Sentencia nº 06831 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Mayo de 2012

Exp: 12-006027-0007-CO

Res. Nº 2012006831

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas treinta minutos del veintitrés de mayo de dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por P.P.H., mayor, casada, portadora de la cédula de identidad número […] y E.C.R., mayor, casado, portador de la cédula de identidad número contra la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas N° 9024.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas cincuenta y siete minutos del nueve de abril del 2012, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas. Alegan que el proyecto de ésta ley ingresó a la Asamblea Legislativa en el año 2006 como una iniciativa del Poder Ejecutivo, firmada entonces por el Presidente de la República O.A.S. y su Ministro de Hacienda, G.Z., asignándosele el expediente número 16306. Este proyecto dispone un impuestos sobre todas las personas jurídicas que se encuentren inscritas o que en adelante se inscriban en el Registro Público, delimitando además: el período fiscal y devengo del impuesto (art. 2, 1° de enero y el 31 de diciembre), su tarifa (art. 3, US $ 200 o su equivalente en colones), lo relativo a formularios, plazo para el pago y responsabilidad de los representantes legales (art. 4), las sanciones y no inscripción de movimientos registrales (art. 5), la no deducibilidad del impuesto (art. 6), el administrador del impuesto (art. 7, Dirección General de Tributación) y el pago proporcional del primer período del impuesto (transitorio único). Este proyecto fue publicado en La Gaceta N° 152 de 9 de agosto de 2006 y una vez en trámite, se asignó a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, pasando luego a la Comisión de Asuntos Jurídicos, para retornar de nuevo a H. e ingresar en el orden del día de esa comisión el 6 de agosto de 2010. El 10 de agosto de 2010, en período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, un grupo de cinco diputados presenta un texto sustitutivo que restringe la iniciativa del Poder Ejecutivo, estableciendo un impuesto «sobre todas las Sociedades Mercantiles y empresas individuales de responsabilidad limitada que se encuentren inscritas o que en adelante se inscriban en el Registro Nacional. El nuevo texto es aprobado en esa misma fecha e incluye cambios básicos en la configuración del proyecto de ley: se eleva la tarifa del impuesto a US $ 300, en el tema de sanciones, se incluye la prohibición de contratar con el Estado y cualquier institución pública mientras exista estado de mora, dispone que los representantes de las sociedad serán solidariamente responsables por la no declaración y el no pago del impuesto, se establece un destino específico al impuesto, concretamente para el presupuesto del Ministerio de Seguridad Pública y para invertirlo en programas de seguridad ciudadana y combate a la delincuencia. Esta nueva versión del proyecto es publicada y consultada a numerosas instituciones. El 24 de noviembre del 2010 se presenta un nuevo texto sustitutivo del proyecto, el cual es aprobado el 30 de noviembre siguiente. El nuevo texto modifica la versión original del Poder Ejecutivo, incluyendo toda sucursal de una sociedad extranjera o su representante. Este texto no es publicado en La Gaceta, ni sometido a consulta institucional. Incorpora además lo siguiente: prohíbe la emisión de certificaciones de personería jurídica en caso de mora en el impuesto y en caso de ser emitidas por Notarios Públicos, deben éstos indicar si las sociedades certificadas están o no al día en el pago del impuesto; se incluye un nuevo artículo que dispone que el no pago del impuesto por tres períodos consecutivos conllevará la desinscripción en el Registro Nacional, así como su posterior disolución, consignando los bienes activos a la orden del Juez Contencioso-Administrativo; se exonera del pago del tributo a determinados contribuyentes y a las sociedades que se disuelvan en un plazo de tres meses contado a partir de la entrada en vigencia de la ley; se establece como administrador del mismo al Ministerio de Justicia y Paz. El 7 de diciembre de 2010 se emite el Dictamen Afirmativo de Mayoría, que se diferencia del segundo texto sustitutivo especialmente en dos aspectos: vuelve la tarifa original (US $ 200) e inserta un nuevo artículo que sanciona a los funcionarios que incumplan los deberes impuestos por la nueva ley. El Decreto Legislativo emitido por la Asamblea Legislativa, N° 9024 de 22 de diciembre de 2011, mantiene en lo sustancial los cambios que se fueron heredando de los textos sustitutivos de agosto y noviembre de 2010, destacándose la modificación en el mecanismo de cálculo de la tarifa, pues se pasa del referente dólar al salario base mensual que establece la Ley N° 7337 de 5 de mayo de 1993, se dispone que los contribuyentes activos ante la autoridad tributaria deben pagar un 50% de dicho salario base y los inactivos, un 25%. El Decreto Legislativo N° 9024 fue emitido por la Asamblea Legislativa el 22 de diciembre de 2011, fue votado en segundo debate en la sesión del Plenario Legislativo número 123 de 22 de diciembre de 2011, por una mayoría de 37 votos contra 14. Es claro entonces, que la Ley N° 9024 lesiona los artículos 118 y 123 Constitucionales, pues la iniciativa original en la formación de la ley, fue del Poder Ejecutivo, la cual fue rebalsada por