Sentencia nº 07404 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Julio de 2002

Exp: 97-007382-0007-CO

Res: 2002-07404

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con siete minutos del veintiséis de julio del dos mil dos.-

Recurso de amparo interpuesto por J.H., pasaporte de los Estados Unidos de América número Z-7146437, a favor de SUPER MEDIA SOCIEDAD ANONIMA, cédula de persona jurídica número 3-101-177306, contra el PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA y el MINISTRO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:45 horas del 25 de octubre de 1997 (folios 1 a 21), el recurrente interpone recurso de amparo contra el PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA y el MINISTRO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES y manifiesta que el 13 de octubre de 1995 Super Media Sociedad Anónima se instaló en el país con el objeto de impulsar la publicidad en medios de transporte. En agosto de 1996 la empresa amparada contrató e inició la colocación de anuncios e información comercial en autobuses y taxis, después de obtener permiso o autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En el mes de julio de 1997, el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, dictan el Decreto Ejecutivo No. 26213-MOPT, publicado en La Gaceta No. 156 del 14 de agosto de 1997, que en lo conducente indica: "queda terminantemente prohibida la colocación de anuncios o rótulos publicitarios y avisos de la siguiente manera: … b) Anuncios y rótulos en vehículos automotores de transporte público". Considera que con la publicación del decreto citado se están vulnerando en perjuicio de la empresa amparado los artículos 11, 28, 34, 29 y 46 de la Constitución Política. Agrega que es evidente que el decreto impugnado le afecta, por ser una disposición de acción automática y dado que pretende la prohibición de la actividad privada que desarrolla la empresa amparada. Solicita que se declare con lugar el amparo y en consecuencia se tutele a favor de la empresa amparada el derecho a la libertad de empresa y de expresión, así como los principio constitucionales de reserva de ley, de libertad y de legalidad. También solicita que se condene al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos impugnados.

2. - Por resolución de las 10:45 horas del 29 de octubre de 1997 (folios 224 y 225) se dio curso al amparo y se otorgó audiencia al PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA y el MINISTRO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES sobre los hechos denunciados.

3. - Mediante escrito presentado a las 10:46 horas del 17 de noviembre de 1997 (folios 228 a 232) R.S.V., en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes, informa bajo juramento que el artículo 113 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres manifiesta: "SE prohibe conducir vehículo que tenga puesto en el parabrisas delantero o trasero, en las ventanillas o ventanas laterales o posteriores, algún rótulo, cartel, calcamonía u otro material opaco, que obstruya al conductor la visibilidad de la vía y sus alrededores. Afirma que dicha norma legal, de naturaleza prohibitiva, se encuentra formulada en términos genéricos y resulta aplicable, obviamente, a los vehículos dedicados al transporte remunerado de personas. Agrega que la prohibición del Decreto Ejecutivo Número 26213-MOPT del 17 de julio de 1997 (que prohibe la colocación de rótulos publicitarios y avisos en vehículos automotores de transporte público) debe interpretarse en relación con lo expuesto en el artículo 113 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; es decir, en tanto tales anuncios o rótulos, por su "OPACIDAD" obstruya la necesaria visibilidad que se requiere en las distintas ventanas laterales y posteriores asicomo en los parabrisas. Visibilidad que, entendida en su mejor acepción técnica comprende, por tratarse de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas, tanto en el sentido interno – externo, como su inverso externo-interno, de manera tal que tanto el conductor como los usuarios o pasajeros no tengan limitación alguna en el "espectro visual" mientras viajan en tales automotores, ni se dificulte o imposibilite a los posibles usuarios o a las autoridades verificar, a través de los ventanales y parabrisas, lo que ocurre dentro de tales vehículos de transporte público. Bajo el citado contexto, no se producen entonces las pretendidas violaciones a los derechos constitucionales de la empresa amparada.

4. - Por escrito presentado a las 10:52 horas del 17 de noviembre de 1997 (folios 233 y 234) J.M.F.O., en su condición de Presidente de la República, manifiesta que el asunto planteado por el accionante no es tema de materia constitucional y que se adhiere en todos sus extremos al informe rendido por el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

5. - En resolución interlocutoria número 0105-I-98 de las 8:32 horas del 25 de febrero de 1998 (folios 239 y 240) se dispuso reservar el dictado de la sentencia de este recurso hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad que se tramita ante esta S. en el expediente número 97-006329-0007-CO.

6. - En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la magistrada C.M.; y,

Considerando:

UNICO.- El recurrente considera que el Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT, de 17 de julio de 1997, publicado en el Diario Oficial La Gaceta #156, de 14 de agosto de 1997 es inconstitucionalidad. En sentencia número 2002-06515 de las 14:59 horas del 3 de julio del 2002 la Sala se pronunció sobre el tema, y en lo conducente indica: "I.- Objeto de la impugnación. Los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT, de 17 de julio de 1997, publicado en el Diario Oficial La Gaceta #156, de 14 de agosto de 1997. Algunas disposiciones del Decreto cuestionado estipulan:

"Artículo 1°- El presente reglamento tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de anuncios, rótulos y avisos, sea en terrenos públicos o privados, adyacentes, a las carreteras, al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quién será la única autoridad competente en esta materia, atendiendo la distribución de competencias del artículo N° 1 de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento N° 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos públicos. Además su fundamento será el de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los usuarios, mantener su valor recreacional y preservar la belleza natural del paisaje. Para los efectos de aplicar el presente ordenamiento se establecen las siguientes definiciones: (...)

Artículo 3°.- Queda terminantemente prohibido construir, edificar, vender, cultivar, o ejercer otras formas de ocupación, tenencia, posesión, propiedad o dominio en los derechos de vía de los caminos públicos, salvo las excepciones previstas en este Reglamento.

Asimismo, queda terminantemente prohibida la colocación de anuncios o rótulos publicitarios y avisos de la siguiente manera: (…)

2. Anuncios o rótulos en vehículos automotores de transporte público. (…)

Artículo 6º.- Para determinar el tamaño de los avisos, rótulos, o anuncios se tomará el área comprendida dentro del perímetro exterior del texto de cada uno.

Cuando éstos contengan aditamentos de iluminación u otra clase de figuras para enmarcar las letras que los conforman, su área será aquella dentro de la cual estén incluidos tales aditamentos o figuras. El área máxima de los anuncios será de 27 metros cuadrados, con dimensiones máximas de 9 metros por 3 metros; y deberán estar colocados como mínimo a 15 metros perpendiculares a partir del límite del derecho de vía.

Artículo 7º.- La altura máxima a partir del nivel original del terreno y hasta la parte superior de lo anuncios será de 12 metros.

Artículo 11.- Los rótulos que ofrezcan en venta o alquiler la misma propiedad en donde