Sentencia nº 01073 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 6 de Agosto de 2010

La señora E.B.A. y el señor R.M.A. interpusieron demanda contra el Estado y el Instituto Nacional de las Mujeres. Según indicaron, ingresaron a laborar para el Centro Mujer y Familia (actualmente Instituto Nacional de las Mujeres) en el año 1996; la primera, en el mes de agosto como asesora administrativa y el segundo, en octubre, como asesor financiero contable. Refirieron que a partir de marzo de 2000 se les nombró como directora administrativa y coordinador financiero, respectivamente. Señalaron que a partir de enero de 2004 se dio una persecución en su contra por parte de la auditoría interna y de la presidencia ejecutiva del INAMU. Informaron que el 22 de julio de ese año se inició un procedimiento disciplinario por supuestas irregularidades en la autorización y aprobación de gastos de representación de la ex presidenta ejecutiva de la institución y el 10 de agosto siguiente se inició otro por presuntas anomalías en el depósito de garantía de un contrato de arrendamiento. Según señalaron, a pesar de una orden expresa de la Sala Constitucional de suspender el dictado de la resolución final, el día 4 de octubre de 2004 se les notificó el despido sin responsabilidad patronal, el cual se hizo efectivo de inmediato. Alegaron que aunque interpusieron recurso de reposición contra dicha resolución, se confirmó lo decidido y se dio por agotada la vía administrativa. En razón de lo anterior, solicitaron que se dispusiera la nulidad del despido por haberse realizado sin cumplirse con la orden emanada por la Sala Constitucional, que se ordenara su reinstalación y el pago de los salarios dejados de percibir desde que se hizo efectivo el cese. Subsidiariamente, pidieron que se condenara a los demandados a pagar el auxilio de cesantía, el preaviso, los daños y perjuicios del artículo 82 del Código de Trabajo, los intereses legales, indemnización por daño moral y profesional y ambas costas. (Folios 1-6). La representante del Estado contestó negativamente la demanda y opuso a esta las excepciones de prescripción, incompetencia en razón de la materia, falta de derecho, falta de legitimación ad causam pasiva y la genérica sine actione agit. Adujo que los demandantes habían incurrido en faltas de suma gravedad en el ejercicio de sus funciones y faltaron a su deber de cuidado y diligencia al no seguir los procedimientos que al efecto se exigen para los gastos de representación, el depósito de garantía de alquiler y adelanto de salarios. Solicitó que se declarara sin lugar la demanda y se condenara a los actores al pago de ambas costas. (Folios 112-135). La representante del INAMU también contestó la demanda en forma negativa. Opuso las excepciones de incompetencia en razón de la materia y falta de derecho. Pidió la desestimación de la acción y la condena en costas a los demandantes. (Folios 233-240). La defensa de falta de competencia en razón de la materia fue resuelta interlocutoriamente (folios 257-258). El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José acogió la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva con respecto al Estado y resolvió sin especial condena en costas. Asimismo, denegó las pretensiones de los demandantes contra el INAMU y los condenó al pago de ambas costas de la acción. Fijó prudencialmente las personales en la suma de cien mil colones. (Folios 328-345). Dicha sentencia fue apelada por el apoderado especial de la parte actora, según memorial de folios 353 a 357, pero la Sección Tercera del Tribunal de Trabajo de aquel mismo circuito judicial la confirmó (folios 372-375).

