Sentencia nº 10807 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Agosto de 2013

Exp: 12-005960-0007-CO

Res. Nº2013-010807

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con treinta minutos del catorce de agosto del dos mil trece.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por L.C.A., mayor, comunicadora, en unión libre, con cédula 1-986-360, vecina de Sabanilla de Montes de Oca y L.P.C., mayor, comerciante, divorciado, con cédula No. 9-036-458, vecino de la Trinidad de Moravia, para que se declare inconstitucional el ARTÍCULO 135 INCISO B DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES, por estimarlo contrario a los artículos principios de razonabilidad y proporcionalidad. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes y la Directora Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14 horas 53 minutos del 08 de mayo del 2012, los accionantes solicitan en resumen que se declare la inconstitucionalidad del ARTÍCULO 135 INCISO B DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES, por estimarlo contrario a los artículos principios de razonabilidad y proporcionalidad. La norma se impugna en cuanto estiman que se violentan los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ya que impone una multa de 72.120 colones más la pérdida de puntos de la licencia del conductor, por el solo hecho de circular por las calles sin portar los documentos indicados en el artículo 4 de la Ley de Tránsito, sea, portar el correspondiente certificado de propiedad. Consideran que la sanción de un tercio del salario mínimo mensual de la gran mayoría de trabajadores de este país, más la pérdida de los puntos, es irrazonable y desproporcionada, ya que no se está produciendo un daño a ningún bien jurídico de terceras personas o del Estado, únicamente se incumple un requisito administrativo. Aunado a lo anterior, indican que existen otros medios menos lesivos para verificar si el vehículo es robado, como una simple llamada telefónica o consulta electrónica a los Registros correspondientes, sin necesidad de afectar de esta manera la capacidad adquisitiva de las personas. Se trata de una infracción menor, pero el monto de la multa puede lesionar el ingreso mínimo vital de muchas familias. Lo anterior, por cuanto hay más 600 mil hogares en Costa Rica que reciben ingresos inferiores a 200.000 colones mensuales. Estiman que con estas multas lo pretendido es generar más ingresos para el COSEVI sin valorar el impacto económico en el bolsillo de las familias costarricenses.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene del expediente administrativo donde pende de resolución el recurso de apelación planteado por los accionantes contra la Boleta de Citación No. 2010-0087962 del nueve de marzo de dos mil doce ante el COSEVI.

3. -

   Por resolución de las 13:19 horas del 22 de mayo del 2012, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Obras Públicas y Transportes y a la Directora Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial.

4. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 126, 127 y 128 del Boletín Judicial, de los días 29 de junio, 02 de julio y 27 de julio del 2012.

5. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: a) Del recurso de apelación presentado por los interesados en vía administrativa, se evidencia que la invocación de inconstitucionalidad que realizan lo es únicamente en cuanto al artículo 135 inciso b) de la Ley de Tránsito. Sin embargo, no existe una invocación del artículo 71 bis, que es el que dispone el sistema de rebajo de los puntos de la licencia. De lo anterior deriva que los accionantes no estén legitimados para impugnar lo relativo al rebajo de los puntos de la licencia, pues no hicieron la invocación expresa de la inconstitucionalidad del artículo 71 bis de la Ley 7331. Tampoco, se refieren a dicho artículo en su escrito de interposición de la presente acción; b) Si bien la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de sanciones, ha señalado en algunas ocasiones, especialmente en materia tributaria, que una norma es irrazonable y violatoria al principio de igualdad cuando se establece una sanción fija, sin que existan diferentes niveles de multa que atiendan a las particularidades de cada caso concreto (ver por ejemplo sentencia 2000-08744 de las 14:47 horas del 4 de octubre de 2000), consideramos que ello no debe resultar aplicable a casos como el aquí cuestionado. En este caso, el acto de conducir con un vehículo sin título de propiedad, constituye uno de mera constatación, que no permite atenuaciones, y que por tal razón, amerita la existencia de una única sanción, pues no es que el conductor pueda escoger entre varias posibilidades y que por ende, se deba valorar entre diferentes posibles sanciones, pues únicamente existe una actuación posible para evitar la multa, y es conducir con un vehículo en regla. El hecho de que la norma establezca una única sanción en este caso, no resulta lesivo del principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues como se indicó, se requiere de una única actuación posible de parte del conductor. Resulta muy difícil establecer cuál es el monto “proporcional y razonable” para conductas graves en carretera, y además existe una clara intención del legislador de crear sanciones disuasivas para toda la población dada la problemática existente. De ahí que la fijación de estas multas o incluso su reducción por parte del legislador, es un tema de oportunidad, pues responde a la prioridad o grado de atención que considere oportuno fijar para proteger bienes jurídicos superiores, como la seguridad vial. De igual forma realizando el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la norma, este órgano asesor considera que si bien el monto de las multas puede considerarse alto, ello no significa necesariamente que sea confiscatorio. Debe tomarse en consideración que según el Decreto 36637-MTSS del 21 de junio de 2011, que es la “ Fijación de salarios mínimos para el sector privado que regirán a partir del 1° de julio de 2011 (Aumento Salarial II semestre 2011 Sector Privado)”, el salario mensual de los trabajadores no calificados es de ¢ 228.057,56 , en otras palabras, es muy superior al 20% del salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial. Lo anterior significa que si bien en algunos casos la multa impuesta puede significar un sacrificio personal y familiar muy alto, no pareciera llegar al punto de ser confiscatorio en los términos dispuestos por el artículo 40 de la Constitución Política. Si bien puede entenderse que dicha multa puede resultar un impacto muy fuerte en las finanzas familiares de la mayoría de los trabajadores, es precisamente a través de dicho monto que se pretende alcanzar el fin disuasivo que pretende el legislador, tomando en cuenta que a través de las mismas se pretende asegurar que los vehículos circulen en regla en carretera. Por otro lado, sería imposible para las autoridades de tránsito valorar al momento de confeccionar la boleta, la capacidad económica del infractor para efectos de fijar la multa. Igual de absurdo sería obligarle a consultar en el Registro Público si el vehículo está en regla como pretenden los accionantes , pues la obligación de portar la documentación es del conductor y no de la autoridad judicial. Es precisamente el conductor el que se coloca en la situación que reclama al infringir las normas de la seguridad vial, pues no estamos en materia impositiva donde la Administración Tributaria puede realizar todo un análisis de las conductas y capacidad contributiva del infractor. La Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, lo cual no ocurre con la multa establecida en la norma impugnada, pues no es un monto alto comparado con otras multas y tampoco parece que impida al infractor asumir su responsabilidad, tomando en consideración que es muy inferior al salario mínimo del trabajador no calificado. Por otro lado, la Administración puede valorar la posibilidad de llegar a acuerdos de pago con los deudores infractores para difuminar el pago en el tiempo, pero este es un tema que escapa de la valoración de constitucionalidad de la norma que se impugna. De lo anterior, deriva que este órgano asesor no considere que el monto de la multa resulte violatorio del Derecho de la Constitución; c) A pesar de lo indicado en el apartado anterior, esta Procuraduría no desconoce los criterios que la Sala ha sostenido en materia de sanciones de tránsito. Llama la atención en primer lugar, la sentencia 2011-6805 de las 10:31 horas del 27 de mayo de 2011, en la cual la Sala anuló, la multa establecida por el no uso del cinturón de seguridad. La mayoría de la Sala consideró que para imponer una sanción como la aquí establecida, se requiere tomar en cuenta la capacidad económica del infractor. Asimismo, se estimó que lo anterior puede lograrse a través del establecimiento de multas mínimas y máximas, que le permitan a la autoridad competente garantizar que la sanción que se impone tiene una estrecha relación con la capacidad económica de la persona. Iguales criterios se han sostenido en las sentencias 2012-3948 de las 16:28 horas del 21 de marzo de 2012, 2012-3949 de las 16:29 horas del 21 de marzo de 2012 y 2012-3945 de las 16:25 horas del 21 de marzo de 2012, entre otras. Por otro lado, en la sentencia 16614-11 del 2 de diciembre de 2011, dictada en un recurso de amparo, se sostuvo el criterio contrario y la Sala consideró razonable y proporcionada la multa de más de trescientos mil colones por conducir sin licencia o permiso, por considerarla una falta grave. Señaló la Sala en dicha oportunidad: …quién conduce un vehículo sin haber obtenido la licencia de conducir o el permiso temporal incurre en un falta muy grave a nuestro ordenamiento jurídico, pues no se encuentra capacitado para ello, poniendo incluso en riesgo no solo su vida sino la de otras personas inocentes, motivo por el cual en criterio de ésta Sala el monto impuesto como multa para conducta tan grave de este tipo, no vulnera los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas.” Lo anterior, evidencia que para efectos de resolver el presente caso, debe realizarse un análisis de la gravedad o no de la falta cometida. En este caso, solicitamos considerar que la circulación de un vehículo sin derechos de circulación es un hecho muy grave, pues sin ello no puede determinarse un derecho de propiedad válido. Por otro lado, no es obligación del oficial de tránsito consultar sobre la propiedad del vehículo, pues todas las personas que desean conducir deben cumplir con reglas mínimas, aunque sean de carácter administrativo como las catalogan los accionantes. Además, no se está frente a temas tributarios donde es posible valorar la capacidad económica de una persona previo a imponer una multa. Aun en el supuesto de que la Sala obligue al legislador a crear topes mínimos y máximos en la norma, debe tomarse en cuenta que el oficial de tránsito se encuentra ante una infracción a la ley por parte de un conductor, cuya multa debe imponer in situ, por lo que no es posible para dicho funcionario valorar previamente la capacidad económica de una persona a efectos de imponer la multa. No se trata de sanciones de carácter tributario ni penal, sino de un hecho de mera constatación donde sólo es posible una única conducta por parte del conductor. Establecer un rango máximo y mínimo para la multa como lo dispuso la Sala en el primer criterio, dejaría al arbitrio del oficial de tránsito la fijación del monto, pues es imposible que en el sitio pueda corroborarse la capacidad económica del infractor. Por lo anterior, esta Procuraduría considera que las normas impugnadas no resultan contrarias al Derecho de la Constitución.

