Sentencia nº 00327 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 8 de Marzo de 2012

PonenteAnabelle León Feoli
Fecha de Resolución 8 de Marzo de 2012
EmisorSala Primera de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia09-003169-1027-CA
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoProceso de conocimiento

090031691027CA

Exp. 09-003169-1027-CA

Res. 000327-F-S1-2012

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las ocho horas cuarenta y cinco minutos del ocho de marzo de dos mil doce.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho, establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por el ESTADO, representado por el procurador I.V.R., divorciado; contra el CONSULTORES EN INGENIERÍA DE TRÁNSITO SOCIEDAD ANÓNIMA (COINTRA), representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma F.L.M., empresario. Figura como apoderado especial judicial del demandado, M.A.S. L.. Todos son mayores de edad, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

  1. -

    Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, para que en sentencia: “Se declare con lugar la pretensión. Se ordene a COINTRA a devolver la suma de $16.046,91 (o su equivalente en colones) por concepto del impuesto sobre las ventas que le fue cobrado al CONAVI erróneamente a raíz de la contratación administrativa de licitación restringida No. 008-2005. Se condene a la demandada al pago de los intereses que ha generado el dinero desposeído a CONAVI, desde la fecha de su indebida cancelación hasta la fecha de efectiva devolución a la Administración. Lo anterior estableciendo la utilización de la tasa de interés legal y cuya determinación efectiva determinación (sic) se hará en ejecución de sentencia. En caso de oposición, solicito se condene en costas a la empresa demandada.”

  2. -

    El demandado contestó negativamente y opuso las excepciones de prescripción, caducidad, falta de derecho y de legitimación en su doble modalidad

  3. -

    El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrado por las juezas C.A.G., M.Á.M. y el juez J.L.P., en sentencia no. 2744-2010 de las 15 horas 35 minutos del 27 de julio de 2010, resolvió: “Se rechazan las excepciones de prescripción, caducidad y falta de legitimación opuestas por la parte demandada y se acoge la de falta de derecho también esgrimida por dicha sociedad. En consecuencia, se declara sin lugar la acción en todos sus extremos, son ambas costas a cargo de la parte actora.”

  4. -

    El representante estatal, formula recurso de casación.

  5. -

    En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones deley.

    Redacta la Magistrada León Feoli

    CONSIDERANDO

    I.-

    El Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI o el Consejo, en adelante) inició el procedimiento de licitación restringida no. 008-2005, para adquirir separadores plásticos de vías o carreteras. Se dispuso, entre otras cosas: A.- La oferta deberá indicar el monto y la naturaleza de los impuestos que le afectan. B.- De omitirse esa referencia, se tendrán por incluidos en el precio cotizado. C.- El CONAVI está exento del impuesto general sobre las ventas y del de consumo, no así el oferente. La licitación se le adjudicó a la empresa Consultores en Ingeniería de Tránsito S.A. (COINTRA, en lo sucesivo). Ambas partes firmaron el contrato, que se llevó a ejecución. La contratista importó los separadores y giró el correspondiente precio de esos bienes, incluyendo el impuesto general sobre las ventas, el cual ingresó al Fisco. Luego le cobró al Consejo quien pagó. El desglose contenía el monto tributado, pese a que este no tenía que asumirlo por estar exento. En este proceso, el CONAVI pretende que la demandada le devuelva la suma de $16.046,91, o su equivalente en colones, por el impuesto que le cobró y erróneamente pagó, a raíz de la referida contratación. También, los intereses que ha generado el dinero desposeído por ese concepto, desde la fecha de su indebida cancelación hasta el día cuando se le restituya. Lo anterior, utilizando la tasa de interés legal, como se determinará al ejecutarse la sentencia. En caso de oposición, solicita se condene en ambas costas. COINTRA contestó en forma negativa y opuso las excepciones de prescripción, caducidad, falta de derecho y de legitimación en su doble modalidad. El Tribunal acogió la de falta de derecho. Declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos, con las costas personales y procesales a cargo del Estado, quien recurre ante esta Sala e invoca un motivo de fondo.

