Sentencia nº 15749 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 16 de Noviembre de 2011

Exp: 11-012790-0007-CO

Res. Nº 2011015749

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas y treinta y dos minutos del dieciséis de noviembre del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por V.D.C.C., y otros contra el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el acuerdo legislativo tomado en la sesión ordinaria número 76 del 27 de setiembre de 2011.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el once de octubre de 2011, los accionantes interponen acción de inconstitucionalidad contra el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el acuerdo legislativo tomado en la sesión ordinaria número 76 del 27 de setiembre de 2011, por estimarlos contrarios al principio de seguridad jurídica, del principio democrático y del derecho de enmienda de los diputados. Refieren que si bien es cierto, la Asamblea tiene plena potestad para autoregularse y establecer sus propios procedimientos, el artículo 208 bis es un cheque en blanco para que la mayoría parlamentaria transitoria establezca un procedimiento legislativo ad-hoc en casos concretos. Con esta disposición el legislador no establece previamente las reglas claras procedimentales que garanticen el respeto de las minorías, el derecho de enmienda de los parlamentarios y el principio democrático. Señalan que el objeto perseguido con la atribución de la competencia para auto organizarse la Asamblea, es el de que por su medio sean regulados los procedimientos de actuación, organización y funcionamiento. De esa forma, aunque goce de una amplia discrecionalidad, está sometida en su ejercicio, a un conjunto de valores, principios y normas de rango constitucional. Por ello no es legítimo utilizar esas potestades para otros fines no asignados por el ordenamiento jurídico, pues se incurre en una desviación de poder, o cuando se actúa más allá de lo razonable, en el exceso de poder. El artículo 208 bis en cuestión, establece que los procedimientos especiales se crean mediante una moción de orden, las cuales, según el artículo 153 del Reglamento, pueden ser presentadas en cualquier momento del debate, procediendo a su discusión y votación inmediatamente. Este procedimiento violenta el principio de publicidad, pues impide que los diputados opositores al proyecto conozcan de antemano su contenido, de manera que puedan estudiarlo con calma y hacerle las observaciones correspondientes. En efecto, tales mociones de orden no requieren ser anunciada más que en el mismo momento de su presentación, lapso que como quedó evidenciado, resultó insuficiente para que fuese revisado previamente a su adopción por los diputados. Es por ello que dejar al arbitrio de una mayoría al fijar el procedimiento que se quiera aplicar a la discusión de un determinado proyecto de ley, sin que de antemano sea puesto en conocimiento de la totalidad de los miembros del Parlamento, causa una lesión al principio democrático en perjuicio de las minorías, dado que nada garantiza que las minorías no se vean afectadas, en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales de sus representantes en el Congreso. Lo sucedido en el procedimiento aprobado para tramitar el paquete de impuestos es claro ejemplo de lo ya señalado, ya que por tratarse de una moción de orden, en principio, no requiere ser publicitada con suficiente antelación, independientemente de su complejidad. Refieren que aprobar un procedimiento especial para el trámite de un determinado proyecto de ley mediante una moción de orden hace imposible toda posibilidad de negociación; y por ende, se cercenan los derechos de participación de las minorías en los procedimientos parlamentarios. Los diputados en la tramitación del proyecto de ley 18.261 tuvieron restringido inconstitucionalmente su participación y el derecho de enmienda, ya que por tratarse de una moción de orden, el procedimiento establecido no puede ser mejorado ni modificado mediante mociones de fondo. Es por lo anterior que solicitan que se declare inconstitucional la norma y mientras sea resuelta la presente acción, se suspenda la tramitación del proyecto de ley denominado “Ley de Solidaridad Tributaria”.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.J.L.; y,

   Considerando:

   I.-

   SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBIILIDAD DE LA ACCIÓN. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Sin embargo, en el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, las copias necesarias para los magistrados de la Sala, la Procuraduría y las partes que intervienen en el asunto principal, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del libelo de impugnación, los cuales, en caso de no ser aportadas por los accionantes, deben ser prevenidos para su cumplimiento por el Presidente de la Sala.

   II.-

   SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES. En el caso concreto, lo cierto es, que en virtud de la naturaleza del asunto, no existe una lesión individual y directa que de lugar a procedimientos administrativos o judiciales que sirvan como asunto previo, motivo por el cual estima este Tribunal que los actores se encuentran legitimados en los términos que establece el párrafo segundo del artículo 75 supracitado. Asimismo, se observa, que los promoventes cumplen con las demás formalidades exigidas a efecto de plantear un proceso de esta naturaleza. No obstante lo anterior, la acción resulta inadmisible en razón del objeto, por los motivos que se expondrán a continuación.

