interina según consta en su expediente administrativo y la acción fue emitida el 06 de mayo de 2009 y recibida por el señor A. L. el 08 de mayo de ese mes. Que por acción de personal 1213-2-RS-209 se comunicó al recurrente que su nombramiento debía entenderse de forma interina, revocando y modificando la acción de personal 0867-2-RS-09. Que la acción 1213-2-RS-2009 fue emitida el 02 de julio de 2009, mucho antes de que el señor L. cumpliera los sesenta días de período de prueba en el puesto. La modificación del contenido de la acción 0867-2-RS-09 no respondió a una acción antojadiza de la Administración sino más bien a una dirigida a subsanar el procedimiento de nombramiento para ocupar la plaza de jefe del Departamento de Servicios Ambientales, en el tanto aun está pendiente de conocer un recurso de apelación en torno a la plaza, interpuesto por una funcionaria nombrada en propiedad dentro de la Municipalidad, que se considera con requisitos suficientes como para ocupar el puesto, siendo que de ser así, debería dársele prioridad según la normativa que rige la materia. En ese sentido debe aclararse que la plaza en mención fue sacada a concurso en la Municipalidad, que en el concurso participó la Licda.. X.E.G., que en el proceso se consideró que ella no cuenta con el perfil para ocupar el puesto de Jefe de Servicios Ambiéntales por lo que el concurso a final de cuentas, y después de diversos trámites se declaró desierto, lo que la trabajadora recurrió, siendo ésta la apelación que debe conocerse previo al nombramiento de cualquier funcionario en propiedad, incluyendo al recurrente. En cuanto a la tramitación del nombramiento del señor L.A. por acción de personal 0867-2-RS-09, al percatarse la Administración que estaba pendiente de resolución un recurso de apelación se procedió a enderezar el mismo debiéndose tomar en cuenta que si bien el recurrente venía laborando para y a la orden de la Municipalidad de San José, lo venía haciendo de forma interina y por lo tanto no contaba aún con el derecho de acceder a los beneficios de la Carrera Administrativa, con respecto a la cual la Municipalidad debía cumplir el procedimiento para ocupar plazas vacantes respetando la normativa que regula la materia, lo que conllevaba descartar que un funcionario municipal en propiedad interesado tuviese los requisitos como par acceder al puesto con prioridad antes de realizar el nombramiento aun interino, incluyendo como parte de ello la resolución de cualquier recurso ordinario planteado- como el interpuesto por la Licda. X. E.G.. Todo según las reglas de la Carrera Administrativa Municipal y la normativa que la regula, que es de acatamiento obligatorio y necesario según el principio de legalidad. Que para ocupar la plaza de jefe del Departamento de Servicios Ambiéntales la Municipalidad de San José, debió haber aplicado los procedimientos antes señalados en su totalidad, lo que incluye necesariamente conocer previo a un nombramiento en propiedad aquellos recursos pendientes de quienes se consideraran interesados –específicamente el de la Licda. X.E.G.-; sólo en caso de no hallarse funcionario en propiedad idóneo para ejercer el puesto, lo que conlleva análisis en etapa recursiva y después de inopia en concurso interno para interinos, el recurrente podría haber sido nombrado con base en lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento de Carrera Administrativa Municipal que regula el concurso en caso de inopia en niveles jerárquicos. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   En los procedimientosseguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R.M.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. Acusa el recurrente que no obstante haber sido nombrado en propiedad como J. del Departamento de Servicios Ambientales de la Municipalidad de San José, a partir del 07 de mayo del 2009; el 08 de julio del 2009, superado el plazo de período de prueba por la acción de personal N° 1213-2-RS-2009, se revocó y modificó su condición en propiedad a interina, bajo el supuesto que existe una apelación en torno a la plaza, que desconoce (folio 14); lo que estima contrario al principio de debido proceso.