    II.-

    El representante estatal alega indebida aplicación de los artículos 9, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y 826 del Código Civil; errónea interpretación de los numerales 185 de la Constitución Política y 3 de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad (Ley no. 7798); falta de aplicación de los preceptos 49 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), 21 de la Ley de Contratación Administrativa y 23 del Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 25038-H, vigente al momento de los hechos); todos en relación con el canon 138, inciso c), del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Transcribe el Considerando VIII de la resolución impugnada. Indica que allí constan los motivos por los cuales el órgano sentenciador declaró sin lugar la demanda. Con esa cita, concreta el cargo de indebida aplicación de los artículos 9, inciso 1), de la LGAP y 826 del Código Civil. A su juicio, el Tribunal partió de la errada premisa de que, en el presente caso, opera una confusión, porque el acreedor y el deudor es la misma persona, es decir, el Estado. Con ello liberó a COINTRA de su responsabilidad ante el CONAVI. Según estima, el anterior razonamiento atenta contra la legalidad que debe imperar en las resoluciones judiciales. Son inadmisibles esas dos normas en comentario, expone, pues como incluso lo cita ese despacho, solo resultarían válidas cuando no exista en el ordenamiento jurídico administrativo una disposición especial aplicable. En este sentido, afirma, no procede el precepto del Código Civil sobre la confusión, porque el CNPT regula ese instituto en materia tributaria. El canon 49 Ibidem., establece que hay extinción cuando el sujeto activo de la obligación tributaria, como consecuencia de la transmisión de los bienes o derechos afectos al tributo, se coloca como deudor. En su criterio, si el Tribunal quería aplicar la figura de la confusión y así decidir, era su deber determinar si existía en el ordenamiento jurídico una disposición del Derecho Público que regulara ese supuesto. Esa norma está en el citado canon, sostiene, que se violentó por no aplicarse. Entonces, argumenta, no cabe la figura jurídica contemplada en el numeral 826 del Código Civil, que por lo mismo se quebrantó, como también el precepto 9 de la LGAP, al quedar establecido que no había necesidad de integrar con el derecho común. Por otra parte, se cuestiona si es posible considerar que existe la confusión prevista en el artículo 49 del CNPT. Estima que no, toda vez que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental busca la separación de los patrimonios públicos de la persona mayor (Estado) y de las menores (entes con personalidad jurídica instrumental). De allí, manifiesta, es posible afirmar que no existe una caja única de recursos estatales, como erróneamente lo interpreta el Tribunal, conculcando el precepto 185 de la Constitución Política. Por el contrario, enfatiza, siendo patrimonios distintos, jamás podría concluirse que los impuestos que administra el Ministerio de Hacienda se encuentren resguardados en el mismo fondo común donde se manejan los del CONAVI. Ese criterio desconocería, por su base, la figura misma de las personificaciones presupuestarias, llevando a la solución errada de la sentencia, respecto a que operó el instituto de la confusión. Insiste, no es cierto que la misma persona se haya convertido en deudor y acreedor de una misma obligación. En este caso, explica, el Fisco recibió el pago de una suma de dinero por concepto de impuesto general sobre las ventas, que el pagador no tenía obligación de cancelar. El patrimonio del deudor (CONAVI) se ha visto afectado injustificadamente; mientras que el del Estado se incrementó producto del error. Por ser diferentes, alega, no puede concluirse que exista confusión, pues el dinero percibido por el Fisco no es pasible de ser utilizado por el CONAVI, ni este podrá presupuestar y ejecutar ese monto, entre otras posibles vías de disposición, que sí puede realizar con sus fondos. Con ello la tesis central de la sentencia demuestra su choque frontal con el ordenamiento jurídico, destaca. Añade el quebranto del artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad. El que ese órgano sea parte de la estructura administrativa del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, indica, no tiene trascendencia alguna para desconocer la separación de patrimonios públicos que la norma estatuye de manera expresa. En abono de ese criterio, cita el dictamen C-193-2009 del 13 de julio de 2009, emitido por la Procuraduría General de la República. Con el fallo impugnado, repite, se violenta “…el marco jurídico que regula la personalidad jurídica instrumental del CONAVI, concluyendo sobre una supuesta identidad de sus fondos con los que se manejan a nivel del Fisco, siendo que tal equiparación resulta improcedente”. Producto de esas infracciones, señala, también se conculcaron los artículos 21 de la Ley de Contratación Administrativa y 23 del Reglamento a esa Ley. Afirma, COINTRA estaba obligada a respetar las condiciones de importación del objeto licitado, de manera que si fue su elección actuar al margen de lo especificado en el cartel, es su propia negligencia la causa directa e inmediata del detrimento patrimonial sufrido por el CONAVI. Ese daño, aclara, se traduce en pagar un precio inadecuado por un bien que le pudo ser entregado a uno menor, con lo cual se disminuyó su patrimonio. Precisamente, asevera, por la correcta ejecución de las obligaciones contractuales, que median entre la Administración y los particulares, es claro que en este caso la demandada debió verificar la corrección del régimen exoneratorio que tenía a su favor el CONAVI y de allí establecer que era improcedente cobrar el impuesto por la licitación de los separadores plásticos. Por eso, arguye, COINTRA no puede negar que tiene la responsabilidad de devolver el dinero que se le canceló de más, tal y como lo preceptúan las normas supra indicadas. Los errores de procedimiento en que incurrió, no la legitiman para trasladarle al CONAVI (sujeto exento), un impuesto que no le corresponde pagar. En este predicado, concluye, procede la pretensión de la demanda, de que se condene a la devolución de la suma pagada sin causa.

    III.-

    En la sentencia impugnada, el Tribunal destacó diversas actuaciones de las partes que, en su criterio, no se ajustaron a derecho. Así, por ejemplo, problemas relacionados con el cartel publicado por el CONAVI; ciertas conductas administrativas de ese órgano, como girar lo relativo al impuesto sobre las ventas por la compra de los separadores adquiridos. También, el cobro que hizo la demandada al actor de los referidos tributos, que ingresaron al Estado a través de la Administración Tributaria. Agregó esa Cámara, para facilitar el accionar del CONAVI, el legislador, a través de la ficción jurídica denominada “personalidad jurídica instrumental”, permite la existencia de un presupuesto al margen del estatal, lo cual no implica un desmembramiento de la personalidad única del Estado. Por eso, concluyó, lleva razón la accionada en cuanto a que los dineros recibidos del demandante fueron reintegrados al Fisco por la vía del impuesto general sobre las ventas. A partir de allí, disertó sobre la aplicación del artículo 826 del Código Civil que, según afirmó, integra el ordenamiento jurídico administrativo y da lugar al instituto de la confusión. Con ese fundamento, acotó: “Aquí es de destacar que el CONAVI en su condición de órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la Administración Tributaria, como conjunto de órganos del Ministerio de Hacienda, integran a la persona jurídica por excelencia, es decir al Estado. Esto es, en razón de actuaciones ilegítimas de ambas partes COINTRA recibió indebidamente dineros de un órgano del Estado y de hecho previamente a recibirlos, los había entregado a otro órgano del Estado. En razón de lo expuesto, a la fecha ha operado una confusión de créditos y obligaciones, que no hubiera podido ser exigible por la parte demandada, si CONAVI hubiera rechazado el pago en los términos realizados, debiendo el adjudicatario asumir las consecuencias de su accionar, no obstante lo anterior, habiendo operado la confusión referida, resulta improcedente pretender un segundo pago de parte de COINTRA en razón de la inexistencia de vías procesales a lo interno del Estado para la reubicación de recursos públicos, en los términos presentados en el proceso de marras. Así las cosas se impone indefectiblemente el rechazo de la acción en todos sus extremos”.