II.-

AGRAVIOS DEL RECURRENTE: Ante la Sala, el apoderado especial judicial de la parte accionante muestra disconformidad con la sentencia del tribunal. Acusa desaplicación del principio de legalidad que debe regir la actuación de la Administración Pública. Estima que la decisión administrativa de despedir a sus representados y el razonamiento judicial que avaló esa disposición no se ajustan a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y congruencia aplicables a tales actos. Alega que se inobservaron los artículos 14 a 17 del Código de Trabajo y 211 de la Ley General de la Administración Pública, normativa de la cual se desprende el deber del empleador de demostrar indubitablemente la falta atribuida al trabajador y la gravedad de esta. Según expone, la parte empleadora debió acreditar que hubo dolo o culpa grave en las actuaciones de los funcionarios. En lo que respecta a los gastos de representación, estima que la función de sus mandantes no era determinar si las erogaciones en que incurrió la entonces jerarca del INAMU estaban ajustadas a la ley, ya que esa función le correspondía a un superior de la ministra, o bien, a un órgano de control de la institución. Según apunta, para determinar que se trataba de gastos personales, se requería además de un debido proceso e investigación detallada y esa función excedía la de los actores. Reprocha que los juzgadores de instancia basaran su decisión en valoraciones subjetivas. Agrega que la misma ministra admitió en sede judicial que los gastos fueron de representación y esa prueba no debe ser sustituida por suposiciones. Sostiene que debe tomarse en cuenta que esos egresos han operado en el sector público como auténticos gastos discrecionales del jerarca con motivo de sus actividades, las cuales son de tiempo completo debido a su disponibilidad todos los días de la semana y a toda hora del día, dada la naturaleza de los cargos de jerarquía y representación que ejerce. Considera que por tratarse de materia punitiva, cuya normativa supletoria es la procesal penal, quien debió probar que no existía discrecionalidad y que no se dio una práctica en esa dirección fue la parte empleadora. Indica que los actores, como subordinados y funcionarios de confianza de la jerarca, le debían obediencia como autoridad que, en definitiva, tomaba las decisiones. Estima que desde un punto de vista subjetivo del trabajador, cualquier actitud contraria al superior puede pesar en su contra, además de que en este caso concreto no se demostró una actuación contraria a la ley por parte de la ministra, de donde se desprende que no había obligación de hacer la salvedad que establece el artículo 109 de la Ley General de la Administración Pública. Refiere que no existió dolo en el proceder de los demandantes y tampoco culpa, ya que esta última se funda en la imprudencia y ausencia del deber de cuidado, lo cual no se dio en este asunto. Aduce que la sanción disciplinaria ha de estar motivada adecuadamente en razones de interés público y no puede ser expresión de un desvío de poder. En relación con el depósito de garantía del alquiler, menciona que el decreto número 30214 impedía el uso de ese mecanismo de forma sobreviniente por tratarse de una inversión. Aduce que no se valoró adecuadamente que las actuaciones de los funcionarios fueron producto de la decisión de la jerarca y otras fueron adoptadas con su anuencia. Considera que el despido fue desproporcionado. Sostiene que un acto administrativo como lo fue el contrato de arrendamiento no puede contradecir una norma, en tanto esta es de rango superior, y en caso de que la contradiga, debe ajustarse a aquella. Añade que las normas tampoco pueden ser desaplicadas en casos específicos (inderogabilidad concreta de las normas) con lo cual se pretende hacer prevalecer la norma sobre el acto administrativo. Explica que lo anterior fue respetado por sus mandantes y violentado por la administración con motivo del tema del depósito del arriendo. Argumenta que un contrato de arrendamiento, como acuerdo de voluntades que es, no requiere ninguna autorización previa de la Contraloría General de la República para ser válido y eficaz, pues ese órgano no es administración activa ni sustituye a la administración en sus actos. Destaca que no era posible por la vía de un arrendamiento hacer inversiones de ese tipo ni desaplicar la directriz con la excusa del contrato, de modo que la actuación entonces fue acorde a la ley. Menciona que la señora ministra, en representación de la administración, fue quien tomó las decisiones y no se requería en todo caso de una consulta al departamento legal de la institución para adoptar un acto para el cual tenía mandato y poder suficiente por ser jerarca en su campo. Considera que la afirmación de que se necesitaba esa consulta no tiene sustento normativo, pues no existe tal que establezca la existencia de un dictamen de ese departamento como parte del proceso de configuración de un acto o actuación administrativa. Según refiere, la señora ministra contaba con sus propios asesores legales ad honorem, lo cual no fue desvirtuado en autos y tampoco fue considerado por los juzgadores para dar respuesta a su preocupación en cuanto a ese aspecto. Con respecto al adelanto de salario a favor de la señora ministra, considera que la sanción del despido no fue proporcional al proceder del actor M.A., toda vez que la norma que él aplicó, autorizaba esa circunstancia. Apunta que el artículo 21 del Reglamento Autónomo de Servicios del INAMU facultaba a don R. a tomar esa decisión, por lo que no hay reproche posible que hacerle. Aduce que por ese hecho no procede el despido porque no se acreditó una falta grave. Concluye que, a lo sumo, lo que se dio fue un problema de interpretación y recta aplicación de la norma invocada. En virtud de lo anterior, solicita que se revoque la sentencia impugnada y se declare con lugar la demanda en todos sus extremos. (Folios 385-391).

