Sentencia nº 08889 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Junio de 2012

PonenteEnrique Napoleón Ulate Chacón
Fecha de Resolución27 de Junio de 2012
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia11-003846-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoAcción de inconstitucionalidad

Exp: 11-003846-0007-CO

Res. Nº 2012008889

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas y cero minutos del veintisiete de junio del dos mil doce

Acción de inconstitucionalidad contra el ARTÍCULO 32 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL

Resultando:

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:32 horas del 30 de marzo de 2011, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del ARTÍCULO 32 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL; por estimarlo contrario a los principios de reserva de ley (artículos 11 y 121 inciso 20 de la Constitución Política); legalidad, rendición de cuentas y evaluación de resultados (artículo 11 de la Constitución Política); el ordenamiento de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública, representado por los principios de unidad presupuestaria y gestión financiera, así como a lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la fiscalización de los fondos públicos. Ello por cuanto, la norma impugnada refiere que las sedes de la Universidad Técnica Nacional serán órganos desconcentrados en grado máximo y contarán con personería jurídica instrumental, con el fin de administrar el patrimonio y los recursos que se les asignen.

  2. -

    A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala la accionante que en su condición de Contralora General de la República posee legitimación directa para interponer acciones de inconstitucionalidad.

  3. -

    Por resolución de las 16:55 horas del 31 de marzo de 2011, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional.

  4. -

    El señor M.P.J., Rector de la Universidad Técnica Nacional, contesta en memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 14:50 horas del 03 de mayo de 2011, la audiencia concedida. Manifiesta que la accionante cuestiona la personería jurídica instrumental de las Sedes de la Universidad Técnica Nacional, pero impugna el artículo 32 del Estatuto en su totalidad, sin cuestionar las demás disposiciones y elementos incluidos en la norma que se refieren al régimen de organización interna. Indica que dicho régimen está reservado en forma exclusiva a la propia institución. Indica que la Universidad Técnica Nacional fue creada por Ley Nº 8638, de 14 de mayo de 2008, como una institución estatal de educación superior universitaria. En el artículo 1 de la Ley se especifica la potestad de crear sedes y centros regionales en cualquier lugar del país o fuera de él y en el artículo 2 se consagra la independencia para el desempeño de sus funciones y para darse organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política, al igual que las demás instituciones públicas de educación superior universitaria. Por su parte, el artículo 7 establece la forma en que queda fusionada la institución, indicando que la organización, el régimen de relación y los órganos de dirección de las sedes serán establecidos en el Estatuto Orgánico de la Universidad; y busca desconcentrar la administración universitaria y flexibilizar y agilizar su administración, según indica el artículo 10. Señala que el Transitorio II brinda efectos inmediatos a la autonomía del ente creado. Considera que esa autonomía permite a la Universidad reglamentarse, autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular servicio que prestan y decidir libremente sobre su personal. Manifiesta que la accionante confunde y asimila los términos “personería” y “personalidad”, indicando que implica necesariamente la constitución de una “personificación presupuestaria”, separando al órgano del presupuesto general de la Universidad. Considera que únicamente la Universidad como ente único e integral posee personalidad jurídica, y corresponde por ende al Concejo Universitario el manejo de los temas presupuestarios. Ahora bien, si la Ley otorga en forma exclusiva y excluyente a las sedes la administración de sus recursos debe procurarse una organización administrativa desconcentrada y flexible, que debe realizarse en concordancia estricta con las políticas generales de la Universidad, y sujeta a la aprobación del Consejo de Sede. Indica que el artículo cuestionado establece que las sedes son órganos desconcentrados, no entidades jurídicas independientes. Destaca igualmente la diferencia entre descentralización y desconcentración, indicando que la primera no es aplicable al ámbito universitario por presuponer la existencia de entes totalmente independientes y autónomos, con patrimonio propio, identidad jurídica propia, presupuesto independiente y personalidad jurídica autónoma; mientras que el objetivo del artículo impugnado es establecer un régimen adecuado y funcional de desconcentración administrativa. Concluye que la desconcentración de órganos dentro del fuero universitario está protegida por la Constitución, la jurisprudencia Constitucional y los dictámenes de la Procuraduría General de la República; no es contraria a la Constitución ni a los parámetros normativos que rigen la materia; sino que se trata de una mera distribución de competencias. Solicita se desestime la presente acción.

  5. -

    La Procuraduría General de la República rindió su informe en memorial presentado en la Secretaría de esta Sala a las 15:30 horas del 03 de mayo de 2011. Señala en su calidad de órgano asesor que la Contraloría posee legitimación institucional según el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica que la acción ataca el artículo impugnado únicamente en el tanto otorga personalidad jurídica instrumental a las sedes de la Universidad Técnica Nacional, por considerar que lesiona el principio constitucional de materia de Ley en materia de creación y constitución de personas jurídicas. La Ley Nº 8638, de 14 de mayo de 2008, denominada Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional creo la institución de cultura superior universitaria. El artículo 7 de dicha ley integra y fusiona diversas instituciones públicas de educación superior parauniversitaria. Estas instituciones gozaron anteriormente de personalidad jurídica, pues constituían entes públicos menores. Únicamente el Centro de Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet) tenía la condición de órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Educación. Al integrarse, dichos institutos pierden del todo su personalidad jurídica, extinguiéndose como entes menores para reducirse dentro de la nueva figura, y con ello pierden la capacidad de administrar un patrimonio propio, contraer derechos y obligaciones, según el régimen transitorio previsto en la misma norma y que habría de concluir el 04 de junio de 2011. Manifiesta que constituye un abuso interpretativo dar por entendido que la potestad de auto-organización brindada a la Universidad comprende la posibilidad de que, por la vía del Estatuto Orgánico, nuevamente se conceda personalidad jurídica a las instituciones que fueron fusionadas e integradas en dicha figura. Señala que la potestad de auto-organizarse, que se encuentra tutelada y protegida por la autonomía universitaria, tiene límites tales como la Ley de Creación de la misma Universidad. Considera que la reserva constitucional de Ley en materia de creación de los “organismos de servicio nacional” comprende, necesariamente, la potestad de otorgar personalidad jurídica. En otros términos, únicamente la Ley puede crear personas jurídicas o personas jurídicas instrumentales. Considera que el artículo impugnado es inconstitucional en tanto otorga personería jurídica instrumental a las sedes de la Universidad.

  6. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 80, 81 y 82 del Boletín Judicial, de los días 27, 28 y 29 de abril de 2011.

  7. - Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

  8. -

    En los procedimientos se han cumplido lasprescripciones de ley.

    R. elM.C.; y,

    Considerando:

    I.-

    Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es promovida por la señora Contralora General de la República, nombramiento que obtuvo conforme al Acuerdo Legislativo No. 6247-05-06 del 5 de julio de 2005. El párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece la legitimación directa para el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes, para interponer acciones de inconstitucionalidad. De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estos funcionarios están exceptuados de demostrar la existencia de un asunto pendiente de resolver en la vía judicial o administrativa, en la que la acción resulte medio razonable para amparar el derecho o interés que se estima lesionado. Consecuentemente, dada la legitimación de la Contralora General de la República, lo que procede es el conocimiento del presente asunto y dictar la sentencia que corresponda en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada.

    II.-

    Objeto de impugnación. La accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 32 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional, por considerarla contraria al Derecho de la Constitución. En concreto, la accionante cuestiona la siguiente frase “y contarán con personería jurídica instrumental con el fin de administrar el patrimonio y los recursos que se les asignen”. De acuerdo con la actora, dicha norma lesiona el principio de reserva de ley en la creación de personerías jurídicas instrumentales, así como los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en lo que atañe a la fiscalización de los fondos públicos.

    III.-

    Acerca de los alcances del principio de reserva de ley en materia de creación de personerías jurídicas instrumentales. La Sala Constitucional, en la sentencia No. 2009-14391 de las 16:02 hrs. de 16 de septiembre de 2009, tuvo la ocasión de pronunciarse sobre los principios en que se basa la Contraloría General de la República para reclamar la inconstitucionalidad del artículo 32 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional. En aquella oportunidad, se cuestionó la conformidad a la Constitución del artículo 1º del Decreto Ejecutivo No. 34206-MEP de 14 de diciembre de 2007, en cuanto estipula la creación de un órgano con personería jurídica instrumental, justamente mediante una disposición de rango infra-legal. En efecto, en ese momento la Sala consideró:

    “La creación de una personería jurídica instrumental debe ser por ley. Al analizar el artículo 1 del decreto impugnado -que le otorga personería jurídica instrumental al CENAREC-, en relación con el resto del articulado del mismo, queda claro que autoriza al centro para disponer de rubros económicos asignados por ley, a la Fundación Mundo de Oportunidades. Todas las partes intervinientes, así como la Procuraduría General de la República, en su condición de órgano asesor, coinciden en la inconstitucionalidad del artículo 1 citado, por violación a los artículos 11 y 121 inciso 20) de la Constitución Política. En efecto, el tema de la reserva legal para la creación de personerías jurídicas instrumentales ya ha sido tratado por la jurisprudencia constitucional en las sentencias 2005-3629:

    “(…) Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas En virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, debe presumirse como propias y reservadas del superior. Así podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello (…)” (en el mismo sentido las sentencias 2006-9563; 97-4588)

    Queda claro que la condición de persona instrumental debe ser consecuencia expresa de la ley. Como bien señala la Procuraduría en su informe, no puede dejarse de lado que la personalidad instrumental implica liberar a la persona así creada de un conjunto de disposiciones que rigen particularmente al Estado en orden a la titularidad y ejecución de los fondos públicos. De ese modo entraña una flexibilización de los principios de unidad y universalidad presupuestaria, así como de disposiciones en orden a materia contractual. Por consiguiente, la titularidad de un patrimonio que se sustrae al patrimonio del Estado, de un presupuesto propio, gestionado con independencia de las autoridades del Ministerio de Hacienda, debe ser consecuencia de la ley. Decidir que el Poder Ejecutivo puede otorgar por Decreto Ejecutivo la condición de persona jurídica instrumental implica otorgarle un poder de disposición sobre las normas constitucionales y legales que rigen su acción, además implicaría aceptar la sustracción del control parlamentario en la asignación de los recursos públicos. Por las razones expuestas, procede declarar que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo impugnado es contrario a la Constitución política.

    Con lo cual no cabe la menor duda acerca de la existencia del principio de reserva de ley en materia de creación de órganos con personería jurídica instrumental, de ahí que sea inconstitucional la implementación de estas situaciones, mediante una norma de rango distinto a la ley.

    IV.-

    En el caso de la norma cuestionada. En el caso presente la Contraloría General de la República reclama la inconstitucionalidad de la siguiente frase del artículo 32 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional: “y contarán con personería jurídica instrumental con el fin de administrar el patrimonio y los recursos que se les asignen”, por considerarlo contrario, entre otros principios y normas constitucionales, al principio de reserva de ley en materia de creación de personerías jurídicas instrumentales. Sobre el particular, nota la Sala que la personería jurídica instrumental que se establece en el artículo 32 impugnado a favor de las sedes de la Universidad Técnica Nacional efectivamente fue creada en una norma distinta a la ley, es decir, en el Estatuto Orgánico de la Universidad. Ciertamente, aunque el artículo 84 de la Constitución Política le brinda a la Universidad de Costa Rica y a las demás universidades estatales “independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios” –es decir, de autonomía organizativa en la creación de sus órganos internos de acuerdo con los fines que constitucionalmente le han sido atribuidos- ello en modo alguno las faculta para reemplazar al legislador y dotar a sus órganos internos de personería jurídica instrumental, como se pretende en la norma impugnada, lo cual resulta privativo del legislador. De ahí que la autonomía organizativa de que gozan las universidades públicas o estatales de ninguna forma autoriza la implementación de órganos con personerías jurídicas instrumentales en sus respectivos estatutos orgánicos, como se ha realizado en la norma cuestionada, que sin duda alguna es contraria al Derecho de la Constitución. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que lo dispuesto en la siguiente frase del artículo 32 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional: “y contarán con personería jurídica instrumental con el fin de administrar el patrimonio y los recursos que se les asignen” lesiona los artículos 11 y 121 inciso 20) de la Constitución Política y, por ende, se debe declarar su inconstitucionalidad y su anulación, a partir del momento de la emisión de la norma cuestionada. Finalmente, y por considerarse innecesario en la resolución de este asunto, se omite pronunciamiento sobre los otros argumentos formulados por la Contralora General de la República, en cuya razón reclama la inconstitucionalidad de la disposición cuestionada.

    Por tanto:

    Se declara con lugar la acción. Se anula la siguiente frase del artículo 32 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional: “y contarán con personería jurídica instrumental con el fin de administrar el patrimonio y los recursos que se les asignen”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. C. este pronunciamiento a la Universidad Técnica Nacional y a la Contraloría General de la República. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese en el Boletín Judicial. N.. Los Magistrados CastilloVíquez y M.M. salvan el voto y declaran sin lugar la acción.

    Gilbert Armijo S.

    Presidente a.i

    Luis Paulino Mora M.Fernando Cruz C.

    Fernando Castillo V.Paul Rueda L.

    Teresita Rodríguez A.EnriqueUlate Ch.

    Expediente 11-003846-0007-CO

    VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS MORA MORA Y CASTILLO VÍQUEZ CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO

    Nos separamos del criterio del voto de mayoría, y declaramos sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que el principio de reserva de ley, en lo que atañe a la creación de órganos con personalidad jurídica instrumental, sí se ha cumplido en el caso de la Universidad Técnica Nacional.

    Compartimos con la mayoría que hay reserva de ley para crear un órgano con personalidad jurídica instrumental; tal y como lo plantea la accionante –la Contralora General de la República- y el Órgano Asesor; empero,en vista que la creación de la citada Universidad tiene una connotación especial, en la aplicación del principio de reserva del ley se debe tomar en cuenta ese hecho.

    Como es público y notorio, la Universidad Técnica Nacional se creó gracias a la fusión de una serie de entes públicos, entre ellos: el Colegio Universitario de Alajuela (CUNA), El Centro de Investigacióny Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (CIPET), La Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), El Centro de Formación de Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (CEFOF), el Colegio Universitario de Puntarenas (CUP) y Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (CURDTS). En este contexto tan particular, es lógico suponer que el numeral 2 de la Ley n.° 8638, cuando establece que la citada Universidad goza de independencia para darse su organización y gobierno propio, la autorice a dotar de personalidad jurídica instrumental aquellos órganos que otrora fueron entes públicos, todo lo cual es acorde con criterios lógicos y de conveniencia.

    Es importante tomar en consideración que elnumeral 9 de la citada ley puntualiza que la Universidad Técnica Nacional debe ampliar y desarrollar los programas ofrecidos por las instituciones que se fusionan, y el artículo 10 de ese mismo cuerpo normativo, establece que la organización interna de la Universidad Técnica Nacional se define mediante su Estatuto Orgánico, la que está constituida por sedes, facultades y áreas de acción académica que agrupan otras unidades, centros, escuelas, institutos y programas especiales, articulados en una organización flexible, acorde con las necesidades de la educación universitaria y técnica superior que demanda el país. Precisamente, el hecho que mediante la norma impugnada se le conceda a ciertos órganos de la Universidad la personalidad jurídica instrumental lo que busca, dado su origen y la particularidad de esta Institución de enseñanza superior universitaria, es cumplir con el mandato legal de contar con una organización flexible para cumplir con los cometidos que impone su ley de creación.

    El actuar en sentido contrario –declarando inconstitucional la norma impugnada-, implica imponerle a la Universidad una organización rígida, toda vezque le impide a ciertos órganos que la conforman tener la personalidad jurídica instrumental, lo que hace que su organización administrativacentralice el diseño, la adopción y la ejecución de una serie de actuaciones administrativas, lo que puede incidir negativamente en el cumplimiento de sus fines; máxime cuando se desaprovecha toda una gran experiencia que las instituciones públicas fusionadas habían adquirido durante su existencia.

    Así las cosas, hay elementos jurídicos suficientes para suponer que, en el caso de la Universidad Técnica Nacional, ésta quedó habilitada por el legislador en su ley de creación para dotar de personalidad jurídica instrumental a varios de sus órganos, con el propósito de atender a una realidad muy puntual –la fusión de varios entes públicos-, de crear una organización flexibley, por último, de aprovechar la experiencia administrativa, financiera y presupuestaria que desarrollaron los citados entes y, de esa forma, cumplir a cabalidad los fines de la entidad universitaria. De ahí que no encontramos que se haya vulnerado el principio de reserva de ley en este caso, por lo que declaramos sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

    LUIS PAULINO MORA M.FERNANDOCASTILLO V.

    MAGISTRADOS

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