Sentencia nº 01607 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 15 de Diciembre de 2010

La señora A.D. estableció proceso ordinario contra el Instituto Costarricense de Puertos del Pacíficos (INCOP). Afirmó que empezó a trabajar para la parte demandada desde el 1° de octubre de 1993. Relató que inició como conserje, nombrada en el puesto de “miscelánea 1”. Refirió que a partir del 1° de febrero de 1995 fue nombrada en el Departamento de Planillas como “planillera”, plaza en la que estuvo hasta el final de su relación de empleo. Narró que sus funciones eran calcular y pagar la jornada extraordinaria, elaborar planillas para el Instituto Nacional de Seguros, realizar planillas de sobresueldos, atender público, hacer estudios sobre constancias salariales y practicar deducciones de salario. Aclaró que se le asignaron esas funciones, sin embargo, permaneció nombrada en puesto de miscelánea. Aseguró que el 1° de febrero de 1998 se le ascendió a “oficinista 3”, permaneciendo con las funciones anteriormente mencionadas. Precisó que en vista que sus tareas eran propias del puesto de “técnico jefe 3” requirió la reasignación de su puesto desde que asumió esas funciones de mayor complejidad. Manifestó que el INCOP desconoció el principio de “a igual trabajo, igual paga”. Desde su perspectiva, la demandada debe cancelar las diferencias respectivas entre el salario correspondiente entre técnico jefe 3 y misceláneo 1 desde el 1° de febrero de 1995 y hasta el 31 de enero de 1998 e igualmente, las generadas entre el puesto de oficinista 3 y el de jefe técnico 3 a partir del 1° de febrero de 1998 y hasta el 31 de julio de 2005. Indicó que su horario era de nueve horas diarias de lunes a viernes y su salario de ¢275.000 mensuales. Adujo que siempre cumplió con sus obligaciones en forma correcta, sin embargo debido al “proceso de modernización” que enfrentó el INCOP, se le despidió a partir del 11 de agosto de 2006. Apuntó que al momento de su despido, no se le cancelaron sus prestaciones laborales al tenor del numeral 25, inciso 2) de la convención colectiva de la demandada, pues debió pagarse a su favor una indemnización de dos tantos iguales y adicionales. Arguyó que tampoco se consideró el salario en especie para el cálculo de esos rubros, pues la normativa convencional de la demandada concebía a los servicios de alimentación, medicina y transporte con ese carácter. Con fundamento en lo anterior requirió el pago de lo siguiente: “a.-El reajuste en mi salario base, y demás incentivos, por el recargo de funciones que tuve, en los términos indicados en la relación de hechos expuesta. / b.- El reajuste en mi liquidación efectuada, incluyendo un 50% de “salario en especie”. /c.- El importe de dos tantos iguales y adicionales, a la liquidación de mis prestaciones efectuadas, corregida en los términos del numeral anterior. / d.- Los intereses generados por los rubros de la condenatoria, desde la fecha del despido injustificado, hasta que se haga pago efectivo de cada uno. / e.- Ambas costas de esta acción” (folios 3 a 7). La demandada contestó negativamente y opuso las excepciones de caducidad, falta de legitimación activa y pasiva, falta de interés y falta de derecho (folios 24 a 27). La sentencia de primera instancia 427-2010 de las 8:40 horas del 12 de marzo de 2010 declaró sin lugar la demanda y fijó los honorarios de abogado en la suma prudencial de ¢75.000 (folios 62 a 70). La actora apeló el fallo (folios 73 y 74) y el tribunal lo confirmó (folios 78 y 79).

