Sentencia nº 00137 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Enero de 1996
| Ponente | Jorge Castro Bolaños |
| Fecha de Resolución | 9 de Enero de 1996 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 95-006085-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Consulta legislativa facultativa |
137 09/01/1996 L
Legislativa (Consulta)
Fecha: 09/01/1996
Hora: 4:30 PM
Redacta: CASTRO BOLAÑOS
Exp.No.6085-C-95 No.0137-96
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas treinta minutos del nueve de enero de mil novecientos noventa y seis.
Consulta de constitucionalidad formulada por los Diputados B.A.B., A.D.M., L.V.B., C.F.A., O.G.V., G.A.R., A.C.O., M.G.C., V.A.M. y B.B.B., en relación con el proyecto de "Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el Ejercicio Económico de 1996" (expediente legislativo número 12364).
Resultando:
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- La consulta fue presentada a esta S. el veintidós de noviembre del año pasado. La consulta fue realizada antes de la aprobación del proyecto en primer debate por estar dicha ley sujeta a un plazo constitucional y reglamentario de un mes para su votación en el plenario.
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- Por resolución de la Presidencia de esta Sala de las quince hroas con cincuenta y cinco minutos del veintidós de noviembre último, se la tuvo por establecida y se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente o copia certificada de éste, así como copia del dictamen que sobre el punto de discusión rindió del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
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- La copia certificada del expediente legislativo fue recibida por esta Sala el cinco de diciembre del año pasado.
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- ASPECTOS CUESTIONADOS DEL PROYECTO: a) Estiman los diputados que la relación de puestos que contempla el "Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario de la República para 1996", en el Título 115, Programa 719, es improcedente, ya que por la vía de Presupuesto Ordinario se pretende reestructurar la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares -DESAF- materia que resulta ajena a la que se debe incluir en un Presupuesto Ordinario, por lo que -según su entender- se está frente a una clara norma de las llamadas "atípicas". b) C. además el hecho de que en el Proyecto en mención se incorporó la estructura del título 115, del Programa 719 denominado Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares"-citado-, no obstante estar ésta objetada ante la Sala Constitucional. c) Se impugna también el hecho de que se destinan determinados fondos para atender solicitudes de donaciones y ayudas que reciba el señor Presidente de la República exclusivamente de Asociaciones de Desarrollo Comunal, lo cual está previsto el Programa 020 Casa Presidencial, Presidencia de la República. Objetan los diputados que esos recursos no tienen un fin específico y que difícilmente se puede justificar el gasto, que por lo demás escapa del enjuiciamiento de la Contraloría General de la República. d) Por otra parte, se cuestiona la autorización que se otorga en el artículo 2 del Presupuesto Ordinario para que el Ejecutivo emita bonos de deuda interna en moneda extrajera, por estimar que tal proceder podría violentar el artículo 121 inciso 15) de la Constitución, asunto que además está impugnado ante la Sala Constitucional por el Diputado A.S..
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- La consulta fue ampliada el veintinueve de noviembre del año pasado, a efecto de que la Sala indicara si la omisión de consulta (a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y a las asociaciones de desarrollo comunales existentes en zonas indígenas), por parte de la Oficina de Presupuesto encargada de su formulación a nivel administrativo y la omisión por parte de la Comisión Ordinaria de Asuntos Hacendarios, encargada de su dictamen a nivel legislativo, violentó el sentido del artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo que establece la obligación de los gobiernos adscritos de consultar a los pueblos interesados a través de sus instituciones representativas, de todas aquellas medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Se consulta además si resulta imposible para el Estado disminuir el presupuesto de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas de manera inconsulta, por ser ésta una institución de derecho público encargada de velar por el respeto de los derechos de las minorías indígenas.
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- Esta resolución se dicta dentro del plazo establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-
Redacta el M.C.B.; y,
Considerando:
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AMBITO DE LA OPINIO CONSULTIVA: Como ha sido el criterio de esta S. en oportunidades anteriores (véase la sentencia número 1634-93 de las catorce horas con treinta y seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y tres, entre otras), el alcance de esta opinión está limitado a lo expresamente requerido por los Diputados consultantes, sin perjuicio de que en el futuro se haga uso de la potestad de analizar la ley extensivamente si ésta llegara a dictarse, y por la vía procesal que se regula en lo dispuesto en los artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
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OPORTUNIDAD PROCESAL DE LA CONSULTA: Aún cuando esta consulta se formuló con anterioridad a que el proyecto de ley respectivo fuese aprobado en primer debate, procede evacuarla con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece la posibilidad de hacerlo con la debida antelación cuando la Asamblea Legislativa tuviera un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, como ocurre en el caso de la ley de presupuesto. Se exceptua lo que más adelante se dice sobre un aspecto específico de la consulta, en el Considerando VI de esta resolución.