6. -

   Rinde su informe, L.L.C., en su calidad de Ministro a.i de Obras Públicas y Transportes. Señala en resumen que: a) La norma legal que se impugna está referida a la imposición de un requisito de seguridad, cual es, que para poder circular lícitamente por la vía pública el respectivo automotor porte el título de propiedad o una certificación expedida por el Registro Público. Se trata de una exigencia elemental que tiene como sustrato explicativo coadyuvar en el control de los vehículos que circulan por las vías públicas, dentro del contexto de nuestro país que se dan tantos casos de hurto y robo de automotores. Por otra parte resulta de suma facilidad el cumplimiento del requisito legalmente establecido, a saber, portar el título de propiedad o una certificación registral; b) En cuanto a la razón de ser de la imperatividad de la normativa, tiene su explicación en la necesidad de verificar que cuando un vehículo circula sea porque se hace en forma lícita, legitimidad que corresponde con la identidad registral del propietario respecto al correspondiente vehículo. En lo que respecta a la infracción sobreviniente como consecuencia de no portar el título de propiedad, en primer dicha norma tiene rango legal y la razonabilidad deviene del hecho de que resulta de fácil cumplimiento portar el título de propiedad. Además, la sanción por la suma de 72 mil colones sí está al alcance económico del infractor. De otra parte, la sanción está dirigida no a los hogares que viven en nivel de pobreza, sino a los propietarios de vehículos que circulen sin contar con un documento que acredite su condición de propietario. De modo que la sanción ni es desproporcionada ni irrazonable; c) El artículo 135.b) de la Ley de Tránsito no presenta vicio alguno de inconstitucionalidad ya que se limita a exigir un requisito de muy fácil cumplimiento como lo es portar el título de propiedad del vehículo o una certificación registral. Por otra parte, en lo que concierne a la sanción por la omisión de portar tal documento, se trata de un monto que cualquier propietario de vehículo automotor puede cancelar.

7. -

   Rindió su informe, F.M.M., en su calidad de Directora Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial. Señala en resumen que: a) La premisa que siguen los accionantes es equivocada, en el sentido de que debe fijarse una sanción que el infractor pueda pagar, cuando la idea es que no incurra en la infracción. El cuestionamiento que se hace del monto establecido para la sanción definida en el inciso b) del artículo 135 es improcedente, porque incurren en el error de referirlo únicamente a su situación específica y no a la generalidad de las situaciones, por ello es que se observa una posición exclusivamente subjetiva, al restarle importancia al caso. Este requisito no solo permite acreditar la propiedad a cargo de quien conduce sino a la correcta inscripción del vehículo para correlacionarla con las placas, por ejemplo. La norma sancionatoria es necesaria pues un vehículo no debe circular sin la documentación exigida legalmente. Además, no procede referir la ponderación de casos de conductas y multas más graves. Finalmente, en la situación de los accionantes, si el caso concreto tiene alguna eximente, pueden acreditarlo en sede administrativa.

8. -

   Mediante resolución de las 13:39 horas del 31 de julio del 2012 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Obras Públicas y Transportes y a la Directora Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial.

9. -

   Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución enprincipios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

10. -

    En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

    R. elM.C.C.; y,

    Considerando:

    I.-

    Objeto de la impugnación.-Los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 135 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que establece lo siguiente:

    “ARTÍCULO 135

    Se impondrá una multa de un veinte por ciento (20%) de un salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

    b) A quien maneje un vehículo automotor sin portar los documentos referidos en el artículo 4 de esta Ley, así como a quien desacate la prohibición del artículo 111 de esta Ley. Se exceptúa de la aplicación de esta norma el incumplimiento del inciso c) del artículo 4 de la presente Ley.”

    Por su parte, el artículo 4 que menciona dicha norma señala en lo queinteresa:

    “ARTÍCULO 4.-

    Sólo pueden circular legalmente, por las vías públicas los vehículos, de propiedad privada o pública, que reúnan los siguientes requisitos:

    a) Estar inscritos en el Registro de Bienes Muebles y portar el correspondiente certificado de propiedad, el cual podrá ser exigido por las autoridades de tránsito en cualquier momento; en su defecto, podrá portar una certificación de ese Registro, expedida como máximo un año antes de la fecha.

    Los accionantes consideran que el artículo impugnado resulta inconstitucional, por transgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una multa de 72.120 colones más la pérdida de puntos, por el sólo hecho de circular por la calle sin el título de propiedad, a pesar de que no existe un daño a un bien jurídico, a terceros o al Estado, y únicamente se trata de un requisito administrativo. La Autoridad de Tránsito tenía otros medios para lograr el fin perseguido por la norma y comprobar que el vehículo no es robado, y la no presentación del certificado de propiedad del vehículo no prueba de forma alguna que el vehículo sea robado, así que la sanción deviene inútil e ineficaz. Además, la multa impuesta no considera el impacto económico que produce sobre los hogares costarricenses, se trata de una infracción menor, pero el monto de la multa puede lesionar el ingreso mínimo vital de muchas familias.

    II.-

    La legitimación de los accionantes en este caso.-El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, siendo uno de ellos la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado. Cuando el asunto previo es de naturaleza administrativa, esa invocación debe realizarse en la fase de agotamiento de la vía según lo dispone dicha norma. En este caso, se observa que los accionantes justifican su legitimación en el procedimiento administrativo iniciado a partir del recurso de apelación que presentaron contra la boleta de citación 2010-87962 del 9 de marzo de 2012, ante la Unidad Impugnaciones del Consejo de Seguridad Vial, lo cual evidencia un asunto previo en fase de agotamiento de la vía administrativa. Adicional a la existencia de dicho procedimiento, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece la obligación de que el interesado realice la invocación de inconstitucionalidad en el asunto previo. En este caso específico, se observa que en el recurso de apelación presentado por los interesados en vía administrativa, se invocó la inconstitucionalidad del artículo 135 inciso b) de la Ley de Tránsito, por consiguiente, está legitimado para impugnar dicha norma, por ello se entra a conocer el fondo del asunto. Por lo demás, en vista de que en el informe de la Procuraduría General de la República se indica, queda claro que ni los accionantes, ni esta Sala admitieron esta acción en cuanto al 71 bis de la Ley de Tránsito, referido al rebajo de puntos, no sólo porque no fue alegado en el asunto previo pendiente, sino porque no fue alegado ni fundamentado en el escrito de la acción.

    III.-

    Sobre la razonabilidad y proporcionalidad del monto de la multa impugnada contenida en el artículo 135 inciso b) de la Ley de Transito.- El artículo 135 inciso b) de la Ley de Tránsito, relacionado con el artículo 4 de dicha ley, establece una multa del 20% del salario base mensual correspondiente al Auxiliar Administrativo 1, de la relación de puestos del Poder Judicial, a aquellos conductores que circulen por las vías sin portar el título de propiedad del vehículo, lo cual corresponde a 72.120 colones. Los accionantes consideran desproporcionada e irrazonable dicha multa, pues no se valora los ingresos de la mayor parte de la población y tampoco se considera que exista una lesión a un bien jurídico. Por su parte, la Procuraduría General de la Republica, el Ministro de Obras Públicas y Transportes y la Directora del Consejo de Seguridad Vial consideran que dicha multa no resulta desproporcionada. En el caso de la primera indica que, si bien el monto de las multas puede considerarse alto, ello no significa necesariamente que sea confiscatorio, además, la circulación de un vehículo sin derechos de propiedad es un hecho muy grave, pues sin ello no puede determinarse un derecho de propiedad válido. Indicando que no es obligación del oficial de tránsito consultar sobre la propiedad del vehículo, pues todas las personas que desean conducir deben cumplir con reglas mínimas, aunque sean de carácter administrativo como las catalogan los accionantes. En el caso de los segundos, sus representantes indican que la norma contiene una exigencia elemental que tiene como sustrato explicativo coadyuvar en el control de los vehículos que circulan por las vías públicas, dentro del contexto de nuestro país que se dan tantos casos de hurto y robo de automotores, además de que es un requisito de fácil cumplimiento, a saber, portar el título de propiedad o una certificación registral; y finalmente que la sanción está dirigida no a los hogares que viven en nivel de pobreza, sino a los propietarios de vehículos que circulen sin contar con un documento que acredite su condición de propietario. Agregando que, los accionantes asumen una posición exclusivamente subjetiva, al restarle importancia a la conducta y referirla únicamente a su caso concreto, el cual, por demás, si tiene alguna eximente puede alegarse en sede administrativa; así que este requisito no solo permite acreditar la propiedad a cargo de quien conduce sino a la correcta inscripción del vehículo para correlacionarla con las placas, por ejemplo. Al respecto, sobre el tema de multas de tránsito desproporcionadas, esta S. ya se ha pronunciado en casos similares, incluso en muchos casos que establecen multas mayores a la aquí descrita (50% y 75% del salario de un Auxiliar I), sin considerar que estas sean contrarias al Derecho de la Constitución. Ahora bien, procediendo al examen de la norma concreta, en cuanto a la conducta y la sanción, no se estima que la multa establecida en la norma impugnada resulte violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con vista en las siguientes razones. En primer lugar, obsérvese que el monto de la multa está ubicado en la escala más baja de multas, un 20% del salario base, en comparación con otras que establecían un 75% del salario base. Así que dicha multa no resulta confiscatoria desde el punto de vista del Derecho de la Constitución. Ella corresponde a aproximadamente 72 mil colones, en comparación con otras multas, que sí fueron consideradas desproporcionadas, que eran de más de 300 mil colones. Lo cual hace que el monto no resulte confiscatoria respecto de un salario base, pues corresponde solamente a un 20% de este. En segundo lugar, al considerar la conducta y el monto, ciertamente, la conducta generadora de sanción –conducir un vehículo sin portar el derecho de propiedad– aunque no es en sí misma peligrosa ni atenta directamente contra el derecho la vida y la integridad física de las personas, sí se trata del incumplimiento de una obligación esencial necesaria para el normal funcionamiento del sistema de seguridad vial. La exigencia de portar el derecho de propiedad del vehículo se asienta en la necesidad de demostrar que el vehículo no ha sido objeto de algún hecho ilícito, sea porque su conductor no es el propietario ni tiene el permiso de este para conducirlo, o porque el vehículo haya sido alterado y no correspondan las características inscritas. Así que indiscutiblemente se trata de una conducta sancionable. Ahora bien, en lo relacionado al monto de la multa, no se trata de una suma muy significativa, y queda justificado por la necesidad de que la sanción tenga un eficaz carácter disuasivo, dada la naturaleza de los bienes protegidos por el sistema de seguridad vial. En tercer lugar, ciertamente los argumentos de los accionantes están referidos a su caso concreto (pues al parecer aunque era la propietaria no portaba su derecho de propiedad), el cual será valorado en sede administrativa si se admite una eximente. Estos argumentos particulares no tienen la virtud de hacer la norma inconstitucional, aplicable a una generalidad de casos en los que sí pueda resultar involucrado un ilícito en la conducción del vehículo.En conclusión En razón de lo expuesto, concluye esta S. que la multa establecida en el artículo 135 inciso b) de la Ley de Tránsito número 7331 no resulta contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad protegidos por nuestra Constitución Política, por lo tanto, corresponde la desestimatoria de la presente acción. Lo anterior, sin perjuicio de que en el caso concreto, la Administración pueda resolver que esta no resulta aplicable por haberse admitido alguna eximente.

    Por tanto:

    Se declara SIN lugar la acción.

    Gilbert Armijo S.

    Presidente a.i.

    Fernando Cruz C.Fernando Castillo V.

    Paul Rueda L.Aracelly Pacheco S.

    José Paulino Hernández G.Roxana Salazar C.

    FCC/95/car.-

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