   II.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a.Por acción de personal 0867-2-RS-09 se nombró al amparado L.A. en propiedad como J. del Departamento de Servicios Ambientales a partir del 07 de mayo de 2009, en sustitución del señor G.M.B. por haberse pensionado (acción de personal, folio 13).

   b.Por acción de personal 1213-2-RS-209 emitida el 02 de julio de 2009, se comunicó al recurrente que su nombramiento debía entenderse de forma interina, revocando y modificando la acción de personal 0867-2-RS-09 (acción de personal, folio 14).

   c.Que en el procedimiento de nombramiento para ocupar la plaza de jefe del Departamento de Servicios Ambientales aun está pendiente de conocerse un recurso de apelación en torno a la plaza, interpuesto por una funcionaria nombrada en propiedad dentro de la Municipalidad, que se considera con requisitos suficientes como para ocupar el puesto (informe autoridad recurrida, folio 20).

   III.-

   SOBRE LA CONSOLIDACIÓN DE LOS NOMBRAMIENTOS. En reiteradas ocasiones esta S. ha señalado que la simple comunicación de un nombramiento no confiere derecho alguno al servidor, pues éste se consolida por medio de la elaboración de la respectiva acción de personal. En ese sentido, conviene señalar lo dicho en la sentencia número 2004-10671 de las diecisiete horas con veintiocho minutos del veintinueve de setiembre del dos mil cuatro, en la que indicó en lo que interesa:

   "III.-

   CASO CONCRETO. En el presente asunto, quedó, debidamente, acreditado que la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública dejó sin efecto la comunicación del nombramiento en propiedad efectuado a la recurrente, el 24 de noviembre del 2003. Sobre el particular, es preciso indicar que dicha comunicación, efectuada a la recurrente, mediante el oficio No.DGP-18348, no le confirió derecho alguno que pueda serle reconocido en esta vía, puesto que, como, reiteradamente, ha señalado este Tribunal, la simple comunicación por parte de la Dirección recurrida no tiene la virtud de consolidar un nombramiento, dado que este nacerá a la vida jurídica cuando se cumpla el procedimiento establecido en las normas legales y reglamentarias aplicables (artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública). En efecto, para que el nombramiento sea válido y eficaz debe ser hecho por la Dirección de Personal, cuya voluntad se manifiesta en la confección de la correspondiente acción de personal (artículo 25 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil). De ahí que si la comunicación del nombramiento fue hecha sin atender al procedimiento, reglamentariamente, establecido para consolidar la manifestación de voluntad del órgano recurrido (acción de personal), ningún derecho subjetivo adquiere la accionante de aquella. En ese sentido, se observa que la recurrente no aportó una acción de personal que respaldara el nombramiento que le fue comunicado, el 24 de noviembre del 2003, ni hizo referencia alguna a ese documento en el escrito de interposición del recurso."

   IV.-

   SOBRE LA REVOCACIÓN DE NOMBRAMIENTOS. En relación con este tema, esta S. señaló en su sentencia número 2007-05240 a las dieciséis horas con trece minutos del dieciocho de abril del dos mil siete, en lo que interesa, lo siguiente:

   "III.-

   SOBRE EL FONDO. La Directora General de Personal a.i. del Ministerio de Educación Pública, autoridad que revocó el traslado de propiedad de la recurrente para ocupar la plaza de Directora de la Escuela La Unión en su informe fundamenta tal acción en que el nombramiento se efectuó violentando el principio de legalidad, ya que el nombramiento lo realizó un funcionario que no era competente y además la oferta de traslado fue tramitada en forma extemporánea. Si bien en cumplimiento de ese principio, en el régimen de empleo público las personas que se designen para un puesto deben cumplir los requisitos establecidos, esta S., en su reiterada jurisprudencia ha señalado que si la persona es nombrada en un puesto, aunque carezca de alguno de los requisitos exigidos para desempeñarlo, su nombramiento no puede ser dejado sin efecto sin seguir el procedimiento pertinente, establecido en la Ley General de la Administración Pública, pues de lo contrario se lesionarían el derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios en perjuicio del afectado. En virtud de ese principio, derivado del artículo 34 de Constitución Política, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos al administrado. Esta al emitir un acto y con posterioridad otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento, además, existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis del artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública y en la de las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la misma Ley General. En consecuencia si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien los ha omitido del todo, el principio de los actos propios determina como efecto de la dicha irregularidad, la invalidez del acto (Ver entre otras sentencias las Nº755-94 de las 12:12 horas del 4 de febrero de 1994, Nº2186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo de 1994, Nº0895-95 de las 17:06 horas del 15 de febrero de 1995, Nº0899-95 de las 17:18 horas del 15 de febrero de 1995).