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La Sala Constitucional ha declarado, en reiteradas ocasiones (véanse las sentencias números 121-89, 69-90, 128-90, 453-90, 568-90, 718-90, 1260-90, 1336-90, 100-91, 2488-91, 1795-92, 3051-93, 3168-93 y 3152-94, entre otras) que la inclusión de disposiciones que no tienen contenido propiamente presupuestario en las leyes de presupuesto, viola los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución de competencia de la Asamblea Legislativa para dictar o reformar las leyes y los que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República -concretamente los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política-. También ha reconocido este Tribunal que es constitucionalmente procedente que se incluyan normas generales en las leyes de presupuesto, siempre y cuando éstas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa - ejecución de presupuesto-. Lo que resulta improcedente es incluir en las leyes de prespuesto las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por las reglas dispuestas para las leyes comunes y ordinarias. Así, la consecuencia que se produce cuando la práctica de comentario es observada por los legisladores, según esa misma jurisprudencia, es la inconstitucionalidad de la norma por razones formales. En el caso de examen, las normas consultadas son típicas de una Ley de presupuesto -ya que están encaminadas a la ejecución de éste-, y "prima facie" no tienen la virtud de modificar la legislación
ordinaria en vigor por el trámite irregular de la norma de ejecución presupuestaria; sin embargo, en cuanto a los efectos que tienen en la práctica sí lo hacen pues dejan inoperantes las disposiciones normativas que se ven afectadas por la "reestructuración" propuesta, de manera que las normas presupuestarias consultadas no podrían aplicarse o ejecutarse válidamente, hasta tanto no sea modificado el derecho positivo ordinario -por el procedimiento constitucional-, que resulte afectado por la ejecución de aquellas.
I..- No resulta demás señalar que no son de recibo los reparos formulados por los consultantes sobre la relación de puestos cuestionada porque no han sido resueltos un amparo y uan acción de inconstitucionalidad contra las modificaciones de la Dirección Nacional de Trabajo Social y Asignaciones Familiares, pues el hecho de que no se haya dictado sentencia en una acción de inconstitucionalidad no es óbice para que el legislador autorice un gasto; o el de que no se haya fallado un amparo no impide a la Asamblea Legislativa autorizar un gasto, de modo que tales objeciones no suponen en principio una violación a la Constitución Política en lo tocante a la facultad acordada en ella a favor de los Diputados para reestructurar el presupuesto; sin embargo, cabe advertir que la aprobación de los gastos cuyo destino fue modificado sí resulta inconstitucional en el supuesto de que la ejecución de dicho acto de aprobación implique una lesión a los derechos fundamentales de los servidores afectados por la medida, de modo que es indispensable esperar el resultado de los recursos y acciones incoados por aquellos, para proceder de conformidad.
Vo.- El "Derecho Financiero" mediante un conjunto de normas jurídicas regula la actividad funanciera del Estado, dentro de estas normas jurídicas relevantes está la "Ley del Presupuesto General de la República". El presupuesto es un instrumento que contiene el cálculo de ingresos y gastos previstos para cada período fiscal, cuya confección se asigna al Poder Ejecutivo de acuerdo a las leyes y prácticas administrativas que rigen su preparación, para someterlo luego a la Asamblea Legislativa para la aprobación, a fin de contar con un instrumento de gobierno para el manejo del patrimonio público del país. Según lo apuntado, el presupuesto es un plan contable con significación jurídica, elaborado por el Poder Ejecutivo a corto plazo -un año- , que el legislativo autoriza y que faculta para administrar los ingresos y los gastos preestablecidos por el primero. El "Derecho Presupuestario", según lo ha reconocido la doctrina tradicional, está regido por una serie de principios de carácter sustancial y formal -de carácter sustancial tenemos los: de "equilibrio" de "anualidad" y como formales podemos apuntar los: de "unidad", de "universalidad", de "no afectación de recursos" y de "especificación de gastos"-. En la Consulta se impugna que en el Programa 020 Casa Presidencia, Presidencia de la República, se destinen determinados fondos para atender solicitudes de donaciones y ayudas que reciba el señor Presidente de la República exclusivamente de Asociaciones de Desarrollo Comunal. Para la resolución del tema propuesto en este aparte, lo cual está intimamente relacionado al tema desarrollado sobre los principios que informan el Derecho Presupuestario, resulta importante profundizar sobre el principio de la "especificación de gastos". Conforme a dicho principio, la aprobación legislativa no debe traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sin consistir en importes detallados para cada tipo de erogaciones. Ahora bien, en los últimos años se ha acentuado una tendencia hacia la adopción de normas limitativas del principio de "especificación", considerando que el presupuesto no puede cumplir su finalidad orientadora o directiva de la economía en función de un plan o de un simple programa de acción, si el poder ejecutivo no dispone de medios adecuados para adoptar las rápidas medidas que exigen la movilidad y variabilidad de la evolución económica. En este sentido se han orientado las nuevas reformas presupuestarias al autorizar dos nuevas categorías de créditos paralelos a los ordinarios, a saber: los "créditos globales", para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribución por partidas no pueda fijarse en el momento de su aprobación; y los créditos provisionales, destinados a cubrir erogaciones sin dotación presupuestaria exacta, por corresponder a necesidades de monto indeterminado al votarse el presupuesto. Sin embargo -y tomando en consideración que en nuestro medio no han ocurrido tales tranformaciones-, analizada la inquietud de los diputados a la luz de las ideas comentadas, llegamos a la conclusión de que resulta infringida la Constitución Política, dado que se enfrentan en el Programa de análisis sumas globales sometidas a la mera discrecionalidad de la administración -lo que reñiría con la Constitución-, ya que no está indicado con precisión en el Programa de referencia el fin y el órgano que concretamente percibiría el beneficio económico.
VIo.- AUTORIZACION PARA QUE EL EJECUTIVO EMITA BONOS DE DEUDA INTERNA EN MONEDA EXTRAJERA. En relación con este extremo específico de la consulta, dado, por una parte, que al momento de dictarse esta resolución ya se emitió la ley a la que ella se refiere, y, por otra, que se encuentra pendiente de resolución la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente número 1722-95 se tramita ante esta S., que plantea el mismo problema constitucional que ahora es objeto de consulta, este tribunal interpreta que lo procedente es abstenerse de dar su opinión consultiva en esta parte específicamente, para resolver según corresponda acerca de la misma materia en oportunidad de fallarse la citada acción.
V..- Por último no figura en la Constitución Política la necesaria consulta a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas para disminuir el presupuesto del año anterior, ni tal obstáculo a la potestad legislativa en materia presupuestaria se deriva del Convenio sobre puebos indígenas y tribales en países independientes de tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Por tanto:
Se evacua la consulta en el sentido de que: a) Resulta inconstitucional la ejecución de la relación de puestos contenida en el título 115 del programa 719 denominado "Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares", en tanto ello implique una lesión a los derechos fundamentales de los servidores afectados por la medida. b) Igualmente resulta inconstitucional la partida incluida en el Programa 020 Casa Presidencial-Presidencia de la República en la que se asignan 63,764.000.00 millones de colones al Presidente de la República para que los destine a: "SUB.INST.PRIV.SIN FIN DE LUCRO (PARA ATENDER SOLICITUDES DE DONACIONES Y AYUDAS QUE RECIBA EL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, EXCLUSIVAMENTE DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL). c) No resultan inconstitucionales los demás extremos consultados, con al advertencia de que el punto relativo a la autorización para que el Poder Ejecutivo emita Bonos de deuda interna en moneda extranjera debe ser resuelto en la Acción de Inconstitucionalidad número 1722-95. C. al Poder Ejecutivo.-
Luis Paulino Mora M.
Presidente
Jorge E. Castro B. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. José Luis Molina Q.
Hernando Arias G. Alejandro Rodríguez V.
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Sentencia nº 17578 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 12 de Diciembre de 2012
...con precisión en el Programa de referencia el fin y el órgano que concretamente percibiría el beneficio económico”(Sentencia de la Sala Constitucional No. 1996-00137) (Lo subrayado no es del De igual manera, la sentencia anterior define en forma más detallada los principios generales del pr......
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...con precisión en el Programa de referencia el fin y el órgano que concretamente percibiría el beneficio económico.(Sentencia de la Sala Constitucional No. 1996-00137) (Losubrayado no es del De igual manera, la sentencia anterior define en forma más detallada los principios generales del pre......
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Sentencia nº 16393 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Noviembre de 2012
...con precisión en el Programa de referencia el fin y el órgano que concretamente percibiría el beneficio económico. (Sentencia de la Sala Constitucional No. 1996-00137) (Lo subrayado no es De igual manera, la sentencia anterior define en forma más detallada los principios generales del presu......
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Circular nº 063 de Consejo Superior, 5 de Abril de 2013
...con precisión en el Programa dereferencia el fin y el órgano que concretamente percibiría el beneficioeconómico. (Sentencia de la Sala Constitucional No.1996-00137) (Lo subrayado no es deloriginal).De igual manera, la sentencia anteriordefine en forma más detallada los principios generalesd......
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