Sentencia nº 01285 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Septiembre de 2010

El 24 de noviembre de 2006, el señor Á.J.S. incoó una demanda ordinaria laboral contra la Superintendencia de Pensiones y el Banco Central de Costa Rica, con fundamento en los hechos que a continuación se resumen. Dijo haberle prestado sus servicios a los organismos accionados del 16 de setiembre de 1983 al 30 de noviembre de 2005. Antes de eso, se desempeñó en otras dependencias públicas. Como resultado de un proceso de reestructuración, mediante nota del 23 de noviembre de 2005 se le dio la opción de ser reubicado en una plaza de inferior categoría indemnizándosele proporcionalmente por la disminución de sus ingresos; en caso de no estar de acuerdo, se le indicó que sería removido de su cargo con el pago de los derechos establecidos en el ordinal 61 del Reglamento Autónomo de Servicios. El 29 de noviembre de 2005 le externó al patrono su deseo de acogerse a lo dispuesto en el numeral 61 en cuestión. El empleador extinguió el vínculo el 30 de noviembre de 2005. El cálculo de la liquidación se efectuó tomando en cuenta solo los años laborados para los entes demandados, dejando por fuera el tiempo trabajado en las otras dependencias públicas (ignorándose la teoría del “Estado-patrono único”). Además, esa liquidación incompleta se canceló tardíamente el 8 de marzo de 2006 (es decir, más de 3 meses después del cese). Ante ese panorama, se pretendió: “a) El pago de la indemnización correspondiente a los años laborados en la Administración Pública no pagados por el Banco en la liquidación (9 años); b) El pago de los intereses legales correspondientes al atraso en el pago de mi liquidación de prestaciones; c) El pago de los intereses legales de las sumas no canceladas en la liquidación de mis prestaciones hasta el efectivo pago de estas; d) El pago de los daños y perjuicios por el no pago de la totalidad de las prestaciones; e) El pago de ambas costas del proceso” (folio 1). La contestación fue negativa (folios 34 y 136). En primera instancia se declaró parcialmente con lugar la demanda, disponiéndose: “Se condena al Banco Central de Costa Rica, representado para el caso, por el Superintendente General de Pensiones, a que reconozca al actor, en el cálculo del auxilio de cesantía (numeral 98 del Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica), los años laborados en la Administración Pública (distintos al Banco Central de Costa Rica), hasta el máximo del tope de catorce que establece el mencionado cuerpo legal, así como los intereses generados por el no pago de esa suma no cancelada en la "liquidación de sus prestaciones" a partir del momento en que debieron concederse (diciembre del año dos mil cinco término de la relación laboral) y hasta su efectivo pago. Los rubros reconocidos serán cuantificados en etapa de ejecución de fallo, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago ordenado, a falta de material probatorio para liquidarlos en esta sentencia. Por las razones expuestas, se rechaza la pretensión de pago de indemnización correspondiente a los años laborados en la Administración Pública, no pagados en la "liquidación", distintos del auxilio de cesantía numeral 98 del Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica, así como los intereses legales solicitados en relación con este específico aspecto. Se rechaza también el extremo relativo a pago de daños y perjuicios por el no pago de la totalidad de prestaciones. Las excepciones de falta de derecho y genérica de sine actione agit opuestas, se acogen en lo denegado y se rechazan, en lo concedido, con apoyo en lo expuesto. Se condena al accionado a pagar ambas costas, fijándose las personales en la suma prudencial de cien mil colones”. En lo que interesa, el a quo opinó que no existió una tardanza exagerada en el pago de las prestaciones que ameritase el reconocimiento de intereses porque, por tratarse del sector público, había que seguir un trámite burocrático a la luz del principio de legalidad presupuestaria, el cual se cumplió en un plazo razonable (folio 268). Tal veredicto fue apelado por el señor J.S. (folio 299). El tribunal revocó lo resuelto en cuanto se denegaron los intereses por la mora en el pago de la liquidación. Su razonamiento al respecto fue: “El actor salió del Banco dado que se le puso a escoger entre dos opciones, aceptar un nombramiento en descenso con la consiguiente disminución de su salario o bien ser liquidado. Al no serle atractivo el nombramiento en descenso, optó por la liquidación, comunicándole el Banco que el cese efectivo sería a partir del día siguiente en que se recibió la comunicación de su escogencia, lo cual deviene en una actuación intempestiva. Si el banco conocía que no tenía una reserva presupuestaria suficiente como para cancelarle sus prestaciones, debió de tener un poco más de prudencia a la hora de aplicar la escogencia, para no dejar al actor sin su medio de sustento. El que el actor se haya quedado sin su medio de supervivencia de la noche a la mañana, obviamente trae aparejado que tuvo que utilizar otro tipo de ingresos para subsistir, pues con ocasión del cese se le suspendió el pago en forma inmediata. Por lo anterior, se considera justo y atinado a que se le reconozcan los intereses por el tiempo transcurrido, al igual que se hizo con el ajuste en la liquidación. Ciertamente en el sector público no se puede disponer de los fondos al igual que en el sector privado, por ello, la existencia de una previsión presupuestaria era de rigor y, si el Banco así no lo hizo, la tardanza en el pago solo a él incumbe y por ello, debe asumir las consecuencias de su actuación. No es factible que se decida aprobar una opción que implica un gasto a sabiendas de que no existe contenido presupuestario para ello y, aún así esta se ejecute en forma inmediata, a sabiendas de todos los trámites administrativos que deben cumplirse con el fin de que sea aprobada una modificación presupuestaria, y el tiempo que ello conlleva. De acuerdo con las tasas de interés vigente, por estos le corresponde al actor dos millones doscientos cuatro mil sesenta y cinco colones con cuarenta y siete céntimos”. Por otro lado, al ser susceptibles de estimación los extremos concedidos en sentencia, los honorarios de abogado debieron establecerse en forma porcentual y no prudencial, por lo cual se modificó la sanción en tales gastos fijándolos en el 15% del total de la condenatoria. En lo demás, el órgano de alzada confirmó el fallo sometido a su conocimiento (folio 378).