III.-

SOBRE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL DESPIDO DE LOS FUNCIONARIOS: A los actores se les imputaron dos faltas comunes y una individual que solamente se le atribuyó al señor M.A., las cuales se explicarán a continuación. 1.-) Entrega de cheque en lugar de certificado a plazo por concepto de depósito de garantía. En el contrato de arrendamiento suscrito por el INAMU y la empresa BASF de Costa Rica S.A., propietaria de un inmueble que albergaría las instalaciones de la institución, se incluyó una cláusula sétima mediante la cual se establecía que el depósito de garantía para responder por la reparación de eventuales daños en el inmueble por parte del INAMU se haría mediante un depósito a plazo por la suma de $16.000 emitido por un banco comercial del Estado, a efecto de que los cupones de los intereses fueran cobrados por el instituto. No obstante, la dirección administrativa, de manera inconsulta, en lugar de suscribir el certificado a plazo para cumplir con el mencionado depósito, emitió el cheque número 14328-3 firmado por ambos actores por el monto establecido en el contrato. Con lo anterior, no se garantizó mediante documento alguno el reintegro del depósito y los respectivos intereses, ni la emisión del cheque contó con el respaldo correspondiente. 2.-) Anomalías en la autorización y giro de gastos de representación. En cuanto a este aspecto se detectaron las siguientes irregularidades: a) sobregiros, autorización y pago de facturas con origen de gasto de representación pero algunos no corresponden a erogaciones de esa naturaleza; b) autorización y pago de facturas con origen de gastos de representación irregular por no existir correspondencia entre el monto y el número de personas atendidas; c) autorización y pago de facturas con origen de gastos de representación irregular por no existir correspondencia entre el monto y el número de individuos atendidos, así como personas que por ley no deben atenderse con ese tipo de gastos (asesores); d) autorización y pago de facturas cuyo objeto es irregular, no se individualizaron las personas atendidas y el costo del servicio responde a una sola persona; e) autorización y pago de factura cuyo monto no corresponde con el número de personas atendidas, no se identificaron estas ni el objeto; f) autorización y pago de facturas que carecen de identificación del objeto de la atención, así como de identificación de personas atendidas; g) se autorizaron y pagaron facturas con consumo de licor; h) autorización de confección de cheque por la suma de cien mil colones a favor de la fundación Fuerzas Unidas en Acción; i) autorización y pago de 36 almuerzos y refrigerios para la Asamblea de Mujeres Productoras Rurales; j) autorización y doble pago de facturas por duplicación; k) autorización y pago de atención a medios de comunicación. 3.-) Adelanto de salario a la ex ministra: el funcionario R.M.A., en su calidad de coordinador financiero del INAMU, a solicitud de la Presidenta Ejecutiva, ejecutó un adelanto de salario de la jerarca el día 5 de setiembre de 2003, por un monto de ¢203.400, lo cual quedó debidamente registrado mediante asiento de diario de ese mismo día por la encargada de contabilidad.

IV.-

SOBRE LA PROCEDENCIA DEL DESPIDO DE LOS ACTORES: En el presente asunto, los juzgadores de las instancias precedentes coincidieron en que sí habían quedado suficientemente demostradas las faltas atribuidas a ambos accionantes. No obstante, el apoderado de estos, alega que no se cumplió con la carga probatoria de acreditar las faltas, su gravedad y la proporcionalidad del despido. Esta S. también concluye que los hechos en que se fundamentó el despido sí quedaron demostrados. Cabe señalar que el tribunal avaló lo resuelto por la juzgadora de primera instancia, para lo cual se realizó un exhaustivo análisis de las probanzas constantes en autos, a la luz de los procedimientos que debieron seguir ambos demandantes, apreciación que, en razón de lo expuesto, se estima correcta y acorde a los parámetros que rigen la valoración probatoria en esta materia. En ese sentido, no lleva razón el recurrente cuando aduce que la parte demandada no cumplió con la carga procesal de demostrar las faltas atribuidas a sus representados, pues queda claro que las pruebas que sustentaron esa decisión conducían a los juzgadores a resolver en ese sentido. Con respecto al depósito de garantía del arrendamiento, es evidente que los actores se apartaron de lo dispuesto en el contrato de alquiler del edificio que exigía que aquel se efectuara mediante un certificado de depósito a plazo, de manera que al ordenar la emisión de un cheque en sustitución de aquel otro título, los funcionarios incumplieron no solo la letra de la contratación, la cual había sido refrendada por la Contraloría General de la República, sino también las normas externas e internas de la entidad demandada que obligaban a actuar diligentemente (artículos 110 de la Ley de la Administración Financiera, 8 de la Ley General de Control Interno, 213 de la Ley General de la Administración Pública, y 44 incisos m), r) y v) del Reglamento Autónomo de Servicios del INAMU). La cláusula de dicho contrato no había sido impugnada ni cuestionada como para dudar de su aplicación, sino que además de estar avalada por el órgano contralor, no contravenía las "directrices generales de política presupuestaria del 2003" publicadas en La Gaceta número 54, del 18 de marzo de 2002, fundamento que utilizaron los servidores investigados para justificar su posición. Según el inciso a) del artículo 4 de esas directrices "las nuevas adquisiciones de activos financieros a plazo en moneda nacional o extranjera, o la renovación de este tipo de operaciones (…) se harán únicamente en títulos de deuda interna del Gobierno, que ofrecerán el Ministerio de Hacienda (MH) y el Banco Central (BCCR)….". (Folio 77 del legajo "Depósito en garantía de alquiler de BASF"). El supuesto normativo estipulado en ese artículo es aplicable en el caso de una inversión, lo cual no coincide con la hipótesis dada en este asunto, ya que para un depósito de garantía era razonable que se utilizara un mecanismo como el exigido contractualmente, a efecto de que el monto que se iba a dar en caución, no dejara de producir intereses durante el tiempo que se iba a destinar a ese fin, además de que era una forma más efectiva de documentar el cumplimiento por parte de la administración y evitar un uso indebido del arrendante. También quedó acreditado que los actores procedieron prematuramente pues, de existir alguna incertidumbre en la aplicación de la cláusula contractual, debieron acudir al departamento legal de la institución a realizar la consulta sobre una posible contravención al decreto. Además, el contrato aludido fue avalado por la Contraloría General de la República el 6 de diciembre de 2002 y fue hasta principios de marzo de 2003 cuando se empezó a gestar administrativamente la orden de cumplimiento del depósito de garantía, lo cual evidencia que pasaron varios meses entre ambos eventos, periodo durante el cual bien pudo haberse efectuado satisfactoriamente la consulta legal. Asimismo, no existía norma que avalara la actuación de los actores para emitir un cheque, figura que traía aparejada una serie de riesgos en contraste con el certificado de depósito a plazo. El hecho de que la ministra avalara vía telefónica la decisión de emitir un cheque, además de que no quedó demostrado fehacientemente, no es justificante para haber procedido como se hizo, ya que para ello estaban previstos los mecanismos y procedimientos respectivos en el contrato. En ese sentido, los actores debieron valorar la eventual ilegalidad de la orden dada y acudir al procedimiento que establece el numeral 109 de la Ley General de la Administración Pública para esos casos, como lo es dejar constancia de haber remitido las objeciones al jerarca. En cuanto a los gastos de representación, no existe posibilidad de admitir la procedencia de los reproches del recurrente, pues las irregularidades en las facturas son evidentes. Según se desprende de la circular número 5126 emitida por la Contraloría General de la República (punto 27 del capítulo 2) y de estricto conocimiento y aplicación por parte de los actores, los gastos de representación deben corresponder a "erogaciones ocasionales en que incurren ciertos funcionarios, autorizados para realizarlas, con motivo de atenciones de carácter oficial que le dispensen a personas o entidades ajenas a la institución. Por lo tanto, quedan excluidas todas aquellas atenciones en que incurran los funcionarios en su carácter personal". (F. 176 del expediente principal). De lo anterior se infiere que dichos gastos no son de naturaleza discrecional sino reglada, y el jerarca debe ajustarse a utilizar los fondos estrictamente en aquellos casos que tengan que ver con asuntos oficiales, excluidos, por tanto, los de carácter personal. En virtud de lo anterior, nunca se debieron autorizar como gastos de representación, erogaciones donde los montos no coincidían con el número de personas participantes en el evento (por ejemplo, facturas 1237, 1278, 1279), o cuando, para una sola reunión, se indicaban distintas organizaciones con intereses incompatibles o disímiles (v.gr. factura 2762). Es ilógico pensar que un almuerzo