las iniciativas de los propios diputados. Si bien los cambios son muchos, hay cuatro que desnaturalizan y desbordan las intenciones originales del Ejecutivo: elevar la tarifa del impuesto de US $ 200 a US $ 300; limitar el pago del impuesto a sociedades de capital, representaciones extranjeras y empresas de responsabilidad limitada, cuando el objetivo original fue incluir a todas las personas jurídicas; prohibir al Registro Nacional la emisión de certificaciones de personería jurídica en caso de mora en el impuesto; la sanción de desinscripción y posterior disolución, para las sociedades que no paguen el impuesto por tres períodos; la responsabilidad solidaria de los representantes de las sociedades por el no pago del impuesto. Cada una de estas disposiciones entrañan una extralimitación en las potestades de enmienda de los proyectos de ley del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la mayor y más flagrante violación constitucional que se ha cometido en el procedimiento parlamentario de aprobación de la ley, radica en el establecimiento desde el primer texto sustitutivo de un destino específico al impuesto, concretamente disponiéndose que los recursos serán asignados al Ministerio de Seguridad Pública para que sea invertido en sus programas de seguridad ciudadana y embate a la delincuencia. En este sentido, debe tomarse en cuenta que la propuesta inicial de la Administración 2006-2010, tal y como se indica en la exposición de motivos del proyecto, era proveer de recursos frescos para solventar la situación de las finanzas públicas, nunca constituirse en el financiamiento de uno o varios proyectos específicos. Se trataba de allegar fondos públicos para el cumplimiento de varios fines generales, como mejorar el acceso de la población más pobre a los servicios públicos de educación, salud, seguridad, vivienda, cultura, deporte y recreación. En este sentido, la modificación del proyecto inicialmente presentado por el Poder Ejecutivo, mediante la aprobación de dos textos sustitutivos que alteran en forma sustancial el sentido y finalidad de la iniciativa, transgreden el artículo 118 Constitucional. Los textos sustitutivos de agosto y noviembre del 2010, contienen un proyecto de ley distinto en sus objetivos y alcances al original, que ya tenía cuatro años en la corriente legislativa. Así, si los proponentes de los textos sustitutivos tenían interés de establecer un tributo con determinadas connotaciones, debieron haber presentado un nuevo proyecto de ley, siguiendo el iter correspondiente. Al no haberlo hecho así, se violó el artículo 123 Constitucional. Las siguientes son las normas inconstitucionales: Artículo 1°, la frase las sociedades mercantiles, así como a toda sucursal de una sociedad extranjera o su representante y empresas individuales de responsabilidad limitada«´, pues limita el tributo a una clase particular de personas jurídicas; artículo 3, la frase cincuenta por ciento (50%), en cuanto apareja una elevación de la tarifa original; artículo 4, todo el párrafo original, desde Los representantes«hasta ley; artículo 5, el segundo párrafo, las siguientes dos frases: El Registro Nacional no podrá emitir certificaciones de personería jurídica ni inscribir ningún documento a favor de los contribuyentes de este impuesto que de este impuesto que se encuentren morosos no podrán contratar con el Estado o cualquier institución pública autónoma y semiautónoma; artículo 6 en su totalidad; artículo 11, inciso b): Un noventa y cinco por ciento (95%) de la recaudación total de este impuesto será asignado al Ministerio de Seguridad Pública para que sea invertido en sus programas de seguridad ciudadana y combate a la delincuencia. Por su parte, los artículos 5 párrafo segundo y 6 en su totalidad, infringen los artículos 117 en relación con el 1° y el 9° de la Constitución Política en quebranto de los artículos 41 y 45 Constitucionales, pues fueron incluidos en el segundo texto sustitutivo (noviembre del 2010) y por lo mismo, nunca fueron publicados. Por otra parte, violan también los artículos 41 (acceso a la justicia administrativa) y 45 (propiedad privada), aspectos que fueron puestos en relieve por algunos Magistrados en Corte Plena. Adicionalmente, el artículo 3° lesiona el artículo 18 en relación con el 1° y 9° de la Constitución. Desde que se presentó la iniciativa original por parte del Poder Ejecutivo, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa indicó que el proyecto hacía caso omiso de la capacidad económica para establecer el impuesto sociedades con abundantes recursos económicos vs sociedades con pocos-. Ello significa que el tributo es regresivo, porque no se basa en la capacidad contributiva o económica de las personas jurídicas, sino que todas pagan por igual. Finalmente, el artículo 4° párrafo final de la Ley, lesiona los artículos 45 y 46 de la Constitución Política. La representación legal de una persona jurídica es eso, una representación, una ficción jurídica tendente a facilitar la expresión de voluntad de la corporación y ni siquiera alcanza a los propietarios que aportaron el capital para la formación de aquella. Desde esa perspectiva, asumiendo que este tipo de normas fueran válidas como limitaciones a la propiedad o al libre comercio, requerían de mayoría calificada para su aprobación, es decir, 38 votos. Sin embargo, el proyecto fue aprobado en segundo debate por 37 (y 14 encontra).

