Sentencia nº 17390 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Noviembre de 2009

PonenteErnesto Jinesta Lobo
Fecha de Resolución17 de Noviembre de 2009
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia08-013154-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

Exp: 08-013154-0007-CO

Res. Nº 2009017390

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas y cincuenta y tres minutos del diecisiete de noviembre del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por J.M.E.M., cédula de identidad número 0-000-000, contra la ASAMBLEA LEGISLATIVA.

RESULTANDO:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11: 30 hrs. del 29 de septiembre de 2008 (folios 1-4), el recurrente interpuso recurso de amparo y manifestó que se le ha cercenado el derecho de participar en las decisiones de la Asamblea, en las cuales se elabora el orden del día del plenario. Señaló que, a diferencia de otros legisladores, él es un diputado independiente, lo cual, según indicó, provoca que los votantes a quien representa como minoría parlamentaria pierdan su representatividad, provocándose un irrespeto al principio de igualdad. Alegó que no se le ha permitido recomendar ni siquiera un proyecto para que sea conocido por el Plenario legislativo. Afirmó que él es el diputado que más proyectos de ley ha presentado y que con este tipo de decisiones resultará imposible que los proyectos puedan ser conocidos, perjudicando, de esta manera, los intereses de todos los costarricenses. Manifestó que, en su caso, la representación queda acéfala en el detrimento de los intereses de las minorías que deben estar participando en el congreso a través de su diputado electo. Considera que con lo actuado se están vulnerando sus derechos fundamentales. Solicitó que se declare con lugar el recurso.

  2. -

    Por resolución de las 18: 54 hrs. del 30 de septiembre de 2008 (folios 5-6), se le dio curso al proceso y se solicitaron los informes a las partes recurridas.

  3. -

    Mediante escrito presentado a las 14: 45 hrs. del 7 de octubre de 2008 (folio 17- 20), informó bajo juramento O. L.A., en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político, Partido Accesibilidad sin Exclusión, que de conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política, la potestad ciudadana de agruparse en partidos políticos es la única forma de intervenir en los procesos de elección nacional; es decir, que dicha norma originaria, además de proclamar la libertad de participación, instituyó el sistema de partidos políticos. Que cualquier ciudadano puede resultar electo en cargos de elección popular, siempre que se someta a la ley electoral, lo que implica participar de los procesos de conformación y renovación de estructuras de un partido político. Indicó que todos los diputados de la República son representantes del electorado que favoreció a su respectivo partido político, toda vez que la ley no contempla la postulación de candidaturas individuales o fuera del margen de regulación de la ley electoral o del sistema de autorregulación estatutaria de los partidos políticos. Afirmó que no existe lesión alguna a ningún derecho fundamental, ni discriminación o impedimento alguno. Añadió que la elaboración del orden del día del plenario legislativo posee fundamento en el artículo 36 del Reglamento de la Asamblea según el cual corresponde a los jefes de fracción determinar el orden de los asuntos que se conocerán; por lo tanto, indicó que es falso que se le impida participar en la elaboración del orden del día y que su situación no es diferente a la de otros diputados que también se han separado de sus fracciones, ya que en cualquier circunstancia el separado no puede constituirse un órgano atípico. Solicitó que al no vulnerarse ningún derecho fundamental, se declare sin lugar el recurso.

