Sentencia nº 02638 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Abril de 1998

PonenteEduardo Sancho González
Fecha de Resolución21 de Abril de 1998
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia97-003322-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoAcción de inconstitucionalidad

Exp: 97-003322-007-CO-E. Res: 02638-98.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- S.J., a las quince horas doce minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho.-

Acción de inconstitucionalidad del "SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA MUNICIPALIDAD DE LA UNION" (SIMUN), representado por R.A.S., vecino de Cartago, cédula 3-222-203, actuando en su condición de Secretario Adjunto, para que se declare que el inciso c) del artículo 172 del Código Municipal, es contrario a los artículos 33 y 173 de la Constitución Política. Intervienen la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, representada por R.S.Z., vecino de San José, cédula 1-519-083, en su condición de Procurador General de la República y la MUNICIPALIDAD DEL CANTON DE LA UNION, en la persona de su representante legal.

RESULTANDO

  1. ).- En el recurso de amparo número 2556-97 -asunto previo- se le confirió al sindicato accionante el término del artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para formalizar la respectiva acción. Se fundamenta en los siguientes argumentos : a) pide que se declare la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 172 del Código Municipal, porque esa norma deniega el recurso de apelación contra los acuerdos municipales que aprueban reglamentos, lo que contraría lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política; b) que los reglamentos municipales pueden ser internos o externos, que deben ser sometidos a consulta pública y es en esta oportunidad en que se examina su legalidad; pero en lo que atañe a los internos, como son los llamados autónomos de servicio, equiparables a los interiores de trabajo, se contemplan disposiciones generales de aplicacion o interpretación, relaciones de servicio, deberes de los trabajadores de la Municipalidad y de quienes ocupan puestos de jefatura, prohibiciones laborales, etc., pueden afectar los derechos de los trabajadores y atentar contra sus garantías individuales y sociales, deben ser impugnables y al negarse el recurso, se viola la norma constitucional citada; c) el artículo constitucional consagra que todo acuerdo puede ser impugnado en sede administrativa, control que es distinto al jurisdiccional, pero la norma legal niega esa oportunidad sin fundamento de justicia y razonabilidad; d) paralelamente se violan la libertad sindical, al no permitirse al sindicato defender los derechos de los trabajadores, cerrándoles esa vía; e) se viola el principio de igualdad, por diferencia en el trato entre el artículo 173 del Código Municipal y el artículo 361 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, en relación al 121 inciso a) ibídem, de manera que para el sector privado existe la consulta obligatoria a la oficina Legal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En resumen, que el inciso c) del artículo 172 del Código Municipal es inconstitucional y así pide que se declare.

  2. ).- Por resolución de las diez horas quince minutos del doce de setiembre del año anterior (folio 106), se dio curso a la acción y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y al Concejo Municipal de La Unión.

  3. ).- En escrito visible a los folios 115 y siguientes la Procuraduría General de la República responde la audiencia y señala principalmente : a) que se cuestiona la constitucionalidad del inciso c) del artículo 172 del Código Municipal, por que no se cuenta con una vía administrativa, según lo previsto en el artículo 173 constitucional, que permita manifestar la disconformidad en torno a las estipulaciones que conforman reglamentos internos autónomos de las municipalidades, criterio que no comparte la Procuraduría General de la República, puesto que existe un medio de impugnación más rápido y efectivo para los actos reglamentarios, al poderse impugnar directamente en la vía contencioso administrativa, sin necesidad de agotamiento de la vía administrativa (artículos 20 y 32.c de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). La doctrina nacional ha reconocido estas excepciones y al referirse al inciso impugnado, señala que lo cubre el principio general de Derecho, por ser una norma similar a las excepciones señaladas; b) que refiriéndose a este tema, la Sala Constitucional en sentencia 4072-95 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995, ha señalado que son excepciones razonables que se convierten en garantía para el administrado que puede optar por impugnar directamente la norma o bien, agotar la vía administrativa; c) rechaza el argumento de la violación del principio de igualdad, sobre todo en lo que se refiere a la consulta previa y por todo ello, solicita que se declare sin lugar la acción.-

  4. ).- La Municipalidad del Cantón de La Unión solo presentó un escrito señalando lugar para atender notificaciones, pero no evacuó la audiencia conferida.