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto acuden como diputados en defensa de intereses difusos.

3. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducciónde una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.V.; y,

   Considerando:

   I.-

   Presupuestos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer elfondo de la impugnación:

   "[«] se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-"(sentencia número 04190-95, de las once horas treinta y tres minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco).-

   En el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal; y en los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes. La exigencia de la existencia de un asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo primero de la Ley que rige esta Jurisdicción no constituye un mero requisito formal, ya que ha sido interpretada por esta Sala de manera tal que, no basta la mera exigencia de la existencia de ese asunto, ni la simple invocación de inconstitucionalidad de la norma impugnada, sino que la acción de inconstitucionalidad debe constituir medio razonable para amparar el derecho o interés considerado lesionado, tal y como lo dispone la norma en comentario, es decir, no basta la mera invocación de inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que la misma debe ser de aplicación -directa o indirecta- en el asunto que le da sustento a la acción; tal y como lo ha manifestado en forma reiterada esta Sala, entre otras, en las sentencias número 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96.-

   II.-

   Objeto de la acción. Se impugna la Ley N° 9024 del 23 de diciembre del 2011, denominada Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, por considerar los accionantes que en el procedimiento legislativo de aprobación se quebrantaron artículos constitucionales, entre ellos, el 117 en relación con el 1° y el 9° de la Constitución Política, el 41, 45 y 46, el 18 en relación con el 1° y el 9° de la Constitución Política, el 118 y el 123. Ello por cuanto, según afirma, se aprobó un texto sustitutivo con variaciones sustanciales respecto del proyecto original. Algunas de esas normas lesionan los principios de acceso a la justicia (art. 41), el derecho de propiedad privada (art. 45), el principio de caja única y la libertad de comercio.