para una sola persona fuera destinado al consumo de toda una delegación, como se consintió en varias ocasiones. Por otra parte, en algunas oportunidades, los actores autorizaron facturas por gastos donde evidentemente el monto mensual superaban el límite dispuesto en la Ley de Contingencia Fiscal número 8343 (artículo 5), vigente para el año 2003, el cual estaba establecido en ¢67.000. Según se desprende del informe de auditoría INAMU-04-033, en los meses de enero, abril y setiembre de ese año se incumplió con lo indicado, toda vez que los gastos superaron el límite mencionado (véase folio 10 de legajo aparte que contiene el referido informe). En otras ocasiones, las personas atendidas eran funcionarios de la propia institución, lo cual contraviene la naturaleza de los gastos de representación definida reglamentariamente (factura 210724). Es censurable también que se hayan admitido facturas con gastos tales como una fotografía para visa a los Estados Unidos (factura 169235), arreglos florales (facturas 3127, 3111), licores (facturas 359146, 77496), compras de supermercado (factura 119350), lavado de carrocería de auto (factura 45296) y compra de materiales para taller (memorando MCM-PE-1106-002 citado en informe de auditoría, folio 25). Además, algunas facturas corresponden a consumos efectuados en día domingo durante horas de la tarde y en restaurantes de comidas rápidas (facturas 358, 46879) lo cual riñe con eventos oficiales de representación. En lo referente al adelanto de salario, debe concluirse que se incumplió con lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento Autónomo de Servicios del INAMU. Este numeral dispone que "el salario de las/os funcionarios/as se cancelará los días trece y veintiocho de cada mes, o en su defecto, el día hábil anterior. En casos calificados a juicio de la Presidencia ejecutiva, el pago podrá hacerse en fecha anterior a la indicada. En caso de coincidir el día de pago con un día feriado, se efectuará el día hábil inmediato anterior". (Folio 12 del legajo administrativo que contiene el citado reglamento). De la norma anterior se desprende que solamente era permitida la excepción de adelantar salario cuando se trataba de casos calificados a juicio de la presidenta ejecutiva. No obstante, en el presente asunto no se demostró una situación apremiante de la funcionaria, solamente su solicitud; además de que se aplicó a un caso concreto y no a todos los empleados. Asimismo, se trató de un adelanto una semana antes del pago, tiempo durante el cual el dinero dejó de producir los respectivos réditos en detrimento de los fondos públicos. Luego, esta S. concluye que los demandantes violaron los deberes básicos de la función pública que estaban ejerciendo, pues el ejercicio responsable de esta les imponía la obligación de verificar alguna anomalía en la documentación, máxime que ellos eran los responsables de la autorización de los gastos contenidos en las facturas; así como el deber de cumplir las disposiciones reglamentarias, como lo dejaron de hacer en relación con el depósito de garantía y el adelanto de salario. Con su proceder, los servidores mostraron una actitud de desidia e irresponsabilidad, por lo que su comportamiento necesariamente debió tener implicaciones en el ámbito laboral, toda vez que su negligencia e imprudencia, legítimamente, provocaron una pérdida objetiva de confianza en ellos por parte de la administración. De manera reiterada se ha indicado que las condiciones personales que se valoran en un determinado (a) trabajador (a) para ser contratado (a), así como la transparencia en el ejercicio de las funciones conexas o directamente relacionadas con el servicio prestado, por su naturaleza de “intuitu personae”, deben mantenerse a lo largo de toda la relación. Además, debe tomarse en cuenta que una inadecuada prestación de los servicios brindados por el servidor generan consecuencias nefastas en el sistema de recaudación fiscal del país. En cuanto a este tema, C. ha mencionado que “Cuando los actos que el trabajador provoca justifican la pérdida de la confianza, es evidente que desaparece la armonía que debe predominar en el contrato de trabajo, por lo que se justifica el despido, principalmente si el conjunto de los actos del subordinado crea insuperable recelo… Debido a esa naturaleza del vínculo laboral, el trabajador debe mantener una conducta intachable dentro y fuera del trabajo; cuando no es así, desaparece el elemento de confianza en él depositado, y puede ser despedido con justa causa... En conclusión, todo hecho que sea susceptible de sembrar la desconfianza del empresario y que impida la prosecución de la relación laboral -dentro de un ambiente sin recelos- puede servir para fundar la ruptura del contrato de trabajo”. (C. de Torres, G.. Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Heliasta, S.R.L., tercera edición, 1992, pp. 973-974). Si bien el autor citado, preponderantemente, hace alusión a una relación laboral de carácter privado, con mucho más razón se justifica en un caso como el analizado, donde se trata de dos funcionarios públicos encargados del correcto destino de los fondos públicos administrados por la institución accionada. Ahora bien, si alguna duda mediara con respecto a la proporcionalidad de la sanción, consideradas las faltas individualmente, se estima que estas, apreciadas en conjunto, alcanzaron el grado de gravedad requerido para justificar el despido sin responsabilidad patronal. En consecuencia, al no resultar procedentes los agravios del recurrente, cabe mantener lo resuelto en la resolución recurrida.

V.-

CONSIDERACIONES FINALES: Por lo anteriormente expuesto, al haberse acreditado una actitud negligente por parte de los actores, generadora a su vez de una pérdida objetiva de confianza que impidió la continuación de la relación de servicio, procede confirmar el fallo impugnado.

POR TANTO:

Se confirma lasentencia recurrida.

OrlandoAguirre Gómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Eva María Camacho Vargas Óscar Ugalde Miranda

dhv.

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