II.-

AGRAVIOS DEL RECURSO: Recurre ante esta Sala la actora y expone los siguientes agravios. Se muestra disconforme con la sentencia del órgano de alzada, pues desde su perspectiva ese fallo violenta el debido proceso, se aparta del principio de legalidad, presenta una inadecuada valoración de la prueba, contiene una interpretación errónea de las normas laborales y, es contraria a los principios de equidad y justicia. Considera que el eje central de la discusión consiste en determinar cuánto le debe pagar la entidad, por el hecho de haberle ordenado un recargo de funciones, en los siguientes términos: “a.- Del 1-2-1995, al 31-1-1998, la diferencia salarial entre el puesto de MISCELANFA 1 respecto al de TECNICO JEFE 3. / b.- Del 1-2-1998, al 31-1-2005, la diferencia salarial entre el puesto de OFICINISTA 3, respecto al de TECNICO JEFE 3”. Resalta que desde el 1° de febrero de 1995 y hasta que cesó su relación laboral el 11 de agosto de 2006, siempre realizó las mismas funciones y, que desde el 1° de agosto de 2005 fue reasignada con el puesto de técnico jefe 3. Reclama que la sentencia de segunda instancia se equivoca al estimar que las relaciones obrero – patronales en el sector público, se rigen por las normas de derecho administrativo, prevaleciendo las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública y normas conexas, sobre el Código de Trabajo. Destaca que su reclamo es de naturaleza laboral, de modo que no puede regirse por una legislación de otra clase, como sería el caso de la Ley General de la Administración Pública. Explica que a su caso debe aplicarse la máxima contemplada por los artículos 57 y 167 de la Constitución y el Código de Trabajo respectivamente, la cual establece “A igual trabajo, igual paga”. Razona que sería contrario a los principios de justicia y equidad, que se tolere que por más de 10 años el INCOP hizo un abuso de su poder, obligándola a realizar funciones de mayor complejidad, sin retribuirle el salario correspondiente. Cita en defensa de su tesis la resolución de las 9:50 horas del 24 de setiembre de 2003 de esta Sala. Sostiene que existe una deficiente interpretación y valoración de los elementos fácticos, puesto que se consideró como no demostrado que ella realizaba las funciones propias del puesto de técnico jefe 3. Resalta que en el hecho quinto de la contestación el INCOP aceptó que realizaba esas tareas, al admitir que ella había sido ascendida de puesto. Agrega que esas funciones fueron las mismas que justificaron su reasignación, desde el 1° de agosto de 2005, por medio de la acción de personal n° 2668-05. Argumenta que cuando un puesto sufre un cambio por reasignación, lo que se hace es acreditar que se hacen las funciones de hecho, con relación con el manual descriptivo de puestos. Menciona que a folios 81 a 83 y 97 del expediente administrativo existen elementos que demuestran fehacientemente que su cambio del departamento de servicios generales a la sección de planillas, no fue sólo un traslado físico, sino un cambio radical de funciones. Con base en lo anterior, requiere la revocatoria de la sentencia (folios 87 a 91).

III.-

RESPECTO A LOS ALCANCES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LAS RELACIONES DE EMPLEO PÚBLICO: La actora discrepa que a su caso no le sean aplicables las normas provenientes del derecho de trabajo. Al respecto se debe indicar que dado que la señora A.D. era trabajadora del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, estamos en presencia de una relación de empleo público. De conformidad con lo establecido por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, rigen los principios propios de las relaciones de esta clase, los cuales, no sólo son distintos al de las relaciones entre privados, sino que incluso pueden ser contrapuestos a éstos. Sobre este particular véase la sentencia 1992-1696, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992 de la Sala Constitucional. Con independencia de lo dicho, es necesario hacer las siguientes aclaraciones. El principio de legalidad en casos como el presente constituye un límite regulador de la conducta de la administración, en cuanto a los procesos de escogencia de los servidores públicos, pues estos deberán hacerse al amparo de la legislación aplicable y los principios constitucionales establecidos, no sólo para garantizar el acceso igualitario a ese régimen de empleo, sino además la eficiencia y continuidad de la prestación de los servicios esenciales del Estado. Ahora bien, en la hipótesis que la administración quebrante el postulado de idoneidad y las formas legales de nombramiento de los servidores públicos, el principio de legalidad no debe ser usado como excusa para sacar un provecho ilegítimo de un acto contrario a derecho, toda vez que conforme lo tutelado por el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública implicaría incurrir en un uso arbitrario del poder. Según estos postulados, cuando de por medio exista una conducta ilegal de la administración, el Estado y sus instituciones se encontrarán impedidos a rehusarse a reconocer los derechos laborales derivados del régimen de empleo público, bajo la premisa de un incumplimiento previo del principio de legalidad, ya que esto involucraría apartase de los principios contenidos en los preceptos constitucionales 41, 56, 57 y 74. Este despacho refiriéndose al objeto de la presente litis, ha afirmado: “Conforme al principio de legalidad que vincula la actividad administrativa, la Administración no puede otorgar derechos o beneficios salariales, si no están previamente autorizados o previstos por el ordenamiento jurídico. No obstante, ese principio, debe también entenderse, como una limitación para la propia Administración de no actuar fuera de los límites permitidos, lo que legalmente se contempla bajo la figura del abuso de poder (artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública). En el plano del empleo público, en el que cada puesto tiene una descripción específica en cuanto a requisitos personales, tareas, remuneración, etc., no es posible admitir que, en demérito de los derechos de los trabajadores, se desconozca esa misma legalidad y se coarten los derechos a los servidores. Es decir, la legalidad administrativa implica también para la Administración la imposibilidad de extralimitar el desempeño de sus funcionarios, fuera de los parámetros establecidos, para el puesto específico de que se trate; pues lo contrario significaría admitir, un enriquecimiento injusto para la Administración, al verse beneficiada con servicios ajenos y distintos a los remunerados al funcionario. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que “…si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y que en cuanto a la persona garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba ese beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que corresponde, por lo que el salario como remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la labor que haya efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado o deba prestar, no es solo una obligación del empleador, sino un derecho constitucionalmente protegido” -subrayado agregado- (voto N° 5138-94 de las 16:57 horas, del 7 de setiembre de 1994)” (resolución 580 de las 10:15 horas del 18 de julio de 2008).