   III.-

   OBJETO DE LA ACCIÓN. Los accionantes estiman que el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la moción aprobada por el Plenario Legislativo en aplicación de esa disposición, en el proyecto de Ley de Justicia Tributaria, que se tramita en expediente número 18.261 son inconstitucionales. En cuanto al artículo 208 bis impugnado, aducen que esa disposición normativa permite que se aprueben normas reglamentarias de carácter excepcional para la tramitación de proyectos de ley mediante mociones de orden, que regulan lo relativo al uso de la palabra, cuando y cómo proceden la formulación de mociones de fondo y de forma, la duración de los procedimientos, así como las votaciones, lo cual estiman violatorio de los principios que informan los procedimientos parlamentarios, tales como el democrático, publicidad y enmienda, toda vez que, por la naturaleza de la moción de que se trata, las mismas no están sujetas a debate, discusión o análisis, únicamente se presentan y, de aceptarlas el Presidente de la Asamblea, se votan de una vez. Refieren que tal ha sido el caso de la aplicación de dicha disposición al proyecto de ley en trámite, número 18.261 “Ley de Justicia Tributaria”.

   IV.-

   SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 208 BIS DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Mediante sentencia número 2008-07687 de las 14:50 horas del 7 de mayo del 2008, esta S. se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, oportunidad en la que, la mayoría del Tribunal, en aquella oportunidad consideró lo siguiente:

   IV.-

   INDEROGABILIDAD SINGULAR Y REFORMAS DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. En criterio de este Tribunal Constitucional existe una franca y evidente diferencia entre la inderogabilidad singular del reglamento de la Asamblea Legislativa y las reformas o modificaciones a éste, por lo que es preciso señalar sus respectivos alcances. Tocante a la inderogabilidad singular del reglamento de la Asamblea Legislativa, el numeral 208 dispone que “Salvo en los casos en que el propio Reglamento lo establezca expresamente, no serán admisibles las mociones tendientes a su inaplicación a casos concretos”. Según el tenor literal del artículo 208 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la inderogabilidad singular está proscrita de forma general, de modo que procederá, únicamente, a texto expreso del propio reglamento, con lo cual no se trata de una desaplicación específica o concreta sino general y abstracta al estar contemplada en una norma reglamentaria. El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y particular de la potestad administrativa reglamentaria, esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de dictar reglamentos internos de organización o servicio, o bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones reglamentarias ejecutivas de una ley, sector del ordenamiento jurídico en el que funge como un límite sustancial al ejercicio de esa prerrogativa. En nuestro medio jurídico, el principio fue importado del Derecho Administrativo al Derecho Parlamentario, con todos los inconvenientes que, eventualmente, puede implicar en este último ámbito. En efecto, la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos surgió como un instituto para garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios –efectos externos- frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política). En la dinámica interna propia e inherente a la Asamblea Legislativa, este principio constituye un fuerte valladar o una camisa de fuerza para el dinamismo, flexibilidad y adaptabilidad a las necesidades políticas que debe inspirar y caracterizar al Derecho Parlamentario en todo momento. Empero, pese a la eventual inconveniencia del precepto, se trata de una disposición que ha sido instituida por la propia Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad de auto-normación o auto-regulación, la cual tiene fuerte asidero en el texto constitucional, tanto en principios como el de separación de funciones (artículo 9°), como en preceptos constitucionales expresos (artículos 121, inciso 22 y 124) y que como tal debe ser observado y respetado hasta tanto ese órgano del Estado no disponga otra cosa distinta por el trámite de reforma al Reglamento. Es evidente que el poder de reforma o modificación del reglamento, en cuanto una sub-vertiente de la potestad de auto-normación legislativa, es una cuestión absolutamente diferente a la inderogabilidad singular de éste, puesto que, incluso constitucionalmente, el artículo 121, inciso 22), de la norma fundamental le otorga como atribución a la Asamblea Legislativa la de “Darse el Reglamento para su régimen interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar sino por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros”. De modo que el propio texto constitucional admite que el reglamento sea modificado o reformado mediante un acuerdo legislativo adoptado por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros (38 votos). Esa mayoría calificada lo que pretende es que en el ejercicio de la potestad de reforma o modificación del Reglamento -al igual que en su adopción-, se respete el principio democrático y de participación política y libre de las minorías del Parlamento, al demandarse un fuerte y agravado consenso legislativo en el que coinciden diversas orientaciones político-partidarias e ideológicas. Los reglamentos son modificables ad nutum, esto es, la potestad reglamentaria es discrecional como también lo constituye su reforma o modificación para ajustarlo a la realidad y dinámica parlamentaria de un momento determinado. En el asunto objeto de la consulta, el proyecto de adición de un artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa se enmarca y encaja en el ejercicio de ese poder de reforma o modificación, de modo que por las razones expuestas y las que se indicarán en el considerando siguiente, a juicio de este Tribunal, no existe una derogación singular del mismo.

