Sentencia nº 02335 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 6 de Marzo de 2002
| Ponente | Luis Fernando Solano Carrera |
| Fecha de Resolución | 6 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 01-009215-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Acción de inconstitucionalidad |
Exp: 01-009215-0007-CO
Res: 2002-02335
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con veintidós minutos del seis de marzo del dos mil dos.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por Mister Steam S.A. con cédula jurídica número 3-101-21222, representada por R.H.V., mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de San José; contra el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Resultando:
-
- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:35 horas del 20 de setiembre de 2001 (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Alega que el artículo cuestionado establece cuáles servicios públicos se encuentran sometidos a la potestad de fijación de tarifas de la ARESEP sin contemplar el servicio de las páginas amarillas. Explica que el servicio de las páginas amarillas constituye parte de la guía telefónica, que es un servicio público instrumental respecto del servicio público de telecomunicaciones; siendo que la norma impugnada incurre en el vicio de inconstitucionalidad por omisión, al no tener por objeto de la regulación tarifaria de la ARESEP, el servicio público de las páginas amarillas. Manifiesta que la norma cuestionada es violatoria por omisión del principio de la universalidad de los servicios públicos, según el cual aquellas actividades a las cuales tienen acceso todos los habitantes de la República en condiciones de igualdad, deben conceptuarse como un servicio público. Alega que en los casos en que el servicio público es prestado por un particular en virtud de un contrato de concesión, el principio tarifario del servicio al costo incluye el derecho a un lucro razonable para su titular en sustitución del rédito para desarrollo, que se aplica cuando el servicio público es prestado directamente por una institución pública. Dice que la norma es violatoria del principio de la universalidad de los servicios públicos, en el tanto no incluye las tarifas de publicidad que cobra la concesionaria del servicio público instrumental que edita las páginas amarillas. Agrega que el artículo cuestionado permite un trato discriminatorio para los concesionarios de servicios públicos no sujetos a regulación de tarifas, como es el caso del editor de las páginas amarillas, que goza de plena libertad para fijar las tarifas del servicio, sin tener que sujetarse al principio tarifario del servicio al costo, respecto de los demás concesionarios de servicios públicos que, al estar incluidos dentro de la esfera reguladora de tarifas de la ARESEP, carecen de libertad para fijar sus propias tarifas y deben necesariamente sujetarse al prcipio tarifario del servicio al costo. Concluye que la norma cuestionada otorga beneficios a una empresa en particular, dado que al no estar sujeto el concesionario de la edición de las páginas amarillas en la fijación de las tarifas de publicidad al principio de servicio al costo, que es propio del régimen tarifario de los servicios públicos, se aumentan de manera irrazonable e ilegítima los costos de operación de las empresas que se anuncian en aquellas; de manera que las empresas anunciantes ven aumentados sus costos de operación por razones ajenas al mercado y la empresa concesionaria que edita las páginas amarillas opera en un régimen de monopolio, en que fija a discreción las tarifas de publicidad; lo que es contrario al contenido esencial de la libertad de empresa, cual es el de la libre competencia. Finalmente indica que la omisión viola el derecho fundamental de los usuarios a recibir un trato equitativo en la fijación de las tarifas de publicidad, dado que el concesionario de aquellas tiene amplia discrecionalidad para establecerlas, sin que exista posibilidad jurídica de que los usuarios de ese servicio público puedan oponerse a esa fijación cuando demuestren que es inequitativa. Concluye que la omisión apuntada es violatoria de los principios de la universalidad de los servicios públicos, igualdad ante la ley, libertad de empresa y derecho de los usuarios a un trato equitativo.
-
- El párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a esta Sala a rechazar de plano cualquier gestión manifiestamente improcedente o infundada.
Redacta el magistrado S.C.; y,
Considerando:
-
Sobre la legitimación del accionante. El juicio base de esta acción lo constituye la impugnación de la norma cuestionada en el proceso contencioso administrativo que se tramita bajo expediente número 01-630-163, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, formulado por Mister Steam Incorporated S.A. contra el artículo 5 de la Ley 7593 del 9 de agosto de 1996; por lo que se cumplen a cabalidad los requisitos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
-
Objeto de la impugnación. El accionante impugna el artículo 5 de la Ley N°7593, denominada "Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos", al no tener por objeto de la regulación tarifaria de la ARESEP, el servicio público de las páginas amarillas. El texto impugnado de la norma, que se ubica en el Capítulo III de la Ley, denominado "Funciones y atribuciones", es el siguiente: " ARTICULO 5.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:a) Suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización.b) Los servicios de telecomunicaciones cuya regulación esté autorizada por ley.c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviale.d) Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional.e) Riego y avenamiento, cuando el servicio se presta por medio de una empresa pública o por concesión o permiso.f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo.g) Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales.h) Transporte de carga por ferrocarril.i) Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales.La autorización para prestar el servicio público será otorgada por los entes citados a continuación:Inciso a): Ministerio del Ambiente y Energía.Inciso c): Ministerio del Ambiente y Energía.Inciso d.2): Misterio del Ambiente y Energía.
Inciso e): Ministerio del Ambiente y Energía.
Inciso f): Ministerio de Obras Públicas y Transportes Inciso g): Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, respectivamente.
Inciso h): Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Inciso i): Las municipalidades.
En el otorgamiento de la concesión para el aprovechamiento de aguas para riego deberá incluirse la obligación del usuario de aplicar las técnicas adecuadas de manejo de agua, a fin de evitar la degradación del recurso suelo, ya sea por erosión, revenimiento, salinización, hidromorfismo y otros efectos perjudiciales."
Señala el accionante que esta norma es inconstitucional porque, al no contemplar como servicio público el servicio de publicidad de las páginas amarillas, atenta por omisión contra los principios de la universalidad de los servicios públicos, igualdad ante la ley, libertad de empresa y derecho de los usuarios a un trato equitativo.
-
Sobre el fondo. En primer lugar es necesario aclarar que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, señala en el inciso a) de su artículo 3 que para efecto de esta ley, el servicio público es que el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esa ley. El control de constitucionalidad que ejerce este Tribunal sobre lo que califique la Asamblea Legislativa como servicio público, en aplicación de la norma citada, se limita a constatar únicamente la ubicación de lo impugnado dentro de una zona válida de actuación y se deja intocada la discrecionalidad del órgano respectivo para elegir una entre las varias opciones válidas. En otras palabras, este tribunal confronta las normas que constituyen el servicio público sometido a la regulación de la ARESEP con la noción de orden público, parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y la adecuación del medio al fin, que debe existir en dichas actuaciones y de los que ha de entrarse a revisar su cumplimiento; mas no decide sobre la conveniencia o no de la inclusión de un servicio específico como objeto que deba someterse a la regulación de la ARESEP, pues ello es tarea del Poder Legislativo. En tal sentido, al tratar el tema del monopolio de combustibles, mediante la sentencia de esta Sala número 5532-2000 de las 15:05 horas del 5 de julio de 2000 (en igual sentido la sentencia número 7044-96 de las 10:09 horas del 24 de diciembre de 1996), este Tribunal declaró que: "(…) las actividades monopolizadas (importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles) sean de índole o naturaleza privada, porque, en general, se trata simplemente de operaciones mercantiles con ciertos bienes económicos, que integran el más amplio grupo conformado por los intercambios de bienes y servicios en una economía dada, y que, en ningún caso, son privativos de los sujetos privados, pues bien pueden llevarse a cabo por éstos mediante el sistema de libre contratación, intercambio y regulación mínima (economías de mercado), o por el Estado, (en los casos de economías centralizadas), e incluso -como en la mayoría de los países- mediante una combinación de ambos sistemas, dejando a los particulares unos sectores para su libre acción, y restringiendo otros para la acción exclusiva del Estado. Con lo anterior quiere establecerse que las actividades monopolizadas no son necesariamente y per se, de naturaleza privada, de manera que a la luz de nuestra Constitución, pueden válidamente ser dejadas a la gestión de particulares con la fiscalización del Estado, o ser objeto de intervención estatal, en el tanto en que ello esté autorizado por la Constitución y las leyes y se justifique de acuerdo a los fines que se persigan.
-
Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurálgico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país.
-
Otro límite de carácter material impuesto a los actos de los órganos públicos (en este caso de las normas jurídicas emitidas por la Asamblea Legislativa) lo constituyen los principios de razonabilidad, proporcionalidad y la adecuación del medio al fin, que debe existir en dichas actuaciones y de los que ha de entrarse a revisar su cumplimiento. Se advierte que es aquí donde cobra mayor relevancia la concepción del contralor de constitucionalidad como una función de demarcación de límites, porque solo bajo ese enfoque puede resolverse la aparente intromisión del órgano encargado de la revisión constitucional, en la esfera de competencia y decisión propias del órgano. Se dice que es sólo aparente porque gracias a la noción del control de los límites, se impide a esta jurisdicción sustituir una opción válida por otra igualmente válida, imponiendo su voluntad en el terreno de la oportunidad y la conveniencia, que le es totalmente ajeno; lo que sí resulta posible para la Sala es analizar el resultado del ejercicio de la discrecionalidad, para deslegitimar actos en los que dicho ejercicio ha transgredido el marco constitucional. Se trata entonces de analizar lo actuado por la Asamblea Legislativa, pero solamente para invalidar lo que resulte constitucionalmente arbitrario por exceder el conjunto válido de opciones constituido por todas aquellas, las posibilidades razonables, proporcionadas y adecuadas al fin perseguido. En concreto, puede la Sala declarar inconstitucional una norma legislativa, por ejemplo, porque sobrepasa los límites de la razonabilidad, los de la proporcionalidad o bien porque es totalmente inadecuada para el fin que ella misma pretende; claro está que en la revisión de las características de lo razonable, de lo proporcionado y de la adecuación al fin propuesto, hay que ocuparse -en parte- en la valoración de los mismos elementos sobre los que versó el ejercicio de la discreción por parte del órgano, sin embargo, la diferencia estriba en la forma en que esto se analiza, pues en sede constitucional solamente se constata la ubicación de lo impugnado dentro de una zona válida de actuación y se deja intocada la discrecionalidad del órgano respectivo para elegir una entre las varias opciones válidas.
VII.- En el caso en estudio el monopolio a favor del Estado, de las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no excede los límites constitucionales de lo razonable, ni tampoco resulta desproporcionado, así como tampoco se presenta como totalmente desapegado al fin perseguido. Lo anterior resulta así en vista de que -en virtud de la importancia de los bienes que han sido monopolizados- es lógico y admisible (en una palabra: razonable) que el Estado tenga y ejercite la posibilidad de asumir su control -tal y como lo ha hecho- sin que eso implique una transgresión grave a la libertad de comercio en general, que torne inconstitucional lo actuado. Y ello porque como bien se señaló, puede resultar peligroso o inadecuado en ciertas situaciones, dejar librado a las fuerzas del mercado o en manos de particulares, ciertos bienes reconocidos como claves para el país, de manera que si -porque así lo consideró una mayoría calificada del parlamento- decide proteger tales, especialmente esos bienes, el monopolio decretado resulta, (entre otras medidas posibles) proporonado y adecuado al fin perseguido. Nótese que no entra la Sala a considerar si lo más conveniente y oportuno es que la regulación de los combustibles se haya hecho mediante el uso de la figura del monopolio, porque eso sería claramente una intrusión en las funciones de otro Poder del Estado; solamente se limita de dictaminar que desde la perspectiva constitucional, para resolver el problema planteado, hay varias alternativas posibles y que la escogida, en tanto se ubica dentro de esos límites no transgrede los fijados y resulta constitucionalmente válida."
-
De la regulación tarifaria del servicio de las páginas amarillas. A criterio del recurrente, el servicio de páginas amarillas es un servicio público cuyas tarifas y precios deben estar sometidas a lo que disponga la ARESEP. Discrepa la Sala de la tesis asumida por el accionante en cuanto a que no existe justificación jurídica para que un determinado servicio público esté excluido de la esfera de regulación tarifaria de la ARESEP, entre ellos el de las Páginas Amarillas y que dicha exclusión viola el principio constitucional de la universalidad de los servicios públicos, igualdad, libertad de empresa y trato equitativo. Al respecto se debe aclarar en primer lugar que el servicio de las páginas amarillas constituye un servicio complementario de publicidad del servicio público de las telecomunicaciones, que es el servicio final sometido a la regulación de la ARESEP en materia tarifaria. En segundo término este Tribunal reitera lo expuesto en la jurisprudencia transcrita en el considerando anterior, en cuanto a que compete al Legislador decidir qué servicios incluye como objeto de regulación de precios y tarifas a cargo de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos; y en consecuencia qué servicios se regulan atendiendo al concepto de servicio al costo y principios que informan la actividad de regulación de esa Autoridad. Es consecuencia de tal razonamiento que no es discriminatoria la norma impugnada al no sujetar a ciertos concesionarios de servicios públicos al principio tarifario del servicio al costo, respecto de los demás concesionarios de servicios públicos que, al estar incluidos dentro de la esfera reguladora de tarifas de la ARESEP, deben sujetarse a los precios que ésta dicte; pues es la noción de orden público la que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio al calificar qué servicio público debe someterse a las regulaciones y principios de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; sin que ello implique de ningún modo que todo servicio público debe quedar sujeto a las regulaciones de la ARESEP.
-
Consecuente con lo expuesto, no procede a este Tribunal juzgar si el Legislador hizo bien o no al no incluir el servicio de publicidad de las páginas amarillas dentro de aquellos servicios cuyos precios debe regular la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, siendo aquél un servicio complementario de las telecomunicaciones; y quedando a discreción del órgano respectivo elegir o no elegir, entre las varias opciones válidas si se le incluye como servicio público cuyas tarifas quedan sujetas a lo que defina la ARESEP.
-
Finalmente, en cuanto a la violación al derecho fundamental de los usuarios a recibir un trato equitativo en la fijación de las tarifas de publicidad que acusa el accionante, dado que a su criterio el concesionario de las páginas amarillas tiene amplia discrecionalidad para establecerlas, sin posibilidad de objetar la fijación de precio a ese servicio público por existir una práctica monopolística del servicio de páginas amarillas; es oportuno indicar que los efectos señalados no devienen de la norma impugnada – la que establece cuáles servicios públicos se encuentran sometidos a la potestad de fijación de tarifas de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos-; sino que el reclamo es de legalidad, en el tanto es ante la jurisdicción común que se conocen los asuntos sobre prohibición de monopolios, las prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado; siendo que los reclamos del accionante pueden conocerse ante las respectivas autoridades administrativas y judiciales, no siendo revisables en esta jurisdicción. En consecuencia, procede rechazar de plano la acción. El Magistrado Armijo salva el voto y ordena dar curso a la acción.-
Por tanto:
Se rechaza de plano la acción.-
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.
Adrián Vargas B.Susana Castro A.
Teresita Rodríguez ArroyoGilbert Armijo S.