  4. -

    Mediante escrito presentado a las 16: 18 hrs. del 8 de octubre de 2008 (folio 21- 37), informó bajo juramento L. A.B.C., en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político, Movimiento Libertario, que el Reglamento de la Asamblea Legislativa otorga, en sus artículos 1 y 2, una serie de derechos y deberes a los diputados que no pueden ser reducidos bajo ninguna circunstancia. Que en el caso del recurrente, ninguno de los Jefes de F. le ha menoscabado los derechos que tiene como diputado. Afirmó que en la Asamblea Legislativa no existe reglamentariamente la figura del diputado independiente; sin embargo, la práctica y la jurisprudencia lo han convertido en una realidad. Señaló que el diputado independiente mantiene sus derechos incólumes, pero al convertirse en independiente no obtiene el reconocimiento de Jefe de Fracción. Explicó que de la lectura del artículo 36 del Reglamento se desprende que el orden del día del capítulo de primeros debates lo elaboran los Jefes de Fracción y que, por lo tanto, es un derecho que solo tienen quienes son coordinadores de una fracción, sea unipersonal o grupal. Explicó que no se le está vulnerando ningún derecho fundamental al recurrente. Añadió, además, que los diputados independientes no pueden ni deben ser considerados como Jefes de Fracción, ya que la Asamblea Legislativa permite reglamentariamente que los proyectos de cualquier diputado puedan promoverse a través de alteraciones del orden del día. Asimismo, indicó que la autorregulación legislativa permite que el recurrente pueda promover los proyectos que considere de su interés y, si adquieren la votación requerida, podrá ubicarlos en los lugares que él establezca en la moción correspondiente. Afirmó que el recurrente está intentando igualarse a la figura de un Jefe de Fracción tratando de inaplicar las normas reglamentarias. Indicó que el recurrente no es víctima de una situación de desigualdad, sino que trata obtener los derechos inherentes a una posición que no le corresponde. Señalo que, en realidad, la violación del sentir popular la cometió el mismo recurrente en el momento en que se separó del Partido Unión Nacional, toda vez, que son los ciudadanos los que se quedaron sin representación ante la Asamblea Legislativa y quienes hoy día no tienen voz en el Congreso. Añadió que con su libre decisión de separarse del Partido que representaba, el recurrente fue quien violentó el principio de proporcionalidad y razonabilidad. Considera que lo se han vulnerado los derechos fundamentales del recurrente. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.

  5. -

    Mediante escrito presentado a las 14: 51 hrs. del 8 de octubre de 2008 (folio 58- 62), informó bajo juramento O. N.C., en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político Liberación Nacional, que el artículo 36 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es contrario al derecho de la Constitución, dado que no permite a los diputados que están fuera de las fracciones, sugerir proyectos con el fin de conformar el orden del día para primeros debates y que con esta exclusión se crea una injustificada discriminación, donde se establecen diputados de primera y segunda clase, dependiendo de si pertenecen o no a una fracción parlamentaria o a un partido político. Indicó que el artículo 106 de la Constitución Política garantiza a cada uno de los legisladores el acceso a las funciones, no solo en condiciones de igualdad, sino también en respeto del principio democrático y de todos los derechos constitucionales que le asisten a los diputados por el simple hecho de serlo. Considera que es una violación a los derechos fundamentales de los legisladores independientes que el Reglamento de la Asamblea Legislativa no les permita recomendar proyectos para definir el orden del día que corresponda al capítulo de primeros debates. Alegó que la decisión legislativa que el recurrente impugnó también quebranta el derecho fundamental de asociación, derecho que no puede ser condicionado, limitado o restringido más allá de lo admitido por la misma Constitución Política. Explicó que impedirle a un diputado su derecho a recomendar proyectos de ley para constituir la orden del día del capítulo correspondiente a los primeros debates, por no ser parte de un partido político, quebranta su derecho de asociación. A la vez, afirmó que tal medida es una especie de obligación a formar parte de un partido político con el fin de tener los derechos que el reglamento garantiza a las fracciones parlamentarias. Considera que se están violentando los derechos fundamentales del recurrente. Solicitó que se declare con lugar el recurso.