   V.-

   CONDICIONES BAJO LAS CUALES EL PROYECTO DE ADICION DE UN ARTICULO 208 BIS AL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA RESULTA SUSTANCIALMENTE CONFORME CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. A) Respeto del principio democrático y de participación política y libre de las minorías: Este Tribunal Constitucional entiende que el proyecto de adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa resulta conforme con el Derecho de la Constitución, siempre y cuando se disponga o interprete que la moción de orden ahí dispuesta debe ser aprobada por votación no menor de las dos terceras partes del total de los miembros de ese órgano, puesto que, establecer o disponer procedimientos especiales para el trámite de la reforma al Reglamento y ciertos proyectos de ley, supone una reforma o modificación del Reglamento, esto es, de los procedimientos ordinariamente dispuestos, de modo que para cumplir con lo estatuido en el numeral 121, inciso 22), de la Constitución Política y, sobre todo, para ser congruentes con los principios democrático y de participación de las minorías en la toma de una decisión fundamental o trascendental, debe requerirse tal mayoría calificada o agravada que supone la obtención de un consenso legislativo en el que concurran, para su respeto, distintas orientaciones político-partidarias o ideológicas. A lo anterior, debe agregarse que la observancia de los recaudos establecidos en el acuerdo interpretativo No. 4084 del 10 de junio de 1999 –por tratarse del ejercicio del poder de reforma- garantiza tales principios, tal y como lo expuso esta S. en el Voto No. 8408 de las 15:24 hrs. del 3 de noviembre de 1999, parcialmente transcrito en el considerando tercero de esta sentencia. B) Observancia del principio de seguridad jurídica: En aras de ajustar el proyecto de adición al principio constitucional de la seguridad jurídica y de evitar cualquier cualquier factor sorpresivo, este Tribunal asume que debe disponerse o entenderse que la moción que reforma el reglamento, al establecer un procedimiento especial, debe indicar de forma suficientemente explícita, clara y precisa las diversas fases o etapas en la sustanciación de ese iter especial, de modo que como se requiere de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa en su determinación, también, se respeten los principios democrático y de participación política y libre de las minorías..

   …VII.-

   COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone evacuar la consulta legislativa formulada en el sentido que el proyecto de adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa, no resulta inconstitucional, siempre y cuando se entienda que la moción de orden para establecer un procedimiento especial debe ser aprobada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y que en la misma debe establecerse de forma explícita, clara y precisa las fases o etapas del procedimiento especial dispuesto.”

   Así las cosas y visto que todos los puntos alegados por los accionantes en el presente asunto, ya fueron conocidos y resueltos por este Tribunal en la sentencia parcialmente transcrita; al no existir motivo para variar el criterio vertido por esta Sala, resulta procedente rechazar por el fondo la presente acción.