III-. LINEAMIENTOS JURISPRUDENCIALES SOBRE EL TEMA DEBATIDO: Tanto esta S. como la Constitucional se han pronunciado sobre la procedencia del pago de intereses por el atraso en la cancelación de las prestaciones legales. A modo de ejemplo, cabe citar los siguientes votos del órgano contralor de constitucionalidad:

“En el caso que nos ocupa, con mucha más razón debe existir un pago oportuno de las prestaciones, ya que el derecho a recibir las indemnizaciones no se origina en un convenio de partes, sino que obedece a una decisión unilateral, en el sentido de que se trata de una remoción forzosa fundamentada en una reorganización administrativa” (n.° 11-96).

“Finalmente, cabe recalcar que el ordenamiento le impone a la Administración la obligación de efectuar los procesos de reestructuración de forma planificada y en apego al procedimiento prescrito por la Ley, lo que hace posible que se disponga con la adecuada antelación, de las partidas presupuestarias pertinentes para pagar la indemnización a los servidores removidos por este motivo. La jurisprudencia de esta S. en forma constante ha señalado la obligación del Estado de entregar al trabajador el importe correspondiente a sus prestaciones a la vez que le separa del empleo” (n.°8232-00).

“Debe quedar claro que en este sede no se discute acerca de los extremos laborales que se le deben reconocer a un servidor público, sino que se protege el derecho de éstos de recibir su liquidación dentro de un tiempo razonable, para lo cual la administración, deberá agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación” (n.° 4868-09).

Por su parte, en nuestro fallo n°656-08 se acotó:

“Sobre la condenatoria a entidades de la Administración Pública, al pago de intereses por pago tardío de las prestaciones laborales de sus colaboradores, en el voto N° 335, de 9:40 horas de 31 de marzo de 2000, esta S. se pronunció en el siguiente sentido: “Estima la S. que no deben ser trasladados, a los trabajadores, de manera que puedan verse perjudicados, los problemas que puedan ocasionar los mecanismos financieros internos de la Administración Pública, que le impidan disponer, de una forma inmediata -por no contemplar partidas suficientes, en su Presupuesto-, de los dineros necesarios para pagar los derechos laborales, de sus servidores; máxime atendiendo al carácter subsistencial que pueden llegar a tener, cuando la terminación de la relación implica la pérdida de la fuente de ingresos, hasta no encontrar una nueva colocación, para él y los suyos". Esta conclusión es procedente en aquellas situaciones en las que la Administración acuerda por decisión unilateral, dar por concluida la relación laboral con sus colaboradores/as, siéndole exigible que en tales supuestos, también prevea el pago, en tiempo, de sus obligaciones. Pero una situación distinta acontece cuando la terminación del vínculo laboral proviene de una decisión del trabajador. En tales casos, es evidente que la Administración Pública, sujeta como está a una serie de trámites burocráticos que inexorablemente debe cumplir en garantía de la legalidad de las finanzas públicas, se encuentra realmente desprovista de la posibilidad de hacer pago inmediato de derechos que requieren de una aprobación previa. Por esa razón, en casos semejantes al que se conoce, esta S. ha admitido como razonable el plazo de tres meses en el que la Administración cumple con el trámite y el pago debido, sin incurrir por ello en la obligación de cubrir daños y perjuicios, es decir, de intereses. En uno de tales antecedentes, se dijo: “En casos como el presente, dos son las razones por las cuales no puede ordenarse que el pago de intereses sobre el extremo de cesantía, corra desde el momento en que se da por finalizada la relación laboral. En primer lugar, porque tratándose de una decisión unilateral del actor, la parte patronal no tenía por qué prever el pago. En segundo, porque al ser la demandada parte de la Administración Pública, está sujeta a una serie de trámites que le impiden justificadamente hacer los pagos en forma inmediata. Esta S. ha establecido que, la Administración debe efectuar los pagos a que esté obligada con sus servidores, dentro de un período razonable de tres meses, en observancia de los trámites administrativos que debe realizar, de manera tal, que transcurrido ese plazo sin el cumplimiento de la obligación, la Administración incurre en mora. En este sentido el voto número 37 de las 9:50 horas del 14 de febrero de 1997 indicó: "Tomando en cuenta esos trámites administrativos esta S. considera como razonable el plazo aludido de tres meses para poder hacer efectivo el aumento salarial a los actores" . (N° 343, de 9:00 horas de 5 de noviembre de 1999). La integración actual de la S. mantiene este mismo criterio sobre la racionabilidad de que, cuando la decisión sobre la finalización del vínculo la origina el servidor/a, la Administración Pública cuente con un plazo para el pago de la liquidación. Sin embargo, considerando que el avance y el desarrollo de la tecnología otorgan nuevas herramientas para cumplir con esa obligación en un plazo menor, estima que dos meses es un plazo suficiente para que el Estado proceda a cancelar el adeudo”.