  6. -

    Mediante escrito presentado a las 14: 00 hrs. del 9 de octubre de 2008 (folio 63- 69), informó bajo juramento F. A.P.F., en su condición de P. de la Asamblea Legislativa, que su condición de parlamentario autónomo, si bien no le concede prerrogativa alguna, tampoco menoscaba los derechos y deberes que le asisten, de manera, que no es cierto que el recurrente haya visto quebrantadas o limitadas ninguna de las facultades propias de los legisladores ni de las funciones que le fueron concedidas. Añadió no es posible pretender que cualquier parlamentario al separarse de la fracción a la que pertenece, sea declarado como una nueva fracción política con todos los deberes y atribuciones que corresponden. Destacó que la separación posterior de un diputado del partido político por el que resultó electo no significa que pierda su condición de tal, por lo tanto, mantiene todas las facultades y deberes inherentes al puesto. Manifestó que no es cierto que el recurrente se haya visto coartado en el ejercicio de su cargo y mucho menos que se le discrimine en su actuar. Señaló que, según actas del Plenario Legislativo No. 030 y No. 070, en los acuerdos de jefes de fracción de la Asamblea Legislativa para la elaboración del orden del día, aparece la firma del recurrente como Jefe de Fracción del Partido Unión Nacional, lo que evidencia su participación. A la vez, agregó que en el último acuerdo de Jefes de Fracción para la elaboración del orden del día, que consta en el acta No. 082, ya no se encontraba su firma, toda vez, que en virtud de su renuncia, ya no era jefe de fracción. Recalcó que pese a que el recurrente ya no es Jefe de F., sí se le ha permitido asistir a las reuniones de Jefes de Fracción, donde se le respeta el derecho de voz y de opinión, toda vez, que él ha accedido a participar y ha opinado ampliamente sobre la mayoría de los asuntos tratados, asimismo ha sido escuchado con respeto y consideración. Destacó que la separación de un diputado de la fracción a la que pertenece, acarrea diversas consecuencias, y una de ellas es la imposibilidad de incluir proyectos de ley en la agenda, según lo estipula el artículo 36 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, toda vez, que dicha facultad se reserva a los Jefes de F. y que si se le concediera a cada diputado el derecho de presentar un proyecto, eso disminuiría el número de los que puedan presentar las fracciones más numerosas y esto podría inducir a muchos otros diputados a separarse de sus fracciones para poder introducir a su gusto proyectos de interés. Indicó que, por disposición del Reglamento de la Asamblea Legislativa, existen ciertos actos y funciones que se encausan a través de los jefes de fracción en su calidad de representantes del grupo de parlamentarios electos bajo un mismo partido político. Alegó que no es posible pretender que a un único diputado se le otorgue la condición de Jefe de Fracción, toda vez que no sólo dejó de pertenecer al partido por el que resultó electo, sino que además su nueva condición no le permite cumplir con los requisitos reglamentarios establecidos para serlo. Finalmente, afirmó que si bien el recurrente no puede ser considerado ni detentar las mismas prerrogativas que los Jefes de Fracción, su separación de un partido político, no disminuye su calidad de diputado y, por lo tanto, resalta que en todo momento se ha respetado su investidura haciéndose valer todos los derechos, facultades y atribuciones que le corresponden. Solicitó que se declare sin lugar el recurso.

  7. -

    Mediante escrito presentado a las 14: 21 hrs. del 9 de octubre de 2008 (folio 102- 106), informó bajo juramento G. M.M., en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político Restauración Nacional, que no es cierto que se hayan coaccionado las facultades del recurrente, toda vez que continúa ejerciendo las funciones propias de un legislador. Señaló que no es posible que cualquier legislador, al separarse de la fracción a la que perteneció, sea declarado como una nueva fracción política. Asimismo, resaltó que el hecho de separarse del partido político por el que resultó electo, no significa que el parlamentario pierda su condición de tal y, por el contrario, mantiene todas sus facultades, derechos y deberes inherentes. Añadió que no se le ha discriminado en su actuar en el ejercicio de su cargo. Destacó que, a pesar de su renuncia, se le ha permitido asistir a las reuniones de los Jefes de Fracción, donde se le ha respetado su derecho de voz y de opinión. Manifestó que con la separación de un diputado de su fracción, se siguen consecuencias de diverso tipo, de modo que si bien se aumenta su independencia, no podrán por ejemplo incluir proyectos de ley en la agenda según lo estipula el artículo 36 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, esto en virtud, de que dicha facultad se reserva a los Jefes de Fracción, toda vez, que si se concediera a cada diputado el derecho, se disminuiría el número de los que puedan presentar un proyecto y de ser así, se disminuiría el número de los que puedan presentar las fracciones más numerosas y podría inducir a muchos otros diputados a separarse de sus fracciones. Explicó que no existe una violación al principio de igualdad; sin embargo, señaló que por disposición reglamentaria, existen actos y funciones que se encausan a través de los Jefes de Fracción, en su calidad de representantes de su partido político. Añadió que todas aquellas situaciones o actos donde se restringe la toma de decisiones a la participación a los Jefes de Fracción, son actividades que busca implementar una plataforma a los Jefes de Fracción, son actividades que buscan implementar una plataforma que permita un desarrollo fluido y expedito de las labores legislativas propias de esta Asamblea Legislativa. Si embargo, manifiesta que estas prerrogativas no están totalmente vedadas al resto de los diputados, ni tampoco limitan su acción, toda vez, que son facultades de cualquier legislador. Asimismo, solicitó que se declare sin lugar el recurso.

  8. -

    Mediante escrito presentado a las 15: 17 hrs. del 9 de octubre de 2008 (folio 139- 143), informaron bajo juramento L.V.B., F.M.G. y J.M. delR., en su condición de Jefes de Fracción de los Partidos Políticos Unidad Social Cristiana, Acción Ciudadana y Partido Político Frente Amplio, respectivamente, que no pueden pronunciarse acerca de la supuesta discriminación o limitación del derecho de participación, toda vez que el recurrente no indicó ningún hecho concreto sobre el cual deban informar. Agregaron que no se indicó cómo, cuándo y sobre qué aspecto concreto los recurridos le han limitado injustamente en su actuar. Alegaron que no han realizado ningún acto arbitrario o antirreglamentario donde se le negara su derecho de participación política, que generara una discriminación hacia el recurrente. Señalaron que, el hecho de ser Jefes de Fracción, no les faculta para interpretar normas del reglamento o para dirigir el debate parlamentario. Asimismo, manifestaron que no tienen potestad alguna para impedir el conocimiento de un proyecto, ni para evitar la votación de cualquier tipo de iniciativa. Explicaron que mientras los artículos estén vigentes y sean válidos y eficaces, es su deber y obligación aplicarlos literalmente. Afirmaron que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su potestad autonormativa, ha entendido que una modificación al orden del día conlleva una desaplicación de una norma expresa del reglamento, de manera que, de forma análoga, se ha exigido para su aprobación una votación calificada. Destacaron que el recurrente de manera expresa y conciente dejó de representar a su partido político y que, por lo tanto, si se tratara al recurrente de la misma manera que al resto de los Jefes de Fracción, se les estaría vulnerando el principio de igualdad a los últimos. Indicaron que, al igual que todos los diputados, el recurrente ha tenido la posibilidad de presentar todo tipo de iniciativas y que las mismas sean conocidas por los diferentes órganos de la Asamblea. Recalcaron que el recurrente pretende que se le otorgue un trato preferencial respecto a los demás. Solicitaron que se declare sin lugar el recurso.

  9. -En la substanciación del proceso, se han observado las prescripciones legales.

    R. elM.J.L.; y,

    CONSIDERANDO:

    I.-

    El recurrente interpuso este recurso de amparo, porque, por ser diputado independiente, se le impide participar en las decisiones para elaborar el orden del día del capítulo de primeros debates.

    II.-

    En el expediente No. 08-014154-0007-CO, se tramitó la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el recurrente contra el artículo 36 del Reglamento del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que sirve de fundamento a la situación que se impugnó en este amparo. En voto No. Nº 2009-14024 de las 14:42 hrs. del 1° de setiembre de 2009, este Tribunal declaró sin lugar la acción. En lo que interesa, se pronunció así:

    «El diputado E.M. acusa que el artículo 36 del Reglamento de la Asamblea Legislativa infringe el derecho a la igualdad, acusa la ausencia de razonabilidad constitucional de la norma, quebranta la libertad de asociación política e infracción a los derechos de representar y ser representado en un órgano colegiado y político como es la Asamblea Legislativa. Conforme a ese orden, se discutirán los temas a continuación.»

    En relación con la alegada violación al principio de igualdad, este Tribunal indicó:

    «Precisamente el diputado independiente no se encuentra en igualdad de circunstancias con el diputado que pertenece a una fracción política, por cuanto como se verá, la Asamblea Legislativa no solo ha regulado en el Código Electoral (artículos 63 y concordantes), esa pertenencia partidaria como un requisito para acceder al cargo de diputado, sino que corresponde a la fracción parlamentaria participar en la elaboración del orden del día. Aunado a lo anterior, la función de establecer ese orden del día no fue otorgada a cada diputado considerado individualmente, sino se encarga a los Jefes de Fracción como una forma para preservar la gobernabilidad en la Asamblea Legislativa.»

    De igual manera, en lo tocante a la razonabilidad, consideró lo siguiente:

    «De acuerdo con lo anterior, es posible sostener que la democracia indirecta organizada a partir de partidos políticos es necesaria para solucionar un problema de gobernabilidad, como primera condición de razonabilidad constitucional. Precisamente, la democracia directa no puede ejercerse como una forma de gobierno viable, dado que haría sumamente engorroso la toma de decisiones. Se trata –consecuentemente- de una respuesta técnicamente necesaria y ajustada a los tiempos de respuesta del Estado. La eficiencia no es posible ante un órgano político desarticulado e invertebrado, de ahí que, el problema lo soluciona el legislador determinando a los partidos políticos como elementos objetivos para formar la voluntad decisoria de la Asamblea Legislativa. La democracia indirecta, cuya legitimación radica en que el pueblo ejerce su poder a través de sus representantes mediante la delegación, elegidos por sufragio en elecciones periódicas, se consolida a través de los partidos políticos, y se desarrolla, estructura y forma a través de éstos. El artículo 36 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es idóneo porque al exceptuar la participación del diputado considerado individualmente en la conformación del orden del día, no se quiebra ese principio toral de la democracia costarricense, cuya regla se refleja en un sistema que se debe fundar en mayorías o minorías organizadas en agrupaciones legalmente constituidas, como la medida mínima para organizar el trabajo legislativo. En este sentido, aceptar la tesis del accionante de actuar en igualdad de condiciones que los partidos políticos, por ser un diputado independiente implicaría desarticular a favor de una minoría de minorías el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, cuando el fin del Reglamento precisamente busca organizar, flexibilizar y acelerar a través de grupos políticos la tramitación de proyectos de ley. Por otra parte, anular el numeral 36 indicado, implicaría establecer en igualdad de condiciones a todos los diputados, lo cual claramente debilitaría todo el sistema de funcionamiento eficiente que se quiere de la Asamblea Legislativa.»

    Sobre el derecho de representación de las fracciones políticas, el voto mencionado concluyó lo siguiente:

    «El numeral impugnado regula a partir de la representación de la colectividad nacional el derecho de las fracciones políticas de incluir los proyectos de ley en el orden del día en primeros debates, en proporción al número de diputados que representan un partido en la integración total de la Asamblea Legislativa. Lo anterior es consecuencia natural de la organización del gobierno de grupos, en el tanto que la normativa permite accionar más a quienes obtuvieron la mayor cantidad de electores respecto de quienes obtuvieron menos cantidad. La norma en este sentido es funcionalmente balanceada, en el tanto permite a los partidos políticos elegidos con mayor representación incidir en la discusión del pleno en forma proporcional a la base electoral que les eligió, lo cual desarrolla legítimamente el poder, y hace posible pasar iniciativas a través de la Asamblea Legislativa para que se discutan libremente y mediante la toma de decisiones por mayoría de votos. En este sentido, las fracciones minoritarias participan en un debate abierto y sin restricciones, aunque limitados al apoyo recibido en las elecciones nacionales. Por otra parte, la norma impugnada establece el derecho de incluir un proyecto de ley por cada fracción, de manera que cualquiera de las fracciones minoritarias tiene acceso a la presentación de proyectos de ley de su interés para la discusión en primeros debates. Conforme está regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el representante considerado individualmente no ostenta formalmente ningún derecho de incluir proyectos en el orden de día, y no puede esta Sala resolver el tema declarando la inconstitucionalidad de la norma, como se pide. De conformidad con el artículo 121 inciso 22 de la Constitución Política, corresponde al legislador diseñar los mecanismos mediante los cuales puede llevar a cabo la función legislativa. En este sentido, el desarrollo que el legislador realice para la presentación, tramitación y emisión de leyes, no debe desconocer los fundamentos de gobierno de las mayorías desarrollado por el constituyente y las disposiciones emitidas por el legislador, siempre y cuando se cumpla con los derechos, principios y valores constitucionales que son sus límites de acción. De ahí que, si el numeral impugnado recoge el régimen de funcionamiento de la Asamblea Legislativa y establece que para elaborar el orden del día de primeros debates, se debe hacer a partir del régimen político “de partidos”, conforme a lo pedido por el accionante ello no vulnera la Constitución Política, pues no se encuentra amparado a ninguna de éstas organizaciones políticas.»

    Finalmente, sobre el derecho a la libertad de asociación, este Tribunal consideró lo siguiente:

    «[…] la Convención Americana sobre Derechos Humanos no establece una forma específica para desarrollar los procesos electorales, u ordena una forma específica de organización institucional para constituir la representación de los electores en el gobierno, como tampoco para que se pueda ejercer la función legislativa, la cual, a pesar de la impugnación que hace el demandante, no es inconstitucional en la medida que se cumple con lo establecido por la Constitución Política, como lo es prever garantías de expresión de las minorías a través de sus partidos políticos en la Asamblea Legislativa, o en este caso, en el reconocimiento de la minoría de las minorías con el ejercicio de los derechos que no sean incompatibles con el de las fracciones políticas.»

    Con base en los motivos expuestos, este amparo deberá, de igual manera, desestimarse. Nota Calzada, A. y Cruz

    POR TANTO:

    Se declara sin lugar el recurso.

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

    Roxana Salazar C. Alexander Godínez V.

    es/801

    EXPEDIENTE N° 08-013154-0007-CO

    Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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