   V.-

   SOBRE INTANGIBILIDAD DE LOS ACTOS PROPIOS. En reiteradas ocasiones, este Tribunal Constitucional ha señalado el tema del principio de inderogabilidad de los actos propios, por el cual se prohíbe a la Administración dejar sin efecto aquellos actos en los que reconozca algún tipo de derecho, sin seguir antes los procedimientos establecidos al efecto por el Ordenamiento Jurídico. Así, resulta de relevancia lo dispuesto en la Sentencia No. 17446-05 de las 17:51 hrs. del 20 de diciembre de diciembre del 2005:

   “(…) III.-

   Sobre el fondo. El principio de intangibilidad de los actos propios, derivado del artículo 34 constitucional, establece la prohibición para la Administración de suprimir por sus (sic) propio accionar, aquellos actos por los que haya otorgado derechos subjetivos, toda vez que los mismos se convierten en un límite respecto a las potestades de modificación de los actos administrativos. (…) el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la administración, sin necesidad de recurrir al proceso al proceso contencioso administrativo de lesividad cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, la cual debe ser dictaminada previa y favorablemente por la Procuraduría o la Contraloría General de la República. Sobre el particular, esta Sala externo (sic) en su sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, que: "Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso (…)”. (El destacado no forma parte del original).

   VI.-

   Caso concreto. Como ha quedado demostrado de los hechos que se han tenido como debidamente acreditados, y del informe rendido bajo juramento ante esta Sala por las autoridades recurridas, se constata que efectivamente la administración recurrida emitió un acto que declaró derechos a favor del amparado, esto es, que mediante Acción de Recursos Humanos N° 0867-2-RS-09 se nombró al amparado L.A. en propiedad como J. del Departamento de Servicios Ambientales a partir del 07 de mayo de 2009. Ahora bien, con posterioridad mediante la Acción de Recursos Humanos N° 1213-2-RS-209 del 02 de julio de 2009, la Alcaldesa y el Jefe del Departamento de recursos Humanos, ambos de la Alcaldía de San José, comunicaron al recurrente que su nombramiento debía entenderse de forma interina, revocando y modificando la acción de personal 0867-2-RS-09. Con lo anterior, la Administración Municipal desconoció el acto de nombramiento, sin procedimiento previo, al cesarle su nombramiento en propiedad en la plaza referida, situación que además, perjudicó, ineludiblemente, su derecho a la estabilidad en el puesto. La administración Municipal se fundamenta, como justificación a su proceder, en que los funcionarios de Recursos Humanos se dieron cuenta del error en que incurrieron al nombrar en propiedad al amparado L.A. y para subsanar el procedimiento de nombramiento para ocupar la plaza de jefe del Departamento de Servicios Ambientales, se revocó y modificó la acción número 867-2-RS-09, en el tanto aun está pendiente de conocer un recurso de apelación en torno a la plaza, interpuesto por una funcionaria nombrada en propiedad dentro de la Municipalidad, que se considera con requisitos suficientes como para ocupar el puesto, por lo que esa Administración debía cumplir con el requisito de realizar un concurso interno, para no violentar los derechos constitucionales de otra funcionaria que estaba en condiciones de ocupar el puesto de Jefe de Departamento. En razón de lo anterior, y por las otras razones que señala la Municipalidad, que en su criterio hacen incorrecto el nombramiento del amparado, se constata entonces que no se llevó a cabo ningún trámite para dejar sin efecto los actos declarativos de derechos, de previo a que la Administración ordenara, mediante las acciones de personal, dejar sin efecto el beneficio otorgado, y sin que se respetara el procedimiento establecido para esos efectos, por lo que la administración materialmente no ha actuado en consecuencia con el principio de intangibilidad de los actos propios según se refirió en la sentencia parcialmente transcrita, situación que se comprueba en el expediente. Y es que si ya se procedió mediante la acción de personal a nombrarlo en propiedad en la plaza que se discute, declarándose con ello un derecho subjetivo, se sigue de ello la permanencia del amparado en el nuevo cargo en que fue nombrado en propiedad, mientras no sean anulados los actos que establecieron su derecho al nombramiento citado. En relación con este aspecto, consecuentemente, debe declararse con lugar el amparo, ordenando a los recurridos mantener al recurrente en el puesto de Jefe del Departamento de Servicios Ambientales en que fue nombrado en propiedad, mientras no sean anulados los actos que declararon ese derecho a favor suyo. A mayor abundamiento sobre el particular, obsérvese que esta S., al conocer de un asunto planteado en similares términos, en la Sentencia No. 9202-06 de las 15:00 hrs. del 4 de julio del 2006, estimó lo siguiente:

   “(…) De la relación de hechos demostrados se tiene que el Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de P. nombró en propiedad al recurrente, en una plaza vacante de operador de vehículo pesado en caminos y calles a partir del 23 de abril del año en curso, movimiento que quedó formalizado mediante acción de personal número 43151. No obstante, el 11 de mayo pasado, el Departamento de Recursos Humanos anuló la indicada acción personal número 43151 y dejó sin efecto el nombramiento en propiedad del actor y en su lugar, nombró a otro funcionario en forma interina, hecho que se tuvo por demostrado debido a la omisión en que incurrió la autoridad recurrida al no pronunciarse sobre este punto específico en el informe y ante la falta de prueba que permita sostener lo contrario. En efecto, a través de la acción de personal número 43188, el Departamento de Recursos Humanos dispuso el nombramiento en propiedad del amparado en el depósito de tratamiento y basura en Zagala, ubicado en el Cantón de Montes de Oro. En criterio de este Tribunal esa actuación resulta arbitraria y violatoria de los derechos fundamentales del amparado, en primer término, porque se dejó sin efecto su nombramiento en propiedad como operador de vehículo pesado para nombrar en su lugar, a un funcionario en forma interina, actuación que lesiona el derecho a la estabilidad propia que gozan los funcionarios propietarios, y, en segundo término, porque con la acción del personal número 43151 el actor adquirió un derecho subjetivo que fue desconocido por la Administración sin procedimiento previo, actuación que violenta el principio de intangibilidad de los actos propios. Así las cosas, se tiene por demostrado que en el sub lite se ha lesionado lo dispuesto en los artículos 34, 56 y 192 de la Constitución Política (…)”. (El destacado no forma parte del original). (V. en similar sentido los Votos Nos. 11576-05 de las 14:31 hrs. del 30 de agosto del 2005, 6260-07 de las 19:44 hrs. del 8 de mayo del 2007 y 1208-08 de las 11:53 hrs. del 25 de enero del 2008).

   Como consecuencia de lo anterior, se evidencia la violación al principio de debido proceso y procede declarar con lugar el recurso como en efecto se dispone.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se anula la acción de personal N° 1213-2-RS-2009 de la Alcaldesa y Jefe del Departamento de Recursos Humanos, ambos de la Municipalidad de San José. Se le ordena a J.A.M., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Alcalde y a L.C.C., o a quien en su lugar ocupe el cargo de Jefe del Departamento de Recursos Humanos ambos de la Municipalidad de San José que, DE MANERA INMEDIATA, restituyan al recurrente A.L.A. en el puesto de Jefe del Departamento de Servicios Ambientales. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta resolución a J.A. M., a L.C.C., o a quienes en su lugar ocupen el cargo, en forma personal. C..

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L.Fernando Cruz C.

   Rosa María Abdelnour G.Roxana Salazar C.

   FCC/68/vah

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