IV-. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: Para determinar la procedencia de los intereses en el asunto de marras, conviene hacer un recuento cronológico de lo acontecido con la liquidación de las prestaciones al actor. El 9 de diciembre de 2003, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero prohijó la modificación de la estructura organizacional de la SUPEN (folio 53). El 6 de julio de 2004 dicho Consejo autorizó el inicio del proceso de reorganización de la SUPEN; envió la propuesta de reforma a la Junta Directiva del Banco Central; y, por último, le solicitó a la Superintendencia un cronograma de actividades, otorgándole un lapso de 9 meses para finiquitar los cambios (ídem). El 23 de junio de 2005 el mentado Consejo dio su visto bueno al nuevo modelo estructural de la SUPEN, y el 20 de octubre siguiente acordó extender el plazo para su implementación hasta el 30 de noviembre de ese año (folio 86). El 23 de noviembre de 2005 el Director de Recursos Humanos del Banco Central remitió a la SUPEN el informe técnico final de la reorganización ocupacional (folio 95). Ese mismo 23 de noviembre se le notificó al actor que, como resultado del proceso de reestructuración, sería asignado a partir del 30 de noviembre de 2005 a la División de Planificación y Normativa, en el puesto de Profesional en Gestión Bancaria 3, con derecho a una indemnización parcial y proporcional a la reducción salarial que tal movimiento ocasionaría. En el supuesto de no aceptar la propuesta, se le explicó que sería removido de su cargo con el pago de los derechos que contemplaba el artículo 61 del Reglamento Autónomo de Servicio (folio 97). El 29 de noviembre don Á. manifestó su intención de retirarse de la institución al amparo del numeral 61 del Reglamento (folio 135). Ese mismo día (29 de noviembre), el Jefe de Recursos Humanos mandó al Área de Gestión Administrativa de la SUPEN una estimación del dinero requerido para la cancelación de las prestaciones derivadas del proceso de reorganización (folio 104). En dicha fecha el Superintendente de Pensiones le pidió al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero incluir dentro del presupuesto extraordinario 1-2006 una partida por ¢124.922.241,25 para cubrir las prestaciones de los funcionarios de la SUPEN originadas en la reestructuración (folio 107). El 30 de noviembre el Superintendente le avisó al actor que su planteamiento de marcharse bajo la cobertura del numeral 61 del Reglamento había sido acogido, dando por finalizado el vínculo a partir de esa data (folio 109). A folio 192 figura la boleta de liquidación n.° 053-2005, a nombre del demandante, por un total de ¢54.195.739,85. El 1° de diciembre de 2005 el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero aprobó el presupuesto extraordinario 1-2006 por ¢124.922.241,25, con el objeto de darle respaldo económico a las prestaciones legales provenientes del proceso de reestructuración de la SUPEN; lo que se sometió a conocimiento de la Junta Directiva del Banco Central (folio 86). El 3 de enero de 2006 dicha gestión llegó a manos del Gerente del Banco Central, quien en esa misma fecha remitió el asunto a la Junta Directiva (folios 77 y 78). El 18 de enero de 2006 la Junta Directiva avaló el presupuesto extraordinario en cuestión (folio 92). El 10 de febrero el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero envió el presupuesto extraordinario a la Contraloría General de la República para su ratificación (folio 112); lo que sucedió el 21 de febrero siguiente (folio 114). El 6 de marzo de 2006 se publicó en La Gaceta el susodicho presupuesto extraordinario (folio 116), y el día siguiente, 7 de marzo, se le transfirió al accionante la suma de ¢54.195.739,85 (folio 210). De lo reseñado se colige que la demora en el pago de las prestaciones al actor se debió a la incuria de la administración, lo que justifica plenamente el reconocimiento de los intereses. Nótese que el proceso de reestructuración comenzó desde el año 2003, y se sabía que el plazo para que estuviera totalmente finiquitada vencía el 30 de noviembre de 2005, por lo que las partidas presupuestarias para el pago de las prestaciones de los funcionarios cesados a raíz de la reorganización debieron haberse incluido en el ejercicio presupuestario correspondiente a ese año 2005. Debe recalcarse que no se está ante una renuncia inesperada y aislada de un servidor -hipótesis imposible de prever para la administración, que, por lo mismo, requiere de parte de esta un tiempo prudencial para cumplir con los trámites burocráticos necesarios para liquidar las prestaciones-. Por el contrario, la dimisión del accionante se dio en el contexto de una reorganización donde se les ofrecía a los funcionarios que no aceptasen las nuevas condiciones la remoción de sus cargos con el pago de los derechos estatuidos en el ordinal 61 del Reglamento Autónomo de Servicio. En esas circunstancias, era absolutamente previsible que algunos servidores se acogerían a esa opción, por lo que ante tal eventualidad se debió tramitar con la antelación debida las reservas presupuestarias necesarias para darle contenido económico a las liquidaciones que hubiese que enfrentar, y no esperarse hasta que los trabajadores presentasen su renuncia. Ahora bien, si eso no se hizo con la anticipación y diligencia deseables, el cese de la relación no debió ordenarse de manera tan intempestiva, dejando al demandante sin el salario y sin las prestaciones por más de 3 meses, sino que lo prudente era mantener vigente el nexo hasta no contar con los recursos para la liquidación. Carece de relevancia que en diciembre de 2005 se hubiese abonado el aguinaldo y en enero de 2006 el salario escolar, pues es clara la urgencia de la cesantía, que tiene un carácter subsistencial. En todo caso, en el sublitem se sobrepasó el plazo razonable de 2 meses que la jurisprudencia ha delimitado para el pago de las prestaciones en el sector público, según se detalló en el considerando pasado, por lo que la procedencia de los intereses resulta indiscutible.

V-. CONSIDERACIÓN FINAL: Como corolario de lo expuesto, ha de denegarse el recurso formulado, habida cuenta que no hay razones de peso para variar lo resuelto por el ad quem; incluso lo concerniente a la sanción en costas recaída en la parte accionada, ya que no se está en presencia de ningún supuesto que permita la exención en tales gastos -que, por lo demás, ni siquiera fue invocado por quien recurre-. Por consiguiente, lo pertinente es confirmar la sentencia impugnada, no sin antes aclararle al actor que su petición de folio 412, dirigida a que se le impongan a la contraparte las costas del recurso, no es de recibo, dado que en esta materia, a diferencia de la Civil, no se generan las costas independientes del recurso de casación, sino que la condenatoria en tales gastos abarca todos los estadios del proceso, por tratarse de una tercera instancia rogada.

POR TANTO:

S. el fallo impugnado.

OrlandoAguirre Gómez

Julia V.A. R.V.R.

Eva María Camacho Vargas Ana Luisa Meseguer Monge

dhv.

CONSTANCIA:

De conformidad con el artículo 154, párrafo final, del Código Procesal Civil, se hace constar, que el magistrado R.V.R. concurrió con su voto al dictado de esta sentencia, pero no firma por estar imposibilitado para hacerlo, por encontrarse fuera del país. S.J., 30 de setiembre de 2010.

Gabriela S.s Zamora

Secretariaa.i.

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