IV.-

ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: Según la prueba aportada en el proceso tenemos que la actora fue nombrada en propiedad como “trabajador misceláneo 1” a partir del 9 de marzo de 1995 (folio 54 del expediente administrativo). El 17 de abril de 1995 el jefe de la sección de planillas de la demandada requirió a la gerencia general de la institución lo siguiente: “Mediante el oficio N.177-95 y con fecha 04 de abril de presente año y con el visto bueno del suscrito, se solicita a esa G. General permiso sin goce de salario hasta por nueve meses más al señor E.A.. Rojas Z. todo a partir del 1. marzo de 1995. / Lo anterior para pedirle a su persona interponga sus bueno oficios con respecto a la cadena de ascensos que se origina el permiso antes solicitado. / Necesitamos que dicha cadena quede integrada, en sustitución del señor R. Z. se nombre al señor F.B.M., en su lugar a la señora O. A.D. (sic)” (folio 60 del expediente administrativo). En virtud de lo anterior, la actora fue ascendida interinamente en el departamento de planillas en la categoría de “trabajador misceláneo 2” desde el 1° de mayo de 1995 (ver acción de personal n° 2281 a folio 64 del expediente administrativo). Por medio del oficio de fecha del 22 de noviembre de 1995 el señor G.A. M. (jefe de la dirección de planillas), solicitó al departamento de recursos humanos que la actora siguiera bajo sus órdenes para que continuara apoyando en la tramitación de documentos de esa sección. Así concretamente refirió: “Mediante la presente me permito solicitarle sus buenos oficios con el propósito que nos ayude para ver la posibilidad de trasladar la Partida Presupuestazria (sic) de la señora A.D.O. a mi sección. / Como es de su conocimiento la Señora A.D. realizo la cadena de Ascenso, cuando el señor E.A.R.Z. solicito Permiso Sin Goce de Salario; sin embargo al renunciar la Señora AVELLAN DELGADO se devolvio a la Partida de Servicios Generales, pero siempre continuo laborando en mi Sección para apoyarnos en el volumen tan alto de documentos que hay que tramitar y por la escases (sic) de personal que actualmente se encuentra la Sección a mi Cargo (sic)” (folio 77 del expediente administrativo) (la negrita no es del original). La acción de personal n° 260 acordó trasladar el contenido presupuestario del cargo de la actora a la sección de planilla, ya que ahí era el lugar donde ejecutaba sus labores (folio 83 del expediente administrativo). En la acción de personal 4069 se le canceló una diferencia salarial a la actora con base en lo siguiente: “POR HABER REALIZADO ASCENSO INTERINO Y EL PUESTO DEL SR. F.B.M. FUE REASIGNADO A TECNICO 3. SE LE CANCELA DIFERENCIA DE REASIGNACIÓN. RIGE A PARTIR DEL 01 DE MAYO AL 30 DE JUNIO DE 1995” (folio 98 del expediente administrativo). En la misiva del 30 de marzo de 1998, el coordinador de la unidad de recursos humanos solicitó a la gerencia general los siguientes movimientos: “Adjunto Oficio N° 357 remitido por la Licda S.H.N. Coordinadora Actividad Gestión de Personal, en donde expone que la señora C.M.M., no cuenta con los requisitos académicos para efectuar el ascenso como Secretaria Ejecutiva por usted autorizada. Por lo anteriormente expuesto esta Unidad efectuará el ascenso de la señora XINIA CERDAS VILLEGAS, y esperará su criterio en cuanto al ascenso a la aternativa (sic) N° 1 que expone la Licda. H.N., las cuáles son: / Ascender a la señora L.B.G. en sustitución de las señora XINIA CERDA VILLEGAS. / Ascender a O.A.D. en sustitución de B.G.. / Nombrar en forma interina al señora M.R.V. en sustitución de las señora AVELLAN DELGADO. De acuerdo a lo que expone aL señor H. NOGUERA las funcionarias en mención si cumple con los requisitos académicos para los nombramientos en mención” (folio 131). En la acción de personal n° 1322 se ascendió de forma interina a la actora al puesto de “oficinista 3” desde el 1° de abril al 15 de diciembre de 1998 (folio 133 del expediente administrativo). Luego, la señora A.D. fue nombrada en propiedad en esa plaza desde el 1° de marzo de 1999 (ver acción de personal n° 1087 a folio 161 del expediente administrativo). El puesto de la actora fue reasignado en la acción de personal n° 2668-05 del 8 de agosto de 2005 a la categoría de técnico jefe 3 a partir del 1° de agosto de 2005 (folio 371 del expediente administrativo). Al anterior orden de situaciones se debe aunar, que en nota del 25 de abril de 2002 la sub jefa del departamento de recursos humanos de la demandada indicó que en virtud de las funciones que realizaba la actora esta debía ser ubicada como “técnico jefe 3”. Así en esa documentación se expuso: “Conforme a lo solicitado por usted sobre el caso de la señora O.A.D., funcionaria de la Sección de Planillas; me permito informarle que en el estudio de reasignación, el cual fue revisado y analizado por los Sindicatos, a raíz del Proceso de Modernización y con base en la Carta de intensiones, la señora AVELLÁN DELGADO según las funciones que desempeña sé ubicó como TÉCNICA JEFE 3. Categoría que corresponde a los planilleros. /Es necesario indicar que por ahora no contamos con plazas vacantes como para considerar a la señora A.D. para un ascenso; sin embargo en el momento en que se presente la oportunidad podremos hacerlo, ya que estamos a la espera de las aprobaciones finales para la aplicación de dicho estudio (sic)” (folio 247 del expediente administrativo). A la luz de los anteriores elementos probatorios, debe concluirse que la actora realizó funciones diversas a las que eran propias del puesto que ostentaba, sin recibir una justa remuneración. Nótese que la documental traída al proceso es clara en evidenciar que desde que la señora A.D. fue asignada al departamento de planillas poseyendo la categoría de “trabajador misceláneo 1”, comenzó a hacerse cargo de labores distintas para las que había sido nombrada, al punto que el jefe de esa unidad requirió a la administración que transfiera el acervo presupuestario para el pago de esa funcionaria, dado que no contaba con personal suficiente para la tramitación de los asuntos que ingresaban a su competencia. Dicha circunstancia revela que la actora no cumplía las típicas funciones de una miscelánea, sino que por disposición de la demandada tenía bajo su responsabilidad asignaciones de una complejidad superior. Si bien es cierto, luego a la demandante se le ascendió al cargo de oficinista 3; empero la realidad de las cosas es que ni siquiera con ese cambio en sus condiciones labores se compensó el recargo que enfrentaba, puesto que como fue aceptado por la administración, sus obligaciones se extralimitaban al punto que verdaderamente fungía como “técnico jefe 3”. Así las cosas, la conducta verificada, consistente en designar a la actora en una ocupación disímil para las que fue nombrado sin pagar un salario acorde, representa un evidente abuso de poder de la administración, al violar principios elementales del empleo público. Esta patología, consustancialmente sirvió para que se generara un enriquecimiento sin causa a favor de la demandada, puesto que como se tiene acreditado, el INCOP ubicó al actora en un puesto de mayor responsabilidad al suyo, sin retribuirlo conforme lo ordenaba el ordenamiento jurídico. A los integrantes de esta S., les resulta hartamente preocupante observar conductas administrativas de ese tipo, toda vez que las mismas, además de violentar la garantía del artículo 57 de la Carta Magna, sirven para construir un obstáculo para alcanzar la máxima eficiencia en la función pública. Bajo este orden de situaciones, no reconocer un reclamo como el que hace la señora A. D., equivaldría a legitimar una conducta violatoria de los derechos fundamentales de los servidores públicos, ya que el hecho de pagar un salario menor al correspondiente, atenta contra los principios de equidad y justicia social que inspiran el ordenamiento jurídico patrio.

V.-

CONSIDERACIONES FINALES Y COSTAS: En mérito de lo expuesto, debe revocarse la sentencia impugnada, en cuanto acogió la defensa de falta de derecho y declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos, con las costas a cargo de la parte actora. En su defecto, procede denegar esa excepción tocante al primer apartado de la petitoria. Así, deberá la demandada cancelar las diferencias salariales generadas, entre los cargos de trabajador misceláneo 1 y técnico jefe 3 desde el 1° de mayo de 1995 hasta el 28 de febrero de 1999 y, entre los cargos de oficinista 3 y técnico jefe 3 desde el 1° de marzo de 1999 hasta el 31 de julio de 2005, conjuntamente con los adeudos que esa condena origine en los restantes incentivos derivados. Todo lo anterior, sin perjuicio que se excluyan los lapsos en que el INCOP hubiese cubierto el salario correspondiente en ocasión de un ascenso interino. Estos extremos deberán liquidarse en sede administrativa o en su defecto en ejecución de sentencia, en caso que exista disconformidad de la parte actora. Sobre las sumas resultantes procede el reconocimiento de intereses legales al tenor del ordinal 1163 del Código Civil desde el momento en que cada una de ellas era exigible. Debe resolverse el presente asunto, sin especial condena en costas. A., que solamente se han acogido parte de las peticiones fundamentales de la demanda (artículo 222 del Código Procesal Civil aplicable a la materia laboral por remisión del canon 452 del Código de Trabajo). En lo demás se deja incólume el fallo.

POR TANTO:

Se revoca la sentencia impugnada, en cuanto acogió la defensa de falta de derecho y declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos, con las costas a cargo de la parte actora. En su defecto, se deniega esa excepción tocante al primer apartado de la petitoria. Así, la demanda cancelará las diferencias salariales generadas, entre los cargos de trabajador misceláneo uno y técnico jefe tres desde el primero de mayo de de mil novecientos noventa y cinco hasta el veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y nueve y, entre los cargos de oficinista tres y técnico jefe tres desde el primero de marzo de mil novecientos noventa y nueve hasta el treinta y uno de julio de dos mil cinco, conjuntamente con los adeudos que esa condena origine en los restantes incentivos derivados. Todo lo anterior, sin perjuicio que se excluyan los lapsos en que el INCOP hubiese cubierto el salario correspondiente en ocasión de un ascenso interino. Estos extremos se liquidarán en sede administrativa o en su defecto en ejecución de sentencia, en caso que exista disconformidad de la parte actora. Sobre las sumas resultantes se reconocerán intereses legales desde el momento en que cada una de ellas era exigible. Se resuelve el presente asunto sin especial condena en costas. En lo demás se deja incólume el fallo.

Orlando AguirreGómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Eva María Camacho Vargas Diego Benavides Santos

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