    IV.-

    De acuerdo con el precepto 826 del Código Civil, el instituto de la confusión se presenta cuando en una misma persona se reúnen las calidades de acreedor y deudor. De esta manera, solo podría tener sentido mantener derechos subjetivos y obligaciones recíprocas, cuando se trate de partes diferentes, es decir, dentro de una relación jurídica integrada por sujetos diversos (activo y pasivo). Así las cosas, el efecto de que en una misma persona concurran ambas condiciones, determina que ya no existe el vínculo y, por ende, no podrían concebirse créditos y obligaciones a favor ni a cargo de un mismo sujeto. Igual acontece tratándose del canon 49 del CNPT, que el casacionista estima vulnerado al aducir que constituye norma especial sobre la supra citada disposición del Código Civil, en tanto contempla los presupuestos para que aplique la confusión dentro del ámbito de la relación tributaria. En la especie, el CONAVI pretende establecer que es acreedor de una suma de dinero y le atribuye a COINTRA el carácter de deudora. Ninguno de los dos ha asumido en sí mismo ambas condiciones como para concluir que procede la confusión. Es claro que solo ellos han figurado como parte en este litigio y lo cierto es que no les resulta aplicable el instituto en examen, según las razones señaladas. En efecto, deben deslindarse las diversas relaciones en conflicto y centrarse en la que es objeto de este proceso. En este, el CONAVI aduce ser acreedor y le atribuye a COINTRA el carácter de deudora, cuya pretensión de cobro es de índole contractual. Pero además, esta última asumió la calidad de sujeto pasivo en la relación tributaria, pues la exoneración solo beneficiaba al CONAVI. En ese concepto la empresa pagó el tributo y luego se lo cobró a este último, quien ahora objeta su cancelación y pretende el reintegro junto con los intereses, lo que es base de la presente contienda. Así las cosas, tampoco podría afirmarse que entre el CONAVI y la Administración Tributaria opera la confusión, precisamente, por cuanto esta no figuró como sujeto activo o pasivo en la relación jurídica de fondo, de índole contractual, que ha dado lugar al litigio, la cual nació con motivo del procedimiento de licitación y se circunscribió al contratante y a la adjudicataria. Además, el Fisco no ha sido parte en este proceso, ni el CONAVI le está cobrando suma alguna en calidad de deudor. En consecuencia, no es pertinente resolver el conflicto a partir del precepto 826 del Código Civil ni del canon 49 del CNPT; tampoco cabe la confusión que lleve a extinguir créditos ni obligaciones.

    V.-

    Pese a lo expuesto, debe enfatizarse, el CONAVI no tiene derecho a cobrarle a COINTRA la suma de dinero que reclama, por cuanto ya esta lo canceló al Fisco con la importación de los bienes licitados y lo único que hizo fue restituirse ese pago del contratante, pese a no tener que girarse por la exoneración que lo cobijaba. En todo caso, el CONAVI fue negligente en diligenciar esa dispensa tributaria, como también en retener un pago que no debió efectuar. En este sentido, se enfatiza, aunque la demandada realizó esa erogación en contra del cartel y de sus especificaciones, lo cierto es que las autoridades del demandante no hicieron lo propio para lograr que operara la exoneración o para negarse a cancelar de la factura al cobro, el porcentaje correspondiente al tributo del que estaba exento. Antes bien, canceló indebidamente, pero esos dineros no han incrementado el patrimonio de COINTRA, pues esta pagó e ingresó en las arcas públicas, montos que no le correspondían al Fisco en virtud de la exoneración. Es decir, lo que hizo la accionada fue recobrar la erogación que hizo a la Administración Tributaria, por concepto del impuesto sobre los bienes licitados, el cual no debió cubrir. De este modo, sin el propósito de prejuzgar, eventualmente sería el Fisco quien recibió un pago indebido y aún lo mantiene en su poder. No se quiere decir con esto que la solución al caso revista el carácter de sanción para alguna de las partes o para ambas, por la inobservancia en que incurrieron en sus obligaciones. Lo que se destaca es que la COINTRA no debe reintegrar una suma de dinero que la recibió del actor en función de un pago de tributos, la cual, pese a que no debió girar, la ingresó al Fisco. En este predicado, CONAVI debería dirigirse contra la Administración Tributaria para establecer así su reclamo, sin que esta afirmación implique se le esté reconociendo o adelantando derecho alguno a su favor, ni que se prejuzgue respecto a que el Fisco deba o no reintegrar esos dineros. Ciertamente, el Tribunal tuvo por demostrado que el actor hizo gestiones de cobro administrativo, las cuales fueron infructuosas, pues como se afirma en el hecho probado no 15, la Dirección General de Tributación, Administración de Grandes Contribuyentes, rechazó la solicitud de devolución de saldo por concepto del impuesto general sobre las ventas, por cuanto el CONAVI “…no está legitimado ante el fisco”. No obstante, como interesado directo, deberá realizar la gestión cobratoria por las vías procesales pertinentes, lo cual será entonces materia revisable en otro proceso y se resolverá por las autoridades respectivas según las vicisitudes propias de lo que allí acontezca. Lo que en este proceso se evidencia, es que CONAVI canalizó mal sus pretensiones al dirigirlas hacia COINTRA, pretendiendo el reintegro de una cantidad que la demandada lo que hizo fue restituírsela al girarle los dineros al Estado por vía de tributo, sin que el actor haya hecho lo propio para lograr que se aplicara la exoneración o, en su defecto, abstenerse de girarle la suma que COINTRA le cobró por los impuestos cancelados. C., además, como dato de importancia capital, que la propia accionada manifestó estar siempre dispuesta a cederle cualquier derecho al CONAVI ante Tributación, a fin de que este gestione el reintegro de los fondos.