  5. ).- Los avisos de ley fueron publicados en los números 186, 187 y 188 del Boletín Judicial, de los días 29 y 30 de setiembre y uno de octubre de 1997.

  6. ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

R. elM.S.G.; y,

CONSIDERANDO

  1. OBJETO DE LA ACCION.- Se pide declarar la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 172 del Código Municipal, porque a los acuerdos municipales que aprueban normas reglamentarias internas no se les concede el recurso de apelación y porque no están sometidos a consulta popular, quebrantándose los principios contenidos en los artículos 33 y 173 de la Constitución Política.

  2. JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL.- En sentencia número 4072-95 de las diez horas treinta y seis minutos del veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, esta S. señaló al respecto :

    I ).- JURISPRUDENCIA DE LA SALA SOBRE EL FONDO DE LA ACCION.- La acción pide la inconstitucionalidad y en consecuencia, la nulidad del ordenamiento jurídico, de tres extremos : a) Artículo 172 del Código Municipal; b) el reglamento de la Municipalidad de Atenas para el cobro del impuesto del 10 % sobre la extracción de arena, piedra, lastre y derivados, publicado en La Gaceta No. 13 del 20 de enero de 1992; y c), el Decreto Ejecutivo No. 20060-MIRENEM publicado en La Gaceta No. 224 del 26 de noviembre de 1990. Salvo lo que tiene que ver con los alegatos sobre el artículo 172 del Código Municipal, los otros dos temas fueron ampliamente analizados por esta S. en la Sentencia No. 3930-95 de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco...

    XI ).- LA AUDIENCIA PUBLICA COMO REQUISITO PREVIO PARA LA APROBACION DE DISPOSICIONES DE CARACTER GENERAL.- Expuesta en el considerando anterior la constitucionalidad de la facultad reglamentaria de las municipalidades, para la recaudación del impuesto que establece el artículo 36 del Código de Minería, debe examinarse si el reglamento aprobado por la Municipalidad de S.A., publicado en La Gaceta del 27 de marzo de 1991, contiene o no los vicios que infringen la Constitución Política, tal y como se alega. Se acusa que la Municipalidad de S.A. violó el principio de legalidad, porque promulgó el reglamento sin que se hubiera realizado la consulta pública a que alude el artículo 47 del Código Municipal, requisito que también se exige en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre este extremo la Sala en sentencias Nos. 459-91, 3550-92 y 4702-93 ha expresado que la falta de la consulta pública para dictar disposiciones de carácter general, es un asunto que incide sobre la legalidad del reglamento, salvo que la normativa afecte derechos fundamentales, en cuyo caso el asunto se transforma en uno de constitucionalidad, lo que coincide con el criterio que la Procuraduría General de la República ha manifestado ante esta S. en múltiples informes de las audiencias concedidas en el trámite de acciones de inconstitucionalidad. En consecuencia, lo que procede es el análisis del reglamento impugnado, para determinar si se producen o no lesiones a los derechos fundamentales de los contribuyentes.

    II ).- LOS RECURSOS CONTRA LOS ACUERDOS MUNICIPALES.- La acción impugna esta norma porque enlista una serie de actos o acuerdos municipales, a los que se les deniegan los recursos administrativos ordinarios contemplados en el artículo 173 de la Constitución Política, que no hace ninguna clasificación, ni distingue cuáles actos serán impugnables y cuáles no lo serán. Se afirma, en consecuencia, que la norma impugnada resuelve en contra del texto constitucional. Expresa literalmente la disposición normativa :

    "Artículo 173.- Los acuerdos Municipales podrán ser :

    1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

    2) Recurridos por cualquier interesado.

    En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente".

    Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política, para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas de impugnación en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos : en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado; o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal. De todas formas y aunque en términos muy generales, queda sentado en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y del origen constitucional y legal del derecho de impugnación de los acuerdos municipales, que lo que ha querido el constituyente originario, es consagrar, a nivel expreso de la Constitución Política, que todo acuerdo que emana del gobierno local (municipal) puede ser impugnado en sede administrativa, control de legalidad, que de todas maneras, es distinto al control jurisdiccional, que no es el que define el artículo y más bien está englobado en el concepto general constitucional de acceso a los tribunales de justicia. En consecuencia, lo que procede es analizar la norma impugnada y los alcances teóricos y prácticos de las excepciones, para definir si la norma es o no inconstitucional.

    III ).- ARTICULO 172 DEL CODIGO MUNICIPAL.- La norma impugnada dispone lo siguiente :

    "Artículo 172.- Cualquier acuerdo municipal estará sujeto a los recursos de revocatoria y de apelación con la salvedad de los siguientes :

    1. Los que no hayan sido aprobados definitivamente;

    2. Los de mero trámite, de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores, y los consentidos expresa o implícitamente;

    3. Los reglamentarios;

      ch) Los que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones; y,

    4. Los sometidos a los procedimientos especiales regulados por los artículos 82, 83, 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667 del 12 de marzo de 1966".

      Estas excepciones, según la acción, son inconstitucionales, por lo que se impone analizar la razonabilidad y proporcionalidad de las exclusiones, para definir si en realidad el legislador ha vaciado el contenido de la garantía en perjuicio de los sujetos legítimamente interesados. Lo anterior porque en su jurisprudencia la Sala ha afirmado :

      "las normas y actos públicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional... debe ajustarse, no solo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución. De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no solo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución -formal y material-, como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc. que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado solo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no solo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución, en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad".

      De la anterior jurisprudencia resulta, claramente, que lo que procede es examinar la razonabilidad jurídica de los casos de excepciones, para conocer si se adecuan a la Constitución Política en general, y en especial a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella. Para el caso concreto, sería la máxima que ningún acuerdo municipal puede quedarse sin recurso administrativo, que sirva como vehículo para examinar la legalidad de lo que se acuerda y todo ello en beneficio de los interesados. Analizaremos, en este considerando, los dos primeros incisos de la norma. En la lista del artículo se incluyen algunos actos administrativos que tradicionalmente son excluidos de la acción contenciosa, en razón de su estructura y naturaleza, como los de trámite, ejecutivos, confirmatorios o reproductores de un acto anterior, así como lo que no hayan sido aprobados definitivamente por el concejo municipal, los válidamente consentidos o definitivamente firmes. Es de absoluto conocimiento en la doctrina del Derecho Público que "los actos de trámite son actos instrumentales de las resoluciones, las preparan, las hacen posibles. Es una distinción (entre actos resolutorios y de trámite) firmemente establecida con base en la propia estructura del procedimiento administrativo. La regla de la irrecurribilidad de los actos de trámite, sobre la cual la distinción se ha originado, es una simple regla de orden, no es una regla material absoluta. No quiere decirse con ella, en efecto, que los actos de trámite no sean impugnables, que constituyan una suerte de dominio soberano de la Administración que resulte absolutamente infiscalizable por los recursos. Quiere decirse, más simplemente, que los actos de trámite no son impugnables separadamente. Expresa, pues, un principio de concentración procedimental : habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para, a través de la impugnación de la misma, poder plantear todas las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de trámite"; y lo mismo se afirma de los actos de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores, los que no pueden ser objeto de impugnación separada de los actos principales de los que son únicamente reproducción. Los acuerdos no aprobados definitivamente tampoco pueden ser impugnados por los interesados, porque el órgano, en este caso el concejo municipal, todavía cuenta con la posibilidad material de modificar o revocar la resolución; y como por principio de Derecho Público que integran el constitucional de legalidad, para que pueda ser impugnable, administrativa o jurisdiccionalmente, el acto debe ser eficaz y solo producirá sus efectos después de comunicado al administrado (artículos 140 y 141 de la Ley General de la Administración Pública), entonces no es irracional, ni desproporcionado, y por lo tanto, no es inconstitucional, que los acuerdos municipales no aprobados definitivamente no puedan ser impugnados administrativamente. Desde luego que tampoco podrán ser impugnados los actos consentidos expresa o implícitamente, porque en ese caso, los efectos procesales implican, entre otras cosas, la renuncia al derecho de impugnación en beneficio de la firmeza del acto.

