Sentencia nº 00467 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Mayo de 2012

Esta litis fue planteada por el actor, para que en sentencia “se declare la nulidad e ineficacia de la terminación del contrato de trabajo por servicios profesionales contra el actor, por omisión absoluta de procedimiento y omisión del debido proceso…se condene a la demandada a la reinstalación al puesto del actor con el pleno goce de todos sus derechos laborales…al pago de los salarios caídos con todos sus extremos, incluyendo, carrera profesional, anualidades, dedicación exclusiva o prohibición, disponibilidad, los aumentos de ley, días feriados, días libres no disfrutados, tiempo extraordinaro, guardias y salario en especie por concepto de viáticos en las giras, Kilometraje de vehículo, hasta la fecha en que se ejecute la reinstalación…al pago de los aguinaldos o décimo tercer mes, salario escolar que corresponda, en el período 1999 hasta el 31 de diciembre del 2007…al pago de las vacaciones desde 1999 hasta el 31 de diciembre del 2007, períodos no disfrutados…a cancelar los montos pagados por la actora, por concepto de aseguramiento por cuenta propia y trabajador independiente a la Caja Costarricense del Seguro Social y las pólizas de riesgos laborales cancelados ante el Instituto Nacional de Seguros…al pago de los respectivos intereses legales, sobre las sumas a las que fuere condenada la accionada desde la fecha del surgimiento de la obligación hasta su efectivo pago…a la indemnización por el daño moral, ocasionado con los constantes atropellos al actor por no haberle conferido el derecho de defensa, el debido proceso y a los vejámenes que ha sido objeto y sometido por parte de la demandada…, por omisión absoluta de procedimiento que proceda la terminación del contrato de trabajo que tuvo una vigencia desde el año 1999 hasta el 31 de diciembre del 2007…a la indemnización por concepto de indexación sobre todas las sumas a las que fuere condenada la demandada, de conformidad con el voto de la Sala Primera número 01016-2004 de las 9:30 horas del 26 de noviembre del 2004, citado en la fundamentación de derecho…Si se declarara con lugar la demanda con reinstalación al puesto con salarios caídos y la demandada o el actor no desearen continuar con la relación laboral, se cancele además de los salarios caídos el preaviso y la cesantía” (sic). En defecto de las pretensiones principales solicitó: “…se declare con lugar la demanda en todos sus extremos y, se condene a la demandada a pagarle al actor el preaviso y la cesantía, esta última que se calcule con base al tiempo laborado por el actor con la demandada…a cancelar al actor las sumas dejadas de pagar por concepto de tiempo extraordinario, por cuanto el horario de trabajo era 6 am y 6 pm, excediendo las ocho horas de trabajo diario, días feriados, días de descanso, readecuando los cálculos de aguinaldo y otros…a cancelar las sumas dejadas de percibir en la liquidación tales como aguinaldo, vacaciones, días feriados, días libres no disfrutados desde 1999 hasta el 2007…a cancelar los montos pagados por la actora, por concepto de aseguramiento por cuenta propia y trabajador independiente a la Caja Costarricense del Seguro Social y las pólizas de riesgos laborales canceladas ante el Instituto Nacional de Seguros, aseguramiento que correspondía realizar a la demandada por existir una relación laboral…al pago de los respectivos intereses legales, sobre las sumas a las que fuere condenada la accionada desde la fecha del surgimiento de la obligación hasta su efectivo pago…a la indemnización por el daño moral, ocasionado con los constantes atropellos al debido proceso y a los vejámenes que ha sido objeto y sometido por parte de la demandada al actor, mismo que se materializó con la terminación del contrato de trabajo por servicios profesionales el 31 de diciembre del 2007…se condene a la indexación sobre todas las sumas a las que fuere condenada la demandada, de conformidad con el voto supra de la Sala Primera número 1016-2004 de las 9:30 horas del 26 de noviembre del 2004 (sic). Finalmente, pidió que se condenara al accionado al pago de ambas costas, pretendiendo que las personales se fijaran en el extremo más alto, dada la complejidad de la litis y la mala fe mostrada por la parte demandada con el acto de despido (folios 1 a 32). El representante del CONAVI contestó la demanda en forma negativa e interpuso las defensas de falta de derecho, prescripción y caducidad (folios 45 a 91). El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José integró al Estado a la litis y le dio traslado de la demanda (resolución de las 13:27 horas, del 14 de abril de 2010, a folios 212 a 213). La representación estatal también contestó negativamente la demanda, oponiendo las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho y la genérica de sine actione agit (folios 219 a 250). En primera instancia, se acogió la excepción de falta de legitimación activa y pasiva interpuesta por el Estado; desestimándose la demanda en su contra. Además, se denegaron las defensas de prescripción y caducidad, y se acogieron las de falta de derecho y sine actione agit; se declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos y se resolvió el asunto sin especial condena en costas (folios 347 a 360). La parte actora apeló lo resuelto y el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, lo revocó; denegó la excepción de falta de derecho en lo acogido y la acogió en lo denegado; desestimó la defensa de falta de legitimación activa y pasiva; acogió parcialmente la demanda y condenó a los demandados a cancelarle al actor los extremos de aguinaldo y vacaciones de toda la relación laboral, el preaviso y el auxilio de cesantía; los intereses sobre las sumas debidas desde el momento del despido y hasta su efectivo pago y ambas costas de la acción, fijando las personales en el 15% de la condenatoria (folios 362 a 372 y 405 a 410).

II.-

AGRAVIOS: La parte demandada se muestra inconforme con lo resuelto por el tribunal, a) Recurso del CONAVI: Según el representante del Consejo accionado, se demostró que la relación con el actor fue por servicios profesionales, pues a éste se le contrató mediante Licitación Pública número 11-2002 y en apego de los términos de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. En este sentido, refiere que la participación del actor para integrar el registro de elegibles fue voluntaria. En su opinión la contratación administrativa por servicios profesionales no genera una relación de empleo público (cita el dictamen de la Procuraduría General de la República n° 350 del 2 de octubre de 2007). El CONAVI, según su representante, ha establecido que los trabajadores independientes o las personas jurídicas que prestan servicios profesionales a la institución, deben asumir los costos de las obligaciones de seguridad social, cuya falta de cumplimiento constituye causal de incumplimiento contractual. Reprocha que el demandante no planteara la naturaleza de la relación mientras el vínculo estuvo vigente, pese a que era su obligación “verificar que el procedimiento aplicado en este proceso de contratación era el correcto”. Destaca la diferencia entre la retribución percibida por el accionante en virtud del contrato y la que pudiera percibir un funcionario en la Administración Pública. En este sentido, argumenta: “…no se desvirtúan las estipulaciones que económicamente le son convenientes, por cuanto de constituirse en una relación laboral la relación contractual que lo unió con la Institución, deberían equipararse sus honorarios a la escala de salarios de la Administración Pública y sería la parte actora la que tendría que regresar dinero al Estado, sin que con esta manifestación se pueda entender que se acepta la posición que se está en presencia de una relación obrero-patronal”. Niega la existencia de subordinación en la relación entre las partes, pues lo que existió, en su criterio, fue una relación de coordinación sustentada en la obligación de la Administración Pública de fiscalizar todo proceso de ejecución contractual (artículo 13 de la Ley de Contratación Administrativa). Así, señala que la cláusula novena del contrato estipula: “COORDINACIÓN E INSPECCIÓN DE LA CONSULTORÍA. EL CONSULTOR deberá desempeñar sus trabajos en forma coordinada con el personal profesional QUE El CONAVI asigne o contrate para tales efectos…”. Agrega, que don B. ejecutó los servicios según lo que estimaba conveniente; mientras el demandado, únicamente, describió algunos parámetros contractuales (requerimientos de calidad exigidos en la ejecución) que se debían cumplir, lo cual quedó recogido en la clausula sexta del contrato. Menciona que su mandante, no podía aplicar más sanciones que las pecuniarias contempladas en el contrato por servicios profesionales y en el cartel de Licitación Pública n° 11-2002. A lo anterior, añade que no se encontraba sometido a un horario, dado que era quien planificaba el cumplimiento de las tareas por las que se le contrató. Indica también que el señor B. no desconocía la inexistencia de una relación laboral cuando presentó su oferta de servicios y suscribió el contrato. Finalmente, menciona que éste previó que tendría una vigencia renovable de un año a partir de la emisión de la orden de inicio, circunstancia que era conocida por el demandante. Tal situación, en su opinión, inhibe al actor para pretender el pago del preaviso y del auxilio de cesantía. Critica que el tribunal no hiciera un análisis del caso y se limitara a transcribir una sentencia de esta S. en un caso similar. Con base en las razones expuestas, solicita revocar la sentencia recurrida y denegar la demanda en todos sus extremos (folios 416 a 427). b) Recurso del Estado: Ante la Sala, la procuradora del Estado muestra disconformidad con la condena impuesta a su representado y argumenta que a este no le asiste legitimación pasiva, porque el Consejo Nacional de Vialidad tiene su propia personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, al tenor del artículo 3 de su Ley de Creación n° 7798 de 30 de abril de 1998 y como tal se le atribuyó en virtud de los artículos 11 y 13 de esa misma ley, la representación judicial y extrajudicial en lo que toca a su ámbito de acción, no obstante el ad-quem sin mayor análisis denegó la excepción de falta de legitimación ad-causam activa y pasiva opuesta por el Estado. Manifiesta que la Procuraduría no puede representar al Conavi en esta demanda, si no es quebrantándose el principio de legalidad que rige en todas las actuaciones de la Administración Pública -artículo 11 de Ley General de la Administración Pública-. Considera que si dicho Consejo cuenta con presupuesto propio, es con esos fondos que se debe hacer frente a la condena impuesta -principio de legalidad presupuestaria- y no con los del Estado, al estar claro que la contratación de servicios fue realizada por el Conavi con sus propios fondos presupuestarios, por lo que no se podría pagar con el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que no fue previsto ni autorizado para tales obras, pues claramente el artículo 176 de la Constitución Política establece: “El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico”. Por otra parte, refiere que con la prueba traída a los autos se demostró que la situación alegada por el accionante, se encuadra dentro de la Ley de Contratación Administrativa, Licitación Pública n° 11-2002 y contrato suscrito entre el actor y el Consejo Nacional de Vialidad debidamente autorizados por la Contraloría General de la República -encargada de aprobar o improbar contrataciones dentro del quehacer excepcional y ocasional de la administración, que en el presente asunto trata de la materia de construcción y conservación vial de la red vial nacional-. Refiere que en el caso del actor, el tipo de contrato de servicios técnicos que firmó con el Consejo Nacional de Vialidad, no generó una relación de empleo público entre él y la administración, porque en éste no se encuentra presente el elemento subordinación y la remuneración que por tal concepto recibió se denominó honorarios y no salario. Alega que de conformidad con el artículo 65 de la Ley de Contratación Administrativa, el Consejo Nacional de Vialidad cubre con esta modalidad contractual servicios ocasionales o temporales por reunir esa condición -donde impera la ocasionalidad de los servicios y no la permanencia-, o sea, que la contratación ocurrió para satisfacer un servicio ocasional y no una necesidad permanente y el actor suscribió el contrato de servicios técnicos de inspección por el plazo de 4 años, transcurrido el cual la administración dejó de requerir ese tipo de servicios, lo que según su dicho demuestra que las labores que desempeñó el demandante eran de carácter provisional. Señala que los derechos y obligaciones del Contrato de Servicios de Consultoría para Realizar Labores de Ingeniero de Conservación Vial del Área de Conservación Vial del Conavi suscrito entre las partes, son los propios de un contrato de naturaleza administrativa, por lo que la administración detenta ciertos poderes o prerrogativas como el poder de control y de dirección, el poder de sancionar, de modificar y resolver unilateralmente el contrato, lo que no implica que se esté dentro de una relación de subordinación jurídica en los términos de la relación laboral. Sumado a todo lo enunciado en el sentido de que no existió una relación laboral entre el actor y el Conavi, señala que en la cláusula décima segunda del contrato suscrito se reafirma el carácter no laboral de la contratación. Por último, indica que en el contrato no existió ningún derecho indemnizatorio por preaviso, cesantía y aguinaldo por ser propios de una relación laboral, extremos sobre los que considera no tiene derecho el actor por no haberse dado en este caso ese tipo de relación. Con esos argumentos pretende la revocatoria del fallo impugnado y que se desestime la demanda contra su representado (folios 433 a 449).

III.-

SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ESTADO: El reparo de la procuradora del Estado en cuanto a que el Consejo Nacional de Vialidad es el que tiene legitimación pasiva en este proceso por contar con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria propia, al tenor de los artículos 3, 11 y 13 de su Ley de Creación (n° 7798 del 30 de abril de 1998) no es atendible. Al respecto, nótese que el Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria y, con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, éste también se encuentra legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano (creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función, quien puede considerarse legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley), con el cual debe entendérsele obligado solidario. Conforme a lo expuesto, se cumple respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva, razón por la que se debe denegar el agravio de la recurrente en cuanto a la falta de esa legitimación (en relación con el tema debe atenderse a lo resuelto por esta S. en la sentencia n° 338 de las 9:53 horas, del 15 de abril de 2011; 106 de las 9:30 horas, del 10 de febrero y 127 de las 10:10 horas, del 15 de febrero, ambas de 2012). Por otra parte, las manifestaciones de la recurrente acerca de que “…sustenta el Tribunal su fallo en la sentencia N° 338 de las nueve horas cincuenta y tres minutos del quince de abril de dos mil once, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, considera respetuosamente esta Representación que en ese fallo, no se analiza ´la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva y activa´, por cuanto el único demandado era el Estado, es decir, no figuraba como codemandado el Consejo Nacional de Vialidad…” (folio 434), no corresponden a la realidad de lo acontecido, pues el tribunal, en lo conducente, explicó: “…se rechaza la de falta de legitimación activa y pasiva opuesta por El Estado, por estar debidamente legitimado el actor a demandarlo, al haber prestado sus servicios a una institución adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que forma parte del Estado” (folio 410).

IV.-

SOBRE LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN ENTRE LAS PARTES: El tema básico discutido en este asunto se centra en la naturaleza jurídica de la relación que ligó al actor y al Consejo Nacional de Vialidad; consecuentemente, con esa premisa deberá determinarse si los integrantes del tribunal incurrieron o no en los supuestos errores de valoración acusados por la representación estatal, a efecto de determinar si, efectivamente, en el caso bajo examen existió una relación de trabajo en los términos que lo resolvió el ad quem y, en contraposición al criterio de la parte impugnante. Al respecto, el elemento de la prestación personal logró acreditarse, toda vez que quedó claro que el actor fue contratado para realizar labores de Ingeniero de Conservación Vial del Área de Conservación Vial del Conavi (véase Contrato de Servicios de Consultoría para Realizar Labores de Ingeniero de Conservación Vial del Área de Conservación Vial del Conavi. Licitación Pública n° 011-2002 entre el Consejo Nacional de Vialidad y B., a folios 68 a 94 del fólder III; Licitación Pública n° 011-2002 (Bases para la Conformación de un Registro de Ingenieros de Conservación Vial y su Contratación para la Administración y Supervisión de los Proyectos del Área de Conservación Vial del CONAVI, a folios 1 a 40 ídem; hecho 1.4 de la demanda y su contestación, a folios 2, 50 y 220 del expediente principal; orden de modificación 1 y final de la Licitación Pública n° 11-2002, a folios 176 a 182 del fólder IV; orden de servicio-cuarto año, a folios 183 a 185 ídem; orden de servicio n° 3, a folios 186 a 188 ídem; orden de servicio n° 2, a folios 189 a 191 ídem; orden de servicio n° 1, a folios 192 a 193 ídem), estableciéndose como obligaciones del ingeniero, administrar y supervisar la ejecución de los trabajos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional asignados, de conformidad con los términos contractuales aplicables y con las correctas prácticas de ingeniería, bajo la coordinación de la Dirección de Conservación Vial del Conavi, en donde su labor específica consistía en brindar sus servicios técnicos en el cargo de ingeniero de conservación vial, teniendo bajo su responsabilidad lo siguiente: a) Programar y ordenar periódicamente (quincenal o mensualmente) la ejecución de los trabajos de conservación vial en las rutas a su cargo; b) Velar por el cumplimiento de los términos contractuales del (os) proyecto (s) que inspecciona y administra; c) Definir claramente los criterios para marcar las áreas a intervenir, los métodos de control del programa de trabajo que ejecuta el contratista, su actualización, su aceptación y el pago de reajustes; d) Establecer los criterios para definir la idoneidad del equipo asignado, su operación y la integración de brigadas e) Realizar la evaluación e inspección del trabajo que ejecutan los inspectores de obra; f) Llevar las relaciones, discusiones y disputas con el contratista de la obra; g) Aplicar el cumplimiento de las regulaciones de seguridad que exige el cartel a los constructores de la obra; h) Definir los trabajos por administración que debe ejecutar el contratista de la obra, así como inspeccionar su ejecución y la calidad de los materiales. Además, aplicar el cumplimiento del control de calidad, que realiza el constructor de la obra, así como la verificación de la calidad que realiza la administración; i) Evaluar los procedimiento de trabajo y verificar la calidad de los mismos; j) Determinar los criterios técnicos de aceptación para la colocación de materiales según las condiciones de clima, temperatura y equipo de colocación del trabajo; k) Apoyar en la actualización de los inventarios de obra a realizar, efectuar el cierre administrativo-contable de los proyectos (finiquito) y los análisis estadísticos de calidad para recibir y pagar la obra ejecutada, además de tramitar todo lo relativo a la reducción de precios y pago de estimaciones así como apoyar a la administración en el proceso licitatorio y de adjudicación de los proyectos relacionados con la conservación vial. Detalló, adicionalmente, como funciones y actitudes que competen a éste, entre otras: a) Garantizar a la sociedad costarricense el uso eficiente de los recursos públicos asignados al proyecto y la construcción de obras acordes a los términos contractuales; b) Velar por el cumplimiento de las exigencias establecidas en los contratos respecto de los proyectos que administra y supervisa; c) Coordinar con el supervisor regional y definir a los inspector de campo los controles y acciones precisas a aplicar en el proyecto; d) Elaborar y presentar con puntualidad al CONAVI el informe semanal de avance de las obras, así como el informe gerencial; e) Inspeccionar el proceso de autocontrol en campo; f) Instruir a los inspectores de campo en las técnicas de medición del trabajo ejecutado y además supervisar que se ejecute esta labor en forma correcta; g) Adiestar, dar instrucciones precisas y supervisar a los inspectores del proyecto, en todas las labores que se le asignen; h) Resolver problemas técnicos en sitio con el apoyo del inspector regional; i) Exigir los procedimientos de aseguramiento de calidad y el cumplimiento del contratista con sus obligaciones en torno al control de la calidad; j) Previo al inicio del proyecto, debe verificar el cumplimiento de todos los requerimientos contractuales, y que éstos estén debidamente aceptados. Además, vigilar que estas condiciones se mantengan durante la ejecución y revisar con el contratista la adecuación de los procesos de producción y almacenamiento de agregados; k) Controlar que el contratista realice satisfactoriamente la limpieza y disposición de los desechos y escombros; l) Tramitar las estimación de obra sin demora, cuando se cumple con la presentación de las constancias de calidad y el informe respectivo aceptado; m) Advertir por escrito al contratista sobre incumplimientos en lo contratado e informarle de la posible sanción; n) Debe garantizar el manejo adecuado del proyecto con su dedicación a tiempo completo; ñ) Debe permanecer en el proyecto el mismo tiempo que el contratista (sus salidas serán coincidentes con las de la empresa), por lo que cualquier salida no congruente con la de la empresa requiere de la autorización de la Dirección del Área de Conservación Vial; o) Revisar los cálculos que realiza el inspector y el asistente de ingienería del Conavi, como garantía de validez y confiabilidad; p) Paralizar las obras que no se ajusten a lo contratado; q) Asesorarse con el inspector regional en aquellas decisiones difíciles o temas nuevos así como buscar ayuda de la Asesoría Legal y de la Dirección de Conservación Vial; r) Permanecer en el sitio de las obras lo suficiente para ejercer su autoridad técnica, inspeccionar y reforzar la labor del inspector de campo. Resolver los problemas técnicos e inspeccionar los detalles de calidad y aspectos de seguridad, de la ejecución de los trabajos; s) Revisar todos los días los equipos y maquinarias y rechazar los que no cumplen con lo pactado o estén defectuosos. De igual forma, no debe aceptar aquellos materiales u obras hechos sin autorización; t) Emitir comunicados advirtiendo y solicitando correcciones al contratista; u) Colaborar en la formulación de los programas de Conservación Vial y en el presupuesto anual de la Dirección de Conservación Vial; v) Fiscalizar y evaluar todas las actividades relacionadas con la Red Vial Nacional y puentes de la zona; w) Mantener información actualizada y archivos de los proyectos en ejecución en la zona a su cargo (véase cláusula sexta del contrato, a folios 74 a 79 del fólder III. También punto 2.4 de la Licitación Pública 011-2002, a folios 14 a 17 ídem). Lo anterior, permite concluir que el actor prestaba al Conavi sus servicios personales como “Ingeniero del Área de Conservación Vial” bajo condiciones que eran impuestas y fiscalizadas de forma directa y permanente -a través de las autoridades del Conavi- de forma diaria y semanal por parte del consejo codemandado, sin que esta parte lograra desvirtuar que el accionante haya ejecutado las labores contratadas bajo su subordinación (rasgo que caracteriza al contrato de trabajo y, por el cual éste debió sujetarse en todo momento a la voluntad de quien se beneficiaba de sus servicios), pues sobre ese aspecto no media prueba alguna que respalde el dicho de los co-accionados. En torno al punto, don L. declaró: “…Todos los días teníamos que ir a ver el proyecto, los inspectores eran los que estaban todo el día en el proyecto de obra civil, así que el Ingeniero no tiene que estar todo el día ahí, esto porque también los ingenieros teníamos que realizar labores administrativas, pero teníamos disponibilidad siempre, por ejemplo si había un derrumbe, los tráficos lo llamaban a uno y uno se dedicaba a llamar a la maquinaria y evaluar si era peligroso, las labores del ingeniero, no son en un solo lugar, en el caso de nosotros era de doscientos kilómetros, nosotros al igual que se puede estar en el sitio se puede ir a ver otra obra, o puede a uno llamarlo un Alcalde u otra persona porque tiene algún problema…Los proyectos podían ser uno, dos o más, los ingenieros estaban encargados de una Zona, no de un proyecto…Nosotros a quien le rendiamos cuentas era al Director de Conservación Vial, los trabajos que hay que hacer están estipulados en un contrato, el Director nos daba la asignación presupuestaria, nosotros programabamos y nosotros ejecutabamos la programación…si teníamos que faltar teníamos que pedirle permiso al Director o informarle, porque si el Director a uno lo ocupaba y uno no estaba se podía ver en problemas…B. no podía ejecutar libremente sus labores, nosotros proponíamos, pero el D. lo aprobaba. B. recibía en forma directa directrices sean verbal o vía nota, del Director de Conservación Vial, por ejemplo si se nos daba orden de atender un asunto especial, por ejemplo si había un problema en carretera, debíamos hacer informe de los que realizabamos, como los recursos de amparo y defensorías, hacíamos la inspección y el informe, etc. El Director podía llegar a la zona, al D. se le veía como jefe, y si él me ordenaba hacer algo lo debía hacer…era el Director el que decidía que se hacía. B. no se si recibió alguna amonestación, pero a veces en reunión o por aparte si se llamaba la atención a algún ingeniero…Lo que pasaba no era que lo amonestaban, sino que ya no lo contrataban, yo recuerdo a un cubano que se jalo una torta no en la parte técnica sino privada, y ya no lo volvieron a contratar. A las reuniones nos convocaba la Dirección, ahí se pasaba una lista de asistencia, yo siempre iba a todas las reuniones, si alguien no iba tenía que justificar su ausencia…En el contrato estaba plasmado que el Director era el J., a él le respondíamos por nuestras labores, pero no se nos dio ninguna nota que dijera que tal persona era el J., si deseo agregar que cuando uno iniciaba el contrato se firmaba una orden de inicio, esta era firmada por el Ingeniero y por el Director quien hacia un comunicado de aprobación” (sic) (folio 343 y 344). Además, el deponente G. expresó: “No había que marcar una tarjeta, pero si había control de asistencia, se pasaba un acta en todas las reuniones que nos llamaban, como hubo varios jerarcas en la Administración la periodicidad de las reuniones variaban, a nosotros nos convocaban por nota o e-mail, y la asistencia era de acatamiento obligatorio. Cuando nos ausentábamos por poco tiempo del trabajo no teníamos que pedir permiso, pero si era por un tiempo mayor si teníamos que informar al Director de Conservación Vial…Lo que nosotros podíamos decidir en forma personal, eran las cosas pequeñas pero técnicas, por ejemplo establecer una prioridad de ruta a intervenir, o hacer una cuneta en una carretera, pero lo de logistica, planes de inversión y obras mayores debía ser con permisos y vistos buenos de la Administración. B. recibía instrucciones directas de Financiero, por ejemplo cuando se nos decía en grupo cuanto se tenía que invertir, también recibía instrucciones de la Dirección de Conservación Vial, o de la Dirección Ejecutiva…En el contrato estaba estipulado que se podía sancionar, por lo tanto si se le podía sancionar a B.” (folio 345 vuelto) (véase también el punto f) del oficio DE-09-3310 del 7 de setiembre de 2009, a folio 107 del expediente principal). Lo señalado guarda plena conformidad con lo dispuesto en el punto 3 de la cláusula sétima del contrato, relativa a las obligaciones del Consejo coaccionado, donde establece como un deber del Director Ejecutivo de éste, designar un profesional como coordinador de la contratación (ver folios 211 y 212 del fólder IV) además en la cláusula novena sobre la coordinación y supervisión de la “consultoría” claramente se recoge que “el CONSULTOR deberá desempeñar sus trabajos en forma coordinada con el personal profesional que EL CONAVI asigne o contrate para tales efectos y que ejercerán la función de inspección de los trabajos contratados. Para ello EL CONAVI podrá tomar y ordenar todas las previsiones que considere necesarias u oportunas, las cuales deberán ser atendidas con prontitud y diligencia por EL CONSULTOR” (folio 212 del fólder IV). De la documentación constante en autos se desprende, también, la existencia del otro elemento de la relación laboral, a saber: el salario, toda vez que los servicios prestados por el actor como “Ingeniero de Conservación Vial” eran retribuidos mediante tarifas mensuales previamente fijadas por el CONAVI en el contrato suscrito con don B., estableciendo que en éstas (tarifas) se incluían “honorario profesional, gastos por concepto de alimentación, hospedaje, póliza (s) de seguro (s), teléfono celular, radiolocalizador, cámara fotográfica, traslado y desplazamiento en su vehículo propio (gasolina, lubricantes, repuestos, mantenimiento, seguro, llantas, depreciación, lavados, etc)” (sic) (ver cláusula décima, a folio 213 del fólder IV y punto 5.11 de la correspondiente Licitación Pública, a folio 38 del fólder III) y, si bien, estaba obligado a presentar facturas (de las cuales los demandados no aportaron ninguna a los autos) conforme se recoge en las cláusulas décima y décima primera del contrato, a folios 87 a 88 del fólder III y 213 a 215 del fólder IV así como en la testimonial evacuada, a folios 342 a 345 del expediente principal (véase también puntos 5.11 y 5.12 de la respectiva licitación, a folios 38 a 40 de fólder III), ello constituye un recurso espurio al que los demandados, al igual que lo hacen otros empleadores, recurrieron con la intención de evadir sus responsabilidades en relación con derechos fundamentales del trabajador, entre ellos, los relativos a la seguridad social y, a cuyo tenor, expresamente se estipuló que “EL CONSULTOR, suscribirá de su propio peculio y bajo su propia responsabilidad, una Póliza de accidentes y/o riesgos del trabajo con el Instituto Nacional de Seguros, la cual tendrá una vigencia mínima de seis (06) meses y debe ser renovada por períodos iguales hasta la finalización del Contrato. Además debe suscribir con la Caja Costarricense del Seguro Social un seguro voluntario” (clásula décima segunda in fine, a folio 89 del fólder III) mientras que en la clásula décima tercera, sobre “las obligaciones de seguridad social del contratista” se dispuso: “…la empresa cocontratante deberá cumplir, durante todo el plazo de vigencia del contrato, con las obligaciones laborales y de seguridad social establecidas en beneficio de los trabajadores” (folios 89 y 90 del fólder III), circunstancia de la que no existe evidencia alguna, pues los ingenieros prestaron sus servicios a título personal y, en tal sentido, como se dijo “…Según el contrato nosotros pagábamos una póliza al INS, y seguro voluntario de la Caja…” (manifestaciones del deponente L., a folio 342 vuelto del expediente principal. Véase también planilla adicional, a folio 115 ídem; Informe de Inspección n° 1232-00531-2007-I del Área de Inspección de la Caja Costarricense del Seguro Social, a folios 117 a 128 ídem; Resolución de la Gerencia de la División Financiera de la Caja, n° 02-08-07 del 6 de agosto de 2007, a folios 130 a 134 ídem; Resolución n° 1232-00557-2007-R del Área de Inspección de la Caja, a folios 136 a 149; Informe de Inspección n° 1232-01040-2006-I del Área de Inspección de la Caja, a folios 151 a 176, estudio de cuotas por planilla adicional a nombre del señor B. suministrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, a folios 178 a 180 ídem; certificación sobre cotizaciones del actor al seguro por cuenta propia del régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja, a folio 185 y certificación de las cotizaciones del actor como trabajador independiente para aquel mismo régimen, a folio 186), pues “El no pago de las obligaciones con la seguridad social será causal de incumplimiento contractual” (cláusula décima tercera, a folios 89 a 90 del fólder III); agregándose que “Mensualmente se verificará que EL CONSULTOR no se encuentre dentro del informe remitido por la Caja Costarricense de Seguro Social, sobre las personas físicas o jurídicas que mantienen deudas con dicha institución” (ídem). A pesar de ello, la institución aseguradora, constatando los términos de la relación que vinculó a las partes, determinó el pago de las cuotas obrero-patronales a cargo del CONAVI (véase estudio de cuotas visible a folios 178 a 180 del expediente principal). En tal sentido, las autoridades de la Caja determinaron: “…con fundamento en las sugerencias de la Contraloría General de la República, la investigación preliminar en la cual se observó en el propio centro de trabajo, a trabajadores contratados bajo la modalidad denominada como servicios profesionales, en pleno desarrollo de sus actividades, como el caso de Ingenieros y personal administrativo, el análisis de las cláusulas en las diferentes contrataciones, estas con períodos extensos hasta por cuatro años, queda indudablemente establecida la existencia de la relación laboral, a saber prestación de servicio, remuneración, subordinación y el componente de la ajenidad…Por otra parte del análisis de la documentación suministrada por el patrono, en especial las contrataciones denominadas por servicios profesionales, se evidencian los elementos de la relación laboral, aunado a la presencia del contrato realidad, ya que es concluyente que las contrataciones de personal administrativo a todas luces son de carácter laboral, y las contrataciones de Inspectores de Planta e Ingenieros para las diferentes supervisiones de las obras, aunque no se sometan a un horario definido, necesariamente deberán estar a disposición del CONAVI, por que así se requiere y se establecen en las contrataciones, labor que se realiza bajo la supervisión del patrono y definitivamente por cuenta y riesgo propio del contratante, en este caso del CONAVI…” (Informe de Inspección n° 1232-01040-2006-I, a folio 158), agregándose: “Las tareas asignadas, además de ser extensas no son a cambio de la obtención de un producto específico, si no más bien de una relación constante como consecuencia de la necesidad permanente, en este caso del CONAVI, ya que está claro que los contratados son necesarios para desarrollar el giro normal del Consejo Nacional de Viabilidad, situación que no es propia de una contratación por servicios profesionales, por el contrario con base en la creación del Consejo Nacional de Viabilidad, mediante la Ley 7798, el Consejo tiene como objetivo principal planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, (artículo 4) y para ello requiere personal y financiamientos con fondos locales para cumplir fielmente con prioridades como Conservación, Mantenimiento Rutinario, Mantenimiento Períodico, Mejoramiento, Rehabilitación y Construcción de obras viales nuevas, (artículo 22)…Por otra parte las contrataciones administrativas de servicios, por su naturaleza y fines, debe estar referida a un objeto que no implique relación de subordinación jurídica laboral, de ese modo, por la vía de la contratación administrativa no es procedente que se lleven a cabo contrataciones para atender necesidades en el campo de los servicios profesionales, que sean continuas y permanentes, ya que necesidades de este tipo corresponde atenderlas mediante el establecimiento de una relación jurídico laboral./ La contratación administrativa de servicios profesionales se concibe como el medio legal idóneo para atender necesidades que tengan carácter de ocasionales, que estén referidas a un objeto específico. El objeto contractual debe ser concreto, esto es, referirse a una necesidad administrativa puntual, susceptible de ser verificada en el cumplimiento de las obligaciones y derechos asumidos previamente y por supuesto la contratación debe ser sometida a un límite./ Como se ha mencionado la contratación administrativa de servicios profesionales, se concibe como el medio apto para atender necesidades de carácter ocasional, que por su especificidad, permiten verificar el ajuste de sus resultados con las especificaciones de las condiciones previamente pactadas, tales como diseños, informes, encuestas, etc, de tal manera que no estén referidas a informes genéricos de labores, propios de una relación jurídico laboral./ La subordinación, elemento esencial de la relaciones laborales, está presente cuando la empresa es proveedora exclusiva de los recursos, si la empresa da instrucciones al trabajador, si la empresa elige el lugar donde realiza la tarea, si el contratante asume algún riesgo comercial, o la posibilidad del patrono de asignar tareas sobre la marcha a la contratada, que en general es lo que se presenta en este caso al no tener el trabajador libertad de acción./ Queda claro entonces que las personas contratadas bajo la modalidad de servicios profesionaes no se desempeñaban como profesionales en el ejercicio liberal de la profesión, sino que se trata de una persona física que únicamente aporta servicios manuales, intelectuales o de ambos, en forma personalísima en virtud de un contrato de trabajo denominado por servicios profesionales, en forma subordinada y a cambio de remuneraciones periódicas de acuerdo con las diferentes contrataciones” (informe de Inspección n° 1232-01040-2006-I, a folios 161 y 163. Véase también, Informe de Inspección n° 1232-00531-2007-I del Área de Inspección de la Caja Costarricense del Seguro Social, a folios 117 a 128 ídem; Resolución de la Gerencia de la División Financiera de la Caja, n° 02-08-07 del 6 de agosto de 2007, a folios 130 a 134 ídem y Resolución n° 1232-00557-2007-R del Área de Inspección de la Caja, a folios 136 a 149). A. también que el CONAVI era quien suministraba los instrumentos de trabajo empleados por el actor a los efectos de la contratación. En tal sentido, se estableció como una obligación de éste: “i. Proveer a EL CONSULTOR de los insumos necesarios para la administración e inspección de los proyectos: · Servicios administrativos no personales: oficina, fax, teléfono de oficina (convencional), equipo de cómputo, escritorios, sillas, mesa para reuniones, archiveros, etc. · Insumos de oficina: útiles, papelería y suministros de cómputo. · Insumos para la inspección de los proyectos: bitácoras de proyecto, diarios, cintas métricas, cascos, chalecos reflectivos, capas, termocupla láser, odómetro, necesarios para la realización de los SERVICIOS DE CONSULTORÍA” (sic) (cláusula sétima, a folio 85 del fólder III. Véase a su vez testimonial, a folios 342 a 345 del expediente principal). Es cierto, que la cláusula décima segunda expresa el “carácter no laboral de la contratación” (folio 89 del fólder III). No obstante, como ha sido un criterio reiterado de esta Sala, no podría aceptarse desde ningún punto de vista que, con independencia de la realidad de las contrataciones, baste el nombre dado por la administración a una determinada relación para negar a verdaderos trabajadores los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico laboral, incluso con rango constitucional, máxime que con aquella conducta se favorecería el fraude a la ley por la propia administración, la que, está obligada a acatarla siempre (el principio de legalidad, al amparo del cual la administración debe actuar no puede invocarse como fundamento para legitimar actos contrarios a la ley evidentemente fraudulentos de los intereses particulares) (sobre el particular, véase lo dispuesto en el artículo 14 del Código de Trabajo y lo planteado por esta S. en su sentencia n° 669 de las 9:40 horas, del 9 de noviembre de 2001). Además, no puede obviarse que la labor contratada califica dentro del servicio que de ordinario brinda el codemandado (véase cláusulas cuarta y quinta del contrato, a folios 72 a 75 del fólder III), la cual era y es dar mantenimiento a la red vial del país, o sea, que las labores por las cuales se contrató al actor no eran de carácter especial o eventual como inexplicablemente lo dijo la representación del Estado cuando manifestó: “…la contratación de servicios profesionales ocurre para satisfacer un servicio ocasional y no una necesidad permanente de la institución que contrata; en este caso particular, el actor suscribió el contrato de servicios técnicos por cuatro años plazo en que la Administración dejó de requerir ese tipo de inspección, esto demuestra que las labores que desempeñó el accionante eran de carácter provisional” (véase párrafo primero, a folio 240 del expediente principal). Por el contrario, de acuerdo con la Licitación n° 011-2002, las labores a ejecutar eran una actividad propia del Consejo Nacional de Vialidad (véase los términos de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad, especialmente el artículo 1) las que como se dispuso en el numeral 2 del cuerpo normativo citado constituyen una actividad ordinaria de servicio público y son de interés nacional (la conservación vial), lo que implica que no todos los servicios contratados por ese mecanismo, necesariamente sean, por ese solo hecho, una contratación ajena a los cánones del derecho laboral, contemplados en el Título V “DERECHOS Y GARANTÍAS SOCIALES”, Capítulo Único de la Constitución, desarrollados en el Código de Trabajo, que regulan los derechos irrenunciables de los trabajadores (as) y las obligaciones de los empleadores con relación al trabajo, de acuerdo con los principios cristianos de justicia social. Ese funcionamiento normal de la administración pública supone el requerimiento de trabajadores (as) que cumplan el cometido ordinario de su actividad (y en tanto no resulten contrarias a las disposiciones legales específicas, las normas del Código de Trabajo conservan su aplicación en las relaciones de empleo público), de ahí que el establecimiento de un “plazo de ejecución de los servicios de consultoría”, en los términos siguientes: “EL CONSULTOR deberá ejecutar los SERVICIOS DE CONSULTORÍA por un período renovable de un (01) año a partir de emitida la orden de inicio (con la salvedad de lo indicado en la cláusula décima sexta: Rescisión y Resolución del contrato). Una vez finalizado este plazo, de acuerdo al expediente, a evaluaciones periódicas y al desempeño mostrado por El CONSULTOR, EL CONAVI podrá renovar este Contrato, por períodos iguales, hasta completar un plazo máximo de cuatro (04) años, continuando con las evaluaciones anuales... En última instancia, el plazo máximo de los SERVICIOS PROFESIONALES DE CONSULTORÍA será de 1460 días calendario” (cláusula octava del contrato, a folio 86 del fólder III), no es otra cosa, que un elemento más del subterfugio empleado por ésta (la administración) para -como se dijo- evadir sus responsabilidades y, por ende, aunado a que la relación contractual derivada de la licitación mencionada, se extendió del 1 de mayo de 2003 al 17 de agosto de 2007 (orden de modificación 1 y final de la Licitación Pública n° 11-2002, a folios 176 a 182 del fólder IV; orden de servicio-cuarto año, a folios 183 a 185 ídem; orden de servicio n° 3, a folios 186 a 188 ídem; orden de servicio n° 2, a folios 189 a 191 ídem y orden de servicio n° 1, a folios 192 a 193), se evidencia la necesaria continuidad del servicio, dada la ordinariedad, permanencia e interés de las funciones que le fueran asignadas por el legislador a la administración contratante (esta S. ya ha resuelto el tema en dos asuntos similares, a saber: las sentencias n°s 338 de las 9:53 horas y 351 de las 10:45 horas, ambas del 15 de abril de 2011; 106 de las 9:30 horas, del 10 de febrero; 127 de las 10:10 horas, del 15 de febrero y 266 del 21 de marzo, las últimas de 2012). Cabe añadir, que el argumento sobre la diferencia entre lo percibido en virtud del contrato y lo que pudiera percibir un funcionario en la Administración Pública no constituye un aspecto excluyente de la relación laboral, pues el Consejo demandando se comprometió a asumir contractualmente un pago, el cual debe cumplir; sin que sea una excusa la forma empleada para vincularse, la cual fue propiciada por los propios accionados, como se dijo, con el único afán de eludir sus responsabilidades patronales. Además, pudo comprobarse que a éste se le impuso, por medio del contrato, la obligación de estar dedicado “a tiempo completo”, esto a los efectos de garantizar el manejo adecuado del proyecto. Así las cosas, contrario a lo señalado en los recursos ante la Sala, lo expuesto, según un análisis en conjunto y de acuerdo a los parámetros que deben regir la valoración de la prueba en esta materia (artículo 493 del Código de Trabajo), permiten concluir que no se desvirtuó la presunción prevista en el artículo 18 del Código de Trabajo y, por el contrario, quedó plenamente demostrado el vínculo laboral existente entre las partes.

V.-

CONSIDERACIONES FINALES: De conformidad con las consideraciones precedentes, los agravios de los recurrentes no son de recibo, por lo que, consecuentemente, se debe confirmar la sentencia en lo que fue materia de recurso.

POR TANTO:

Se confirma el fallo impugnado en loque fue objeto de agravio.

Orlando Aguirre Gómez

Julia Varela ArayaRolando Vega Robert

Eva María Camacho Vargas María Alexandra Bogantes Rodríguez

jjmb.-

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