Sentencia nº 01920 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 1 de Marzo de 2000

Exp: 99-004733-0007-CO

Res: 2000-01920

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con veintisiete minutos del primero de marzo del dos mil.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por K.R.A., cédula de identidad número 0-000-000, y O.M.S.H., cédula número 2-434-916, ambos funcionarios de la Municipalidad de Alajuela, contra el artículo 127 del Código Municipal. Intervienen en la acción F.B.B., Procurador General Adjunto, M.S.G., en su condición Directora Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, y J.E.O.S., Alcalde de la Corportación Municipal de Alajuela.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciocho horas y cincuenta y cuatro minutos del dos de julio de mil novecientos noventa y nueve, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 127 del Código Municipal. Alegan que esta norma establece una prohibición en el ejercicio del cargo municipal si se es familiar de alguno de los concejales municipales, lo que estiman constituye una limitación a su legítimo derecho de trabajo –contenido en el artículo 56 de la Constitución Política-, ya que cumpliendo con todos los requisitos establecidos para los puestos que desempeñan, tanto académicos, como morales y físicos, se les impide trabajar dignamente; y crea una situación discriminatoria contraria al principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional; además de ser contraria al principio de estabilidad en el empleo público, toda vez que pone en peligro la estabilidad laboral, familiar y social, en perjuicio de sus intereses y derechos legítimamente consagrados.

2. - A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan como asunto previo, el procedimiento tendente a cesarlos de sus funciones por aplicación de la norma impugnada, el cual se encuentra en el procedimiento para agotar la vía administrativa en la Municipalidad de Alajuela.

3. - Por resolución de las diez horas del treinta minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y nueve (visible a folio 68 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Instituto de Asesoría y Fomento Municipal y al Alcalde de la Municipalidad de Alajuela.

4. - La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 74 a 91. En cuanto a la legitimación de los accionantes, considera que únicamente están legitimados para cuestionar el artículo 127 del Código Municipal en lo relativo a la restricción que ahí se establece para nombrar en el reparto administrativo municipal a los familiares de los regidores, no así, para impugnar las limitaciones que en el mismo sentido se establecen respecto de los familiares del Alcalde, auditor municipal, de los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal y de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales. En cuanto al trámite de la acción, considera oportuno acumularla a las que se tramitan en expediente número 97-000492-97, que se dirigen contra el artículo 144 del Código Municipal anterior, cuyo texto es esencialmente el mismo que se impugna en esta acción. En cuanto al fondo del asunto, señala que las normas que establecen restricciones para la elegibilidad de ciertas personas en el sector público, en virtud de su parentezco con quienes ocupan cargos dentro de la organización, pueden tener como objeto evitar que se produzcan favorecimientos, pactos o acuerdos entre familiares que sean contrarios al interés público, o bien, evitar el nepotismo, entendido como la inclinación de algunos funcionarios con cierta influencia, de colocar, en la misma institución en que trabajan, a sus familiares, sea por consaguinidad o afinidad. La norma cuestionada básicamente persige la segunda finalidad anotada, por lo que considera que se trata de una disposición razonable y, por tanto, ajustada al derecho de la Constitución, pues los regidores municipales sí ostentan poder que les permita influir en la decisión de contratar a familiares suyos para que presten servicios como empleados en la municipalidad que dirigen.

5. - La Directora del Instituto de Asesoría y Fomento Municipal contesta la audiencia solicitada, a folios 92 a 93. Considera oportuna la oposición de despido de los accionantes, ya que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 33 constitucional, la norma en cuestión es discriminatoria, en el sentido de prohibir a los familiares de los regidores al ejercicio del derecho al trabajo, parentesco que en nada puede afectar la relación laboral porque se trata de funcionarios que no pueden elegir o reclutar laboralmente al personal de los gobiernos locales, y que en nada puede afectar la relación laboral. Debe tenerse en cuenta que existen mecanismos que obligan a los regidores a inhibirse cuando se trate de asuntos en los que tengan interés directo –artículo 31 del Código Municipal-; motivo por el cual alega injuta la prohibición establecida en el artículo 127 del Código Municipal, respecto de los regidores, no así respecto del A. y los otros funcionarios que nombre el Consejo, que tengan que ver con la fiscalización o controles mutuos, por existir razones de conveniencia en cuanto a los intereses públicos que se tutelan en el ámbito municipal.

6. - El Alcalde de la Municipalidad de Alajuela contesta a folio 95 a 99 la audiencia concedida. Comparte el Pronunciamiento que hace la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad tramitada en expediente número 97-000492-007-CO-C, del deriva la conclusión de que el impedimento establecido en el artículo 127 del Código Municipall es desmedido por el grado de afectación en los derechos de la persona, y por ello, injusta e irrazonableirrazonabilidad que no se da respecto de los puestos del Alcalde municipal y al auditor o contador, en el tanto se trata de nombramientos del Concejo, ya que los regidores no intervienen en el proceso de selección del personal, ni tienen ingerencia en este tipo de funciones o determinaciones, que le corresponden exclusivamente por ley al Jefe o Director de personal y al Alcalde municipal, y en todo caso, se puede recurrir a la suplencia.

7. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 179, 180 y 181 del Boletín Judicial, de los días catorce, dieciséis y diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y nueve (folio 94).

8. - Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al existir existen elementos de juicio suficientes, y tratarse de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar resuelta, no encontrándose motivos para variar de criterio o razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión.

9. - En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

R. elM.P.E.; y,

Considerando:

1. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN. Los accionantes impugnan el artículo 127 del Código Municipal, que establece una prohibición en el ejercicio del cargo municipal si se es familiar de alguno de los concejales municipales (regidores), lo que estiman constituye una limitación a su legítimo derecho de trabajo –contenido en el artículo 56 de la Constitución Política-, ya que cumpliendo con todos los requisitos establecidos para los puestos que desempeñan, tanto académicos, como morales y físicos, se les impide trabajar dignamente; y crea una situación discriminatoria contraria al principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional; además de ser contraria al principio de estabilidad en el empleo público, toda vez que pone en peligro la estabilidad laboral, familiar y social, en perjuicio de sus intereses y derechos legítimamente consagrados.

2. SOBRE LA ADMISIBILIDAD. El artículo 127 del Código Municipal textualmente establece: "No podrán ser empleados municipales quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el Alcalde, el Auditor, los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal ni, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales.

   La designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad."

   A pesar de que los accionantes cuestionan la integridad de la norma transcrita, es claro que cuentan con legitimación para cuestionarla en forma parcial, esto es, en lo que la disposición les es aplicable. Ambos accionantes son empleados municipales –de la Municipalidad de Alajuela-, una es hija y el otro hermano de regidores municipales, motivo por el cual, únicamente procede referirse a las restricciones laborales que establece respecto de los familiares de los regidores, situación que sí les afecta directamente, no así las otras situaciones contempladas en la norma.

3. DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD. Efectivamente, la norma cuestionada establece una restricción al derecho al trabajo, por lo que para analizar la constitucionalidad o no de esa limitación es necesario determinar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, a fin de poder evaluar si se adecua e interpreta de acuerdo con los principios de supremacía de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad, en los siguientes términos: "El Derecho de la Constitución, compuesto tanto por las normas y Principios Constitucionales, como por los del internacional, y particularmente los de sus instrumentos sobre derechos humanos, en cuanto fundamentos primarios de todo el orden jurídico positivo, le transmiten su propia estructura lógica y sentido axiológico, a partir de valores incluso anteriores a los mismos textos legislativos, los cuales son a su vez, fuente de todo sistema normativo propio de una sociedad organizada bajo los conceptos del Estado de Derecho, el régimen constitucional, la Democracia, y la Libertad, de modo tal que, cualquier norma o acto que atente contra esos valores o principios -entre ellos los de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, que son, por definición, criterios de constitucionalidad-, o bien que conduzca a situaciones absurdas, dañinas o gravemente injustas, o a callejones sin salida para los particulares o para el Estado, no puede ser constitucionalmente válido" (sentencia número 3495-92, de las 14:30 horas del 19 de noviembre de 1992).

   En ese mismo sentido, en sentencia número 1420-91, de las 9:00 horas del 24 de junio de 1991, se indicó:

   "[...] En efecto, el principio de razonabilidad implica que el Estado pueda limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo en forma tal que la norma jurídica se adecúe en todos sus elementos como el motivo y el fin que persigue, con el sentido objetivo que se contempla en la Constitución. Quiere ello decir que deba existir una proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin que persigue, referida a la imperiosa necesidad que la ley satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitución."

   Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo"(substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

   "La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

   De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

   La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

   "... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).

   En la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fue objeto de reciente desarrollo, resolución en la que se indicaron las pautas para su análisis, tanto de los actos administrativos como de las normas de carácter general:

   Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados."

4. DEL ARTÍCULO 127 DEL VIGENTE CÓDIGO MUNICIPAL. En relación con la norma impugnada, remitimos a los accionantes a lo considerado por esta S. en sentencia número 01918-00, de las 15:21 horas del primero de marzo del dos mil. En esa ocasión se señaló que la limitación impuesta a la libertad de trabajo en razón del parentezco resulta no sólo es pertinente, sino necesaria, a fin de evitar el abuso en que puedan incurrir quienes tengan poder de decisión en un determinado ente, para favorecer a algún miembro de su familia por lo que bien puede concluirse que la limitación cumple a cabalidad los elementos de evaluación del principio constitucional de razonabilidad: se trata de una medida necesaria, es idónea en relación al fin propuesto, y por último, resulta proporcionada, en tanto no es excesiva ni desmedida. Ya con anterioridad (sentencia número 3348-95, de las 8:30 horas del 28 de junio de 1995; 2883-96, de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996; 3869-96, del 30 de julio de 1996) la Sala se había manifestado acerca de este tema, confirmando la necesidad de establecer mediante ley medidas cautelares para proteger el interés público del Estado y sus instituciones, a fin de evitar el nepotismo, lo que unánimente se considera como una afrenta al Estado de Derecho y una violación al trato igual que merecen todas las personas para acceder a los cargos públicos en igualdad de condiciones, ya que de lo contrario el parentezco se constituiría –indebidamente- en una ventaja para acceder a cargos públicos. La norma en cuestión –artículo 127 del Código Municipal- únicamente pretende "[...] evitar que a través del nepotismo, en las entidades se enquisten parientes, o círculos de parientes que puedan afectar los fines públicos de la entidad en cuestión. En el estado actual de la evolución de la sociedad y de los problemas que la angustian, además, entendemos que este tipo de cautelas son compatibles con el Estado Democrático de Derecho, el que en no pocas ocasiones debe acudir al establecimiento de limitaciones -en este caso es una limitación parcial, no abarca una inelegibilidad absoluta- al ejercicio de determinados derechos o libertades, atendiendo al bien jurídico público o social que se protege. En el caso concreto que se analiza, si aceptamos que el nepotismo ha constituido y constituye un lastre para la salud de los negocios públicos, como hoy se proclama «urbi et orbi», o que puede llegar a afectar la eficiencia de la administración en el tanto permitiría no seleccionar el funcionariado en base a la idoneidad, sino a parámetros subjetivos de parientes con poder de nombramiento, que implicarían dar trato ventajoso a determinadas personas en el acceso al empleo público, alterando la exigencia de igualdad, concluimos en que la norma analizada, antes que constituir una infracción, se corresponde con principios hoy pacíficamente aceptados sobre la transparencia en el quehacer de la administración pública como un todo" (sentencia número 1918-00).

   No debe olvidarse, que esta norma también da cumplimiento al fin propuesto en el artículo 192 de la Constitución Política, en tanto la idoneidad comprobada que se exige para el nombramiento de funcionarios públicos en general conduce a la prohibición de favoritismos indebidos que perjudiquen o pongan en riesgo el correcto ejercicio de la función pública. Asimismo, no puede dejar de considerarse que la limitación impuesta no resulta desmedida ya que en modo alguno llega a un grado de restricción de los derechos de los posibles afectados que pueda estimarse lesiva,

   "[...] máxime que son una minoría en relación al universo que pretende protegerse, aparte de que la restricción se circunscribe a un determinado reparto público, de modo que el posible afectado puede optar por ingresar a otras entidades u órganos públicos."

5. CONCLUSIÓN. Habiéndose demostrado con anterioridad que la norma cuestionada -artículo 127 del vigente Código Municipal- supera adecuadamente el examen de razonabilidad, pues no cabe duda de que, como lo acreditan la doctrina y la práctica, pretende erradicar lo que se denomina como "ersosión" de la legitimidad de las instituciones públicas, entre ellas la más grave que es el nepotismo; y por ende, su conformidad con el derecho de la Constitución, los accionantes deben estarse a lo resuelto por este Tribunal en sentencia número 01918-00, de las 15:21 horas del día de hoy.

   Por tanto:

   Esténse los accionantes a lo resuelto por esta S. en sentencia número 01918-00, del día de hoy.

   R. E. Piza E.

   Presidente

   Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

   Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.