   III.-

   Inadmisibilidad de la acción por falta de legitimación de los accionantes. En el caso que se analiza, los accionantes fundamentan su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues aunque en el presente caso no existe lesión individual y directa, se encuentran en presencia de intereses que se relacionan con la colectividad en su conjunto cuya representación es asumida por los firmantes en virtud de la elección popular que respalda su investidura y su condición de Diputada con carácter nacional. La Ley impugnada establece un impuesto a las personas jurídicas y determinadas sanciones, tanto a las personas jurídicas como a sus representantes, en caso de incumplimiento. La mayoría de sus normas son susceptibles de concretizarse en casos de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de esas personas, jurídicas o físicas, de modo que pueda dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, a partir de las cuales cabría la interposición de acciones de inconstitucionalidad. Sobre el tema de la legitimación de los diputados para accionar en forma directa, seha señalado:

   En lo concerniente al carácter de representante de la Nación de la demandante quien es diputada y a la defensa de intereses colectivos merced a tal condición, reiterada jurisprudencia de esta Sala niega a los Diputados una legitimación especial para interponer la acción de inconstitucionalidad sin el asunto previo judicial, incluso de amparo o hábeas corpus, o en el procedimiento tendente a agotar la vía administrativa exigido por el artículo 75.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que los únicos funcionarios que, en virtud de sus cargos, no lo requieren son el Contralor, Procurador, F. General de la República y el Defensor de los Habitantes conforme al párrafo 3º del mismo. Por otra parte, la Sala ha interpretado que el supuesto establecido en el artículo 75.2, sobre la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a intereses de naturaleza corporativa de una colectividad concreta, y sistemáticamente ha rechazado la legitimación para accionar directamente en esta vía de control de constitucionalidad de quienes sólo ostenten un interés por la legalidad constitucional, porque esto supondría admitir la existencia de una especie de acción popular que nuestro ordenamiento, en general, rechaza (sentencia número 2621-95 de las quince horas treinta y tres minutos del veintitrés de mayo de 1995). En virtud de lo expuesto, la condición de Diputada de la quejosa resulta insuficiente para justificar un interés colectivo en este asunto. En lo relativo a la defensa de intereses difusos, la Sala ha señalado que resulta un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta S., de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad (sentencia número 360-99 de las quince horas cincuenta y un minutos del veinte de enero de 1999). Conforme a esta jurisprudencia, el interés difuso se caracteriza por un aspecto eminentemente subjetivo, el relativo a su pertenencia, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas. Desde el punto de vista subjetivo, la pertenencia o titularidad de un interés difuso se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Desde la perspectiva objetiva, no todo interés difuminado adquiere la categoría jurídica de interés difuso, sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso. Al respecto, la jurisprudencia ha considerado diversos derechos que gozan de tales características, como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros. A manera de ejemplo, la Sala ha señalado que ³un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo «Estado de derechos», que como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial (sentencia número 2001-8239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del 2001).´(Sentencia 2003-11735 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del quince de octubre del dos mil tres).

   3. Conclusión. Debido a la falta de legitimación de los accionantes, se rechaza de plano la acción. Los Magistrados Calzada Miranda y Cruz Castro salvan el voto y ordenan continuar con el procedimiento de admisibilidad de la acción. En cuanto a las solicitudes de coadyuvancia, en razón de lo resuelto no procede pronunciarsesobre las mismas.

   IV.-

   Voto de los Magistrados Calzada Miranda y C.C..- A nuestro juicio los diputados, que tienen ese carácter por la Nación (Art. 106 de la Constitución Política), por la naturaleza de su cargo ostentan una representación de los intereses nacionales, que les da en principio una legitimación general para accionar esos intereses, aunque no necesariamente para hacerlo en todo caso en la acción de inconstitucionalidad, pero sí a la hora de calificar las circunstancias del párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en particular, la gestión de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, y muy en particular cuando, precisamente, se trata de impugnar normas que inciden directamente sobre una esfera de intereses que trascienden por completo lo individual y son, por definición, intereses de la colectividad que ellos representan. Desde luego que lo anterior no implica ni admitir la existencia de una acción popular -no prevista en la Ley de la Jurisdicción Constitucional- que tiene el carácter de mera denuncia por cualquiera, ni tampoco la del titular de un simple interés, que legitime al accionante el mero accionar. Por ello, en este caso salvamos el voto y estimamos que el análisis de admisibilidad de la acción debería continuar.

   Por tanto:

   Se rechaza de plano la acción. Los Magistrados Calzada Miranda y Cruz Castro salvan el voto y ordenancontinuar con la tramitación de la acción.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Luis Paulino Mora M.Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L.FernandoCruz C.

   Fernando Castillo V.PaulRueda L.