      IV ).- ARTICULO 172 BIS.- Las demás excepciones del artículo también son razonables a juicio de la Sala. Los reglamentarios, porque como normas generales, según el artículo 47 del Código Municipal, en relación al 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, todo proyecto de reglamento, excepto los de funcionamiento interno, deberá ser sometido a consulta pública y porque su régimen de impugnación jurisdiccional no requieren del recurso de reposición, según resulta de la concordancia de los artículos 20.1 y 32.c de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Aunque de distinta naturaleza, igual situación se presenta con los acuerdos referidos a materia presupuestaria, en la que el superior jerárquico, encargado del control financiero y de legalidad, lo es la Contraloría General de la República. El único interés que podría tener un particular frente a un presupuesto, sea ordinario o extraordinario de un gobierno municipal, es reclamar que no se incluya en él la provisión de fondos para que se le cancele una deuda, sea ésta originada en un nexo contractual o en una diligencia de ejecución de sentencia de los Tribunales de la República. En ambos casos, las disposiciones de ejecución de sentencia de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, señala el camino a seguir, al disponer que la Contraloría General de la República, "...no cursará o aprobará, en su caso, ningún presupuesto ordinario o extraordinario de la Administración obligada al pago, si en los mismos no se contempla la partida necesaria para el cumplimiento de la sentencia o sentencias". Pero al contrario, y pasado del caso particular al general, no resultaría razonable que un presupuesto municipal pueda ser impugnado por los particulares ante la Contraloría General de la República, porque ello implicaría crear un régimen de excepción, que podría paralizar -válidamente- toda la Administración Municipal y si se repara en que la experiencia no demuestra que el sistema, tal y como funciona, lesione los derechos de los particulares interesados, entonces debe concluirse en la razonabilidad de la normativa. Y por último, el grupo de excepciones se refiere a los casos sometidos a procedimientos especiales regulados por los artículos 82 y 83 (juicios especial tributario) y 89 y 90 (contratación administrativa), todos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El especial tributario municipal, en el que la determinación de la obligación tributaria está sometida a los controles administrativos que se señalan en la Sentencia No. 3930-95 de esta Sala, controles que implican el seguimiento de un proceso debido con amplia participación del contribuyente, que conformado en un procedimiento amplio de garantía en favor del contribuyente, culmina es en su última instancia en la necesaria revisión que se decide en sede jurisdiccional, y todo ello implica que el procedimiento especial tributario municipal, no sea contrario a la razonabilidad jurídica del artículo 173 constitucional. Por último, tampoco es irrazonable, ni injusto, el sistema de revisión de la adjudicación de contratos administrativos, en un régimen en el que el legislador ha movido el conocimiento de los recursos administrativos, en la vía jerárquica impropia, colocándola en manos de la Contraloría General de la República, para que actúen como órgano especializado en la materia. Por todo ello, la Sala no estima que los principios, objetivos y fines del artículo 173 de la Constitución Política, se infrinja con la creación, por el legislador, de regímenes especiales para cierto grupo de acuerdos municipales, según lo que se señala en el artículo 172 del Código Municipal".

  3. SOBRE EL FONDO DE LA ACCION 3322-97.- Como en el presente asunto se ha fundamentado en similares argumentos de los que se analizan en la jurisprudencia citada, de conformidad con lo que señala el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede declarar sin lugar la acción, por existir suficientes elementos de juicio y no darse en el caso concreto, razones suficientes para modificar o variar el criterio ya expresado, jurisprudencia que, en todo caso, ahora más bien se reitera confirmándola.

    POR TANTO

    Se declara sin lugar la acción.

    Luis Paulino Mora M.

    Presidente

    R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.

    Eduardo Sancho G. Carlos Manuel Arguedas R.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    ES/ALFARO/3C/97-003322-007-CO-E.

    ??

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR