Sentencia nº 00447 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Febrero de 1991

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Voto 447-91

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Fecha: 02-21-91

Hora: 15:30

Expediente: No. 193-91

Accionante: M.H., Donaldo

Impugna: Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento

Redacta: Magistrado S.C.

BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

Definición

Zona marítimo terrestre

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno.

Acción de inconstitucionalidad planteada por el señor D.M.H. contra la Ley sobre la Z.M.T. y su reglamento.

RESULTANDO:

1. Acciona el recurrente pues considera Inconstitucional la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y el artículo 5° de su reglamento Decreto Ejecutivo No. 7841-P del 16 de diciembre de 1977, fundándose en los siguiente: a) Alega que por ser una ley que limita la propiedad privada conforme al artículo 45 de la Constitución Política, debió ser aprobada por treinta y ocho votos lo que no consta debidamente en el legajo documental de la Asamblea Legislativa. b) El artículo 13 de la Ley quebranta el principio del debido proceso pues deja a la discrecionalidad de las autoridades públicas la posibilidad de realizar una previa información para desalojar o derribar la construcción sobre la zona marítima, la que siempre es indispensable. c) El artículo 62 de la Ley sanciona con pena de prisión lo que allí establece como delito, dándose una tipología abierta, con lo que se estaría creando una inseguridad jurídica. d ) Por último impugna el recurrente el artículo 5 del reglamento a la ley ya que otorga a la Procuraduría General de la República un control jurídica genérico, que conlleva un régimen procedimental de denuncia sobre todo en lo penal sin el cumplimiento ineludible del debido proceso.

2. Además aparecen como coadyuvantes en la presente acción los señores M.P., R.W. representantes de la compañía el Mirlo Blanco, V.C.C. y J.J.Q.C., quienes se adhieren a las razones expresadas por el señor M.H..

3. La Procuraduría General de la República por su parte contestó la audiencia que se le confirió oponiéndose a la pretención del accionante (folios 15 a 21).

4. Asimismo, el Instituto Costarricense de Turismo, en memorial fechado 2 de enero de 1990 (folio 32), se opone las pretensiones del actor y solicita se rechace en todos sus extremos.

5. La vista se celebró a las nueve horas quince minutos día diez de enero de mil novecientos noventa y uno (folio 111).

   R. elM.S.C.; y,

   CONSIDERANDO:

1. El primer argumento que debe analizarse, ya que se refiere a la ley en su integridad es el de su aprobación sin el requisito de las dos terceras partes del total de diputados de la Asamblea Legislativa, pues, en opinión del accionante, estamos en presencia de una situación a la que se aplica lo dispuesto por el párrafo final del artículo 45 de la Constitución Política. La Sala tiene claro, y así lo dejo establecido en la sentencia No. 546-90, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de mayo último, que en los casos en que se impongan limitaciones de interés social a la propiedad, el requisito de la votación calificada debe constar expresamente en el expediente legislativo. No es atendible, pues, la tesis de que el requisito se supone cumplido, pues estamos ante un requisito esencial a la validez del acto legislativo y en tales circunstancias debe corroborarse por un medio cierto. Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

   "Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

   Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona."

   El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación". Pero de toda suerte, para decidir este aspecto, la Sala acepta la tesis planteada por la Procuraduría General de la República en el sentido de que no es posible tener por violado el artículo 45Constitucional, ya que para la aprobación de la Ley No. 6043 no era necesaria una votación calificada, toda vez que no se trata de un caso en que se impongan limitaciones a la propiedad privada, porque la misma ley, en el artículo 6 exceptúa su aplicación "a las propiedades inscritas con sujeción a la ley, a nombre de particulares" y "a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes". Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. T. en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos. Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia. No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás. O para decirlo con otras palabras, la aprobación de la Ley No. 6043 no introduce ninguna variante, desde el punto de vista jurídico que viniera a afectar derechos de las personas. Finalmente, no es ocioso señalar que, de haberse producido una violación al artículo 45Constitucional, dado el planteamiento de fondo que formula la acción, no estaríamos en presencia de "Limitaciones" al derecho de propiedad (privada), sino que lo que se habría operado por virtud de la ley atacada, sería una expropiación ilegítima, sin la debida indemnización previa que manda el ordenamiento, situación más grave aún que la mera limitación de interés social contemplada en el párrafo segundo de aquél. Por todo ello, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.

2. En segundo término, la acción impugna lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley No. 6043, pues se afirma, implica una violación al debido proceso ya que deja a la "discrecionalidad" de las autoridades públicas realizar una previa información o no, lo que en esos casos es indispensable. El artículo 13 cuestionado, dispone:

   "Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán; previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquéllos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan"

   No se discute, porque no lo ha discutido el actor, si la Administración puede en ejercicio de sus facultades de auto tutela, recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado en tratándose del dominio público. La doctrina, la legislación y la jurisprudencia nacionales y extranjeras, han sido contestos en tal sentido. Sin embargo, lo que debe examinarse es la forma en que actúa la Administración. La zona marítimo terrestre es dominio público del Estado en los términos que lo establece el artículo 1° de la Ley. Y no obstante que corresponde al Instituto Costarricense de Turismo en nombre de aquél, la "superior vigilancia de todo lo referente" a esa zona (artículo 2), "el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva" (art. 3). Como se nota, hay una delegación del Estado en las municipalidades, para la administración y protección de la zona, lo que se refleja, en concreto con la disposición del artículo 13 bajo análisis. Ahora bien, la potestad deber que señala el artículo de comentario, debe precisarse en los siguientes términos:

   1) En cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria por manera que la frase "si se estima necesaria" como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, pues no es posible aceptar en forma pura y simple el texto citado, por otorgar una amplísima y peligrosa discrecionalidad a la Administración, al no brindar el legislador algún parámetro para saber cuando es necesaria la información previa, que lleva a la inseguridad del administrado. Además, la misma ley ha reconocido la existencia de propiedad privada en la zona marítimo terrestre y como también establece dos régimenes jurídicos para ella, en cuanto a que es sólo en la zona pública en la que está vedado cualquier uso para los particulares (aún con excepciones heredadas del pasado), mientras que en la "zona restringida" si es admisible la posesión privada, se hace más evidente la necesidad de la información previa. Así, a la eficiencia de la Administración en la defensa de la dominicalidad de sus bienes, debe acompañarse un respeto, aunque sin desproporción, a posibles derechos del particular. Finalmente, para abundar sobre el punto, cabe señalar que una eventual tardanza en la actuación administrativa no traería ventajas indebidas al administrado, pues, si es un infractor de la ley, excepto que esté dentro del ejercicio legítimo de su propiedad, no podría oponer la defensa de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del dominio público. Esa pues, es la interpretación conforme con la Constitución Política, que hace constitucional la frase de comentario.

   2) Por otra parte, también debe interpretarse que la frase del artículo 13 citado, "sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad", se refiere únicamente al caso en que éstas hayan obrado legítimamente, pues de lo contrario de conformidad con lo que establece el artículo 9° de la Constitución Política, si habrá responsabilidad para el funcionario o la entidad, lo que se establecerá en la vía correspondiente. Por ello, dada una interpretación por parte de esta Sala al texto impugnado, en ese extremo, también la acción debe declararse sin lugar, pues no hay la violación que se alega. Con esas aclaraciones en cuanto al presente extremo, también la acción debe declararse sin lugar.

3. La acción también impugna el artículo 62 de la ley, porque, considera que establece un tipo penal abierto inconstitucional por violación a la garantía establecida en el artículo 39 del cuerpo superior de normas. Se alega en este punto que la ley no establece realmente el tipo penal y que entonces se consagra una sanción que no reúne las condiciones de legitimidad necesarias, a la luz de los requerimientos constitucionales. Sobre el particular, ya esta S. ha tenido oportunidad de pronunciarse, pues, en efecto, el tema se trató en las sentencias números 1876-90, de las dieciséis horas y 1877-90 de las dieciséis horas y dos minutos, ambas del día diecinueve de diciembre pasado. En esta última señaló:

   La tipicidad exige como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a su vez tienen una estructura básica con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse con la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento pero es necesario que esté presente para que exista tipo...

   En el numeral impugnado, están claramente presentes los sujetos, las conductas señaladas como delito y la sanción correspondiente a ellas. El artículo contempla una sanción de un mes a tres años, para el que construyere o realizarse cualquier tipo de desarrollo contra lo dispuesto en la misma ley o leyes conexas, o impidiere la ejecución de una orden para suspender o demoler obras o instalaciones indebidamente realizadas en la zona marítimo-terrestre, o impidiere la aplicación de una sanción a un infractor. Como se nota, el sujeto y el verbo o conducta delictiva, están perfectamente identificadas, por manera que se trata de una figura delictiva señalada en forma completa en la norma. Además, en tratándose de la remisión a otras conductas o verbos, no contenidos expresamente por la norma que establece la sanción, en la primera de las sentencias mencionadas, quedó dicho:

   "De los puntos hasta ahora analizados tenemos que en cuanto a delitos y penas se refiere, en nuestro marco constitucional existe reserva de ley, sea que en esa materia sólo está permitido el actuar de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por medio de leyes formales pero a su vez que la técnica legislativa ha aceptado como válida y necesaria la utilización de normas penales no completas, para fijar los tipos penales las que logran su plena integración al relacionárseles con otras, aún de menor rango..." (Considerando III).

   Estas normas a que se refiere el párrafo transcrito, son las llamadas "leyes penales en blanco", que, como sucede con el artículo impugnado de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no son inconstitucionales al no rozar con la garantía del numeral 39. En este aspecto, pues, tampoco lleva razón el accionante.

4. Finalmente, el actor señala que el artículo 5 del Reglamento a la Ley No. 6043, es inconstitucional, porque le otorga facultades a la Procuraduría General de la República con violación del debido proceso, ya que este órgano investiga y actúa sin levantar previamente un expediente, en tratándose de una supuesta infracción a las disposiciones de la Ley sobre Zonas Marítimo-Terrestre, pues no se otorga audiencia ni se concede el derecho de defensa al posible afectado. Ignora la Sala por qué el actor no ataca el artículo 4 de la Ley, que es precisamente el que se reglamenta por el artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 1871-P, pero es lo cierto que el primero es antecedente necesario para que se disponga lo atacado por este último numeral. Pues bien, la Sala acepta como cierta la contestación que el punto en análisis dio la misma Procuraduría, que señala que su carácter es consultivo, valga decir, no constituye administración activa y que, en tales condiciones, se limita a asesorar en abstracto a los órganos de la administración activa (en este caso a las municipalidades), a la que corresponde, entonces, resolver sobre situaciones concretas que se planteen en el ejercicio cotidiano de sus competencias. Se dice en la respuesta de la Procuraduría General, que no dicta actos administrativos, pues es, como se señaló administración pasiva y que, por tal virtud, no corresponde a la naturaleza de su actuación, observar debido proceso alguno, lo que si deberá hacer la municipalidad respectiva en la materia de análisis. Además, se afirma, cuando se le pongan en su conocimiento denuncias por infracción a la Ley No. 6043, como lo manda el citado numeral 5 del Reglamento la Procuraduría se limita a emitir un pronunciamiento y a formular las acciones judiciales que procedan, con lo que cae por su peso la objeción formulada por el actor, ya que el debido proceso se debe cumplir, entonces, en la sede donde radique la "acción judicial". Así las cosas, con ese marco de actuación que a la Procuraduría General de la República le corresponde, se desvanece el reparo formulado a la norma sobre la violación al artículo 39Constitucional, y así debe declararse. Por lo que se lleva expuesto, con las observaciones interpretativas contenidas en el CONSIDERANDO II, la acción contra la ley y reglamento citados, debe declararse sin lugar.

   POR TANTO:

   Se declara sin lugar la acción.

   A.R.V., Presidente., J.B.G., J.C.B., L.F.S.C., E.S.G., J.L.M.Q., R.H.V., Marco Antonio Troyo Cordero., S. a.i.