   V.-

   La Magistrada Calzada y los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y ordenan dar curso a la acción, con base en las consideraciones dadas en las sentencias No. 2005-398, 2007-2901 y 2008-7687. En dichas oportunidades, en forma conjunta o separada, los suscritos disentimos del criterio de la mayoría y estimamos que el artículo 208 bis del reglamento legislativo, lesiona la Constitución Política, toda vez que la omisión de la Asamblea Legislativa en regular los procedimientos especiales que contempla la norma en cuestión, infringe el principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda. Hemos señalado, que nuestra Carta Fundamental no regula la forma en que debe ser reformado el Reglamento la Asamblea Legislativa, por lo que este mismo texto normativo es el que ha tenido que ir reglamentando los procedimientos que se han estimado convenientes y acordes con el derecho de la Constitución, lo que resulta esencial para garantizar la seguridad jurídica, el derecho de representación y la tutela del principio democrático dentro del procedimiento legislativo. Resulta indiscutible la potestad que tiene ese órgano para dictar las normas de su interna corporis, prevista no solo en la carta Fundamental en el inciso 22) del artículo 121, sino también consustancial al sistema democrático y específico de la Asamblea Legislativa como poder constitucional. Por ende, también la Sala ha reconocido esta potestad autorreguladora y por ello, desde esa perspectiva, se consideró claramente que el Parlamento tiene potestad para establecer procedimientos especiales, si a bien lo tiene, pero que éstos debían ser definidos de manera expresa y detallada, ya que, de lo contrario, aceptar la posibilidad de que la Asamblea aplique procedimientos especiales a la tramitación de reformas a su Reglamento y proyectos de ley, en lo términos establecidos en el artículo 208 bis en aquel entonces propuesto, sin que de previo se definieran las reglas del procedimiento a seguir, constituye una clara lesión al principio de seguridad jurídica y al principio democrático, pues según el criterio externado, era la única forma en que los diputados conocieran previamente y con suficiente antelación el procedimiento al cual se iban a sujetar y así ejercer los mecanismo de participación y control correspondientes. Se señaló desde aquel entonces, que si el legislador no establecía de manera clara las reglas procedimentales para aplicar lo pretendido en el artículo 208 bis, u olvidaba establecer regulaciones o prácticas legislativas, incurría en una evasión o incumplimiento de sus deberes constitucionalmente asignados. La introducción de la norma citada al reglamento, en los términos en que se aprobó, supone, en nuestro criterio, que cada vez que las mayorías lo decidan pueden, como ya está sucediendo, por vía de moción de orden, darle un trámite de excepción al proyecto de ley que se tramite y su discusión quedaría a la luz de procedimientos no establecidos en el Reglamento, es decir, en medio de una situación de inseguridad jurídica. Respecto del principio de publicidad, como bien se indicó en el voto de mayoría, el procedimiento se crea mediante una moción de orden, las cuales, según el artículo 153 del Reglamento, pueden ser presentadas en cualquier momento del debate, procediendo a su discusión inmediatamente. No requieren ser anunciadas más que en el mismo momento, lapso que, como quedó en evidencia en este caso concreto, resultó insuficiente para que fuese revisado previamente a su adopción por los diputados. Es por eso, que ya se había señalado que dejar al arbitrio de una mayoría el procedimiento que se quiera aplicar en cada caso concreto, sin que de antemano sea puesto en conocimiento de la totalidad de los miembros del Parlamento, causa una lesión al principio democrático en perjuicio de las minorías, en el tanto nada garantiza que bajo el panorama propuesto en el proyecto consultado, las minorías no se vean afectadas en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales de sus representantes en el Congreso. Lo sucedido en el procedimiento aprobado para conocer la reforma del artículo 41 bis consultada, es neto ejemplo de lo ya señalado, ya que por tratarse una moción de orden, en principio, no requiere ser publicitada con suficiente antelación, independientemente de su complejidad. Tampoco proceden las mociones para modificarla, ya que tendría que tratarse de una propuesta nueva, para lo cual las otras fracciones cuentan con un tiempo sumamente corto, casi inmediato y una vez aprobada la moción por las mayorías, no tiene otra opción que sujetarse a la limitada participación que se les concedió en el procedimiento creado. También consideramos violentado el derecho de enmienda. Todo diputado ostenta el derecho constitucional de participar en el proceso de formación de la ley, y así, influir en el contenido definitivo de ésta. Reconocemos la potestad que tiene la Asamblea Legislativa para disponer su reglamentación, como lo sería establecer procedimientos especiales, sin embargo, la forma en que se están autorizando resulta lesiva del principio de seguridad jurídica, el derecho de participación política, el de representación, así como el principio democrático y el derecho de enmienda de los diputados, en el tanto la omisión de reglamentar dichos procedimientos con la antelación y la participación necesaria por parte de todos los diputados hace nugatorios los mismos. En razón de todo lo expuesto, estimamos que se debe cursar la presente acción.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción. Los Magistrados Calzada, A. y Cruz salvan el voto y ordenan dar curso a la acción.

   AnaVirginia Calzada M.

   Presidenta

   Luis Paulino Mora M. GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L. FernandoCruz C.

   Fernando Castillo V.Paul Rueda L.