Sentencia nº 02006 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 2 de Febrero de 2010

Exp: 09-001676-0007-CO

Res. Nº 2010002006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y treinta y siete minutos del dos de febrero del dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.M.M., mayor, viuda, portadora de la cédula de identidad número 0-000-000, vecina de San José, en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma de INDUSTRIAS AGROPECUARIAS ASOCIADAS S.A.; contra EL ARTÍCULO 65 DEL DECRETO NÚMERO 25721-MINAE QUE ES REGLAMENTO A LA LEY FORESTAL.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:55 horas del 05 de febrero del 2009, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 65 del Decreto Ejecutivo número 25721-MINAE que es Reglamento a la Ley Forestal. Alega que ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía de H., en expediente número 07-100190-0377-CI, se tramita un proceso ejecutivo de la Municipalidad de Sarapiquí en contra de su representada. Aduce que en el proceso ejecutivo simple, la deuda que se pretende cobrar se origina en la aplicación que hace la actora del artículo 65 del Reglamento a la Ley Forestal. Dada esa pretensión, su representada interpuso la excepción de falta de derecho, porque considera inconstitucional lo dispuesto en el citado artículo. Además, indica que invocó la inconstitucionalidad de la norma en amparo de sus derechos. Manifiesta que la parte del artículo que impugna es la disposición final que indica que: “No se podrá optar por incentivos fiscales y pago de servicios ambientales en forma simultánea”. Sostiene que el Reglamento Ejecutivo, es un instrumento normativo destinado a facilitar a la Administración Pública la aplicación de la ley, pero constituye también, un medio de garantía de los derechos fundamentales de los administrados, porque propicia que la Administración Pública brinde a éstos un trato jurídico igual, actúe dentro de los límites de la ley, de manera que cumpla con el principio de seguridad jurídica y reconozca los derechos que la ley les concede en la magnitud con que esta lo hace, sin exclusiones, limitaciones o impedimentos que la ley no establezca por sí misma. Indica que la Ley Forestal concede incentivos a los propietarios de bosques naturales que los manejan, para retribuirles o compensarles los beneficios ambientales que generen, ello conforme al artículo 23 de la Ley. Señala que se trata de una norma imperativa, necesaria en vista del principio constitucional de reserva de ley, que no deja espacio a ninguna administración pública para denegar o enervar los incentivos, no importa su naturaleza, si se cumplen los requisitos legalmente previstos para concederlos. En ese sentido, asegura que la referencia que el artículo 23 hace in fine al cumplimiento de los requisitos reglamentarios, alude a elementos objetivos razonables y necesarios que puede exigir la Administración para comprobar que en cada caso se satisface el presupuesto de la ley. Agrega que el carácter imperativo de la norma subordinada por completo a la Administración, y crea al menos una expectativa de derecho a los incentivos al propietario de un bosque natural que se encuentre de hecho en el presupuesto legal y naturalmente, un derecho incorporado a su patrimonio si ya se le han reconocido y declarado administrativamente esos beneficios. Refiere que la disposición contenida en el artículo 65 del Reglamento, está fuera del ámbito de la potestad reglamentaria ejecutiva, porque crea un impedimentos para la concesión de los incentivos y el beneficio de estos, ajena por completo a lo establecido en el artículo 23 de la Ley Forestal, y que no tiene asidero en la ley, ni en el ordenamiento legal en su conjunto. Explica que no se trata de un mero enfrentamiento entre una norma reglamentaria con la ley, aunque una situación de esta clase implica inevitablemente, una violación directa a las disposiciones constitucionales que configuran el régimen de las fuentes del derecho, como los artículos 9, 105, 121 y 140, inciso 3), de la Constitución Política. En realidad el artículos 65 crea derecho nuevo, pues hace una atribución de competencia sobre materia no prevista en la ley y que exige, para su tratamiento normativo válido, de la obra del legislador. Afirma que ello difiere de lo resuelto por la Sala Constitucional en los casos en que ha creado jurisprudencialmente una barrera de acceso al control de constitucionalidad, alegando que el enfrentamiento entre el reglamento y la ley es asunto de mera legalidad. En consecuencia, el artículos 65 es inconstitucional porque vulnera el principio de reserva de ley desde una perspectiva que no es en rigor la que ha cuajado en sentencias desestimatorias la Sala. Reclama que el artículo 65 impugnado, incide en el orden de derechos patrimoniales concedido a los propietarios en el artículo 23 de la Ley Forestal, que la Administración ha de reconocer y declarar cada vez que se produce la hipótesis fáctica del último artículo citado. Esta incidencia implica una infracción al derecho de propiedad sobre los valores económicos resultantes del reconocimiento de los beneficios fiscales concedidos por la ley, que se suman al patrimonio del propietario en cuanto la administración los declara y concede en cumplimiento de la ley. Por consiguiente estima que la norma impugnada es violatoria del derecho fundamental a la propiedad, reconocido expresamente en el artículo 45 de la Constitución Política. Considera que la creación mediante la potestad reglamentaria de un supuesto innovativo de cancelación unilateral de los beneficios otorgados al propietario en el artículo 23 de la Ley Forestal, equivale materialmente, sea por sus efectos y consecuencias, a un acto unilateral ablativo de los derechos del propietario conferidos por la ley, infractor del derecho de aquél al debido proceso. Finalmente, estima que la norma es inconstitucional porque da origen a una aplicación retroactiva de una norma creada por la Administración en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos del propietario y de la situación jurídica consolidada de éste órgano como resultado de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley, y de su expresión documental y contractual. Este hecho, causa infracción al contenido del artículo 34 de la Constitución Política.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la accionante señala que ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía de H., en expediente número 07-100190-0377-CI, se tramita un proceso ejecutivo de la Municipalidad de Sarapiquí en contra de su representada; dentro del cual invocó la inconstitucionalidad de la norma (folio 7).

3. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

4. -

   En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Sin embargo, en el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes. Ahora bien, en cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala mediante sentencia número 04190-95, de las once horas treinta y tres minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló lo siguiente:

   “(…)En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-”

   Así las cosas, la exigencia de un asunto previo pendiente de resolver, no constituye un requisito meramente formal, toda vez, que no basta con la sola existencia de un asunto base, ni con la simple invocación de la inconstitucionalidad, pues se requiere además, que la acción sea un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Esto quiere decir, que la normativa impugnada debe ser aplicable en el asunto base. (Ver en igual sentido las sentencias números 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96). Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, las copias necesarias para los magistrados de la Sala, la Procuraduría y las partes que intervienen en el asunto principal, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del libelo de impugnación, los cuales, en caso de no ser aportadas por los accionantes, deben ser prevenidos para su cumplimiento por el Presidente de la Sala.

   II.-

   OBJETO DE LA ACCIÓN. Solicita la accionante, que se declare la inconstitucionalidad de la parte final del artículo 65 del Decreto Ejecutivo número 25721-MINAE que es Reglamento a la Ley Forestal, que dispone lo siguiente:

   “Artículo 65.-

   Todos aquellos que se acojan al pago de los servicios ambientales, al CCB o CAF, cederán sus derechos por fijación de dióxido de carbono, al FONAFIFO. No se podrá optar por incentivos fiscales y pago de servicios ambientales en forma simultánea.”(El resaltado no corresponde al original)

   A juicio de la accionante, la norma impugnada es inconstitucional porque crea derecho nuevo y hace una atribución de competencia sobre materia no prevista en la ley, lo cual resulta contrario al principio de reserva de ley. Asimismo, aduce que la norma cuestionada incide en el orden de derechos patrimoniales concedido a los propietarios en el artículo 23 de la Ley Forestal, lo que implica una infracción al derecho de propiedad sobre los valores económicos resultantes del reconocimiento de los beneficios fiscales concedidos por ley. Finalmente, reclama que la norma da origen a una aplicación retroactiva de la ley, porque es creada en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos por el propietario y de la situación jurídica consolidada.

   III.-

   SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD. Reclama la accionante, que la norma cuestionada incide en el orden de derechos patrimoniales concedido a los propietarios en el artículo 23 de la Ley Forestal, lo que implica una infracción al derecho de propiedad sobre los valores económicos resultantes del reconocimiento de los beneficios fiscales concedidos por ley. No obstante lo anterior, cabe mencionar, que en reiteradas ocasiones, esta S. ha señalado que no existe un derecho fundamental a obtener una exoneración o beneficio tributario, ni a obtener esa beneficio en forma permanente. Por el contrario, de conformidad con la Constitución Política todos los habitantes del país se encuentran obligados a contribuir con los gastos públicos, por lo que las exenciones o concesión de beneficios constituyen una técnica tributaria para incentivar o impulsar el desarrollo de actividades de interés público, no conceden un derecho subjetivo cuyos titulares puedan alegar la defensa de situaciones jurídicas consolidadas. En ese sentido, mediante sentencia número 2006-00446 de las 17:47 horas del 25 de enero del 2006, este Tribunal consideró lo siguiente:

   “II.-

   No existe un derecho fundamental a la exoneración tributaria. Previo al pronunciamiento sobre la admisibilidad de esta acción, debe indicarse como punto de partida, que no puede hablarse de un “derecho fundamental” a la exoneración tributaria. Según la Constitución Política existe una obligación de todos los habitantes del país de contribuir para los gastos públicos (artículo 18) así como una atribución de la Asamblea Legislativa de establecer los impuestos y contribuciones nacionales (121 inciso 13). La exoneración o exención tributaria no está prevista por el constituyente como un derecho fundamental, sino que consiste en una técnica tributaria que puede impedir el nacimiento de la obligación tributaria –exención total- o reducir la cuantía del tributo –exención parcial, a través de bonificaciones o deducciones-, por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos, al cumplirse un presupuesto de hecho descrito en la norma que, de no existir, implicaría la no excepción del gravamen. Así, se consideran exenciones todas aquellas normas tributarias que afectan, o el elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, o los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen. El artículo 61 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la exención como “…la dispensa legal de la obligación tributaria”. No resulta adecuado hablar de un derecho a no pagar determinado tributo, o a satisfacerlo en una cantidad inferior de la que corresponde pagarla a otros contribuyentes. Se trata de que la obligación tributaria está exenta (o derogada) o surge con un monto más reducido, de conformidad como lo defina la norma tributaria. Por ello, la mayoría de la doctrina concluye que la exención no constituye un derecho subjetivo, sino una situación objetiva, configuradora del tributo, que puede ser derogada por el legislador en cualquier momento. (Puede consultarse al respecto la sentencia 1994-05282 de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro).”

   Ahora bien, en el caso concreto, la accionante considera que al establecer la norma impugnada que los propietarios de bosques naturales podrán optar por incentivos fiscales y pago de servicios ambientales en forma simultánea, lesiona el derecho de propiedad sobre los valores económicos resultantes del reconocimiento de los beneficios fiscales concedidos por ley. No obstante, tal como se mencionó líneas atrás, los beneficios fiscales no constituyen un derecho subjetivo a favor del beneficiado y por ende no pueden ser considerados como derechos patrimoniales, ni puede exigirse sobre ellos la tutela de una situación jurídica consolidada, ya que por su naturaleza pueden ser modificados o extinguidos en cualquier momento por el legislador. En virtud de ello, estima este Tribunal que no lleva razón la accionante al alegar que la prohibición de optar por dos beneficios fiscales en forma simultánea que contiene la norma impugnada, vulnera el derecho de propiedad de su representada, por cuanto ese tipo de beneficios aún cuando sean concedidos bajo determinadas condiciones, no forman parte de la esfera patrimonial del beneficiado. Bajo tales circunstancias, resulta procedente rechazar por el fondo la acción, en cuanto a este extremo.

   IV.-

   SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. Reclama la accionante que la norma da origen a una aplicación retroactiva de la ley, porque es creada en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos por el propietario y de la situación jurídica consolidada. En ese sentido, es necesario precisar que el principio de irretroactividad de la ley, no implica una inmutabilidad del ordenamiento jurídico, de tal forma que no permita que el Derecho evolucione y se adapte a las nuevas necesidades y cambios sociales. En el sub lite, la norma impugnada no establece una nueva circunstancia, ni elimina los beneficios concedidos, únicamente, establece la prohibición de acceder a varios de esos beneficios al mismo tiempo. En otras palabras, el artículo 65 del Reglamento a la Ley Forestal no dispone de una aplicación retroactiva en perjuicio de derechos adquiridos, pues en primer término, no elimina, ni crea una nueva circunstancia jurídica, solo regula la forma en la que se deberán otorgar esos beneficios. Por otra parte, esa disposición no afecta situaciones jurídicas consolidadas, dado que los beneficios o exoneraciones fiscales no constituyen un derecho subjetivo a favor del beneficiado. Ahora bien de existir algún conflicto en la aplicación de la ley y no en el texto de la ley, ello sería un conflicto ajeno al control de constitucionalidad por la vía de acción, dado que implica la revisión y pronunciamiento en el caso concreto, siendo que a lo sumo, podría ser objeto de un recurso de amparo de conformidad con el artículo 48 constitucional.

   V.-

   SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL. En diversas oportunidades, esta S. ha sostenido que en materia tributaria y de conformidad con el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política, el establecimiento de tributos, así como la determinación del hecho generador, el sujeto pasivo, la base imponible, la tarifa, beneficios y procedimiento, son aspectos que deben ser establecidos y regulados por ley formal emitida por el Poder Legislativo. No obstante, el desarrollo de esos preceptos puede realizarse a través de un Decreto Ejecutivo, por lo que no es inconstitucional que un Reglamento desarrolle las condiciones bajo las cuales se podrán conceder beneficios fiscales. En el caso concreto, la accionante alega que la norma impugnada es inconstitucional porque crea derecho nuevo y hace una atribución de competencia sobre materia no prevista en la ley, lo cual resulta contrario al principio de reserva de ley. Sin embargo, del análisis del artículo 65 impugnado, se colige que éste no solo encuentra fundamento en la ley Forestal que es la que autoriza el otorgamiento de beneficios en determinadas circunstancias, sino que además, desarrolla ese otorgamiento en el sentido que si bien la ley dispone de diferentes beneficios fiscales, el contribuyente solo podrá optar por uno de ellos. Con base en lo anterior, no observa este Tribunal que lo dispuesto en el Decreto impugnado resulte contrario al principio de reserva de ley, por lo que la acción debe ser rechazada en cuanto a este extremo.

   VI.-

   CONCLUSIÓN. En virtud de lo anteriormente expuesto, se impone rechazar por el fondo la acción.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V. Roxana Salazar C.

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