    VI.-

    En consecuencia, aunque no procede la confusión, como así lo afirma el recurrente, no habría casación útil para declarar la nulidad del fallo, pues de todas maneras tampoco es viable dirigirse hacia COINTRA. En este predicado, por una parte, la censura respecto a la indebida aplicación del precepto 826 del Código Civil es atinada. Pero hay que considerar que la inaplicabilidad de esta norma, como solución a la controversia, radica en orden a las razones señaladas por esta Cámara. Por paridad de razón, tampoco aplicaría el precepto 49 del CNPT. De este modo, al existir falta de derecho del actor y de legitimación pasiva en la accionada, ello igualmente conduce al rechazo de la demanda, con sus costas a cargo del primero, por resultar ser el perdidoso, tal y como fue la decisión final adoptada en la sentencia recurrida. De suyo viene establecido que el resto de agravios devienen improcedentes para casarla. Incluso, es notorio cómo el casacionista se contradice en sus argumentaciones. Sostiene la inaplicación del artículo 826 del Código Civil, manifestando que existe norma especial para la materia tributaria, es decir, el canon 49 del CNPT, que acusa violado por falta de aplicación. No obstante, para justificar la improcedencia de las excepciones de caducidad y prescripción, y pretender que el régimen prescriptivo es el contemplado en la Ley de Contratación Administrativa, ha enfatizado que la naturaleza de este asunto no es tributaria sino de responsabilidad civil contractual, derivada de la inobservancia de las obligaciones pactadas. Por lo demás, aunque afirma que ese precepto se infringió por no aplicarse, también aduce que en este caso es impertinente, porque tampoco opera la confusión prevista en la normativa tributaria, con apoyo en la personería jurídica instrumental del CONAVI y en la separación de su patrimonio con los fondos públicos fiscales. De todas maneras, según quedó destacado, tampoco aplica la prescripción del susodicho canon 49 del CNPT.

    VII.-

    Las afirmaciones precedentes determinan que, a juicio de esta S., el actor ha contado con motivo suficiente para recurrir; en consecuencia, pese a que se ha de rechazar la impugnación, se le debe exonerar del pago de las costas que este recurso genera (artículo 150, inciso 3), del CPCA).

    POR TANTO

    Se declara sin lugar el recurso y se exime al recurrente de pagar ambas costas de la impugnación.

    Anabelle León Feoli

    Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya

    Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

    FChinchilla

    Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico sala_primera@poder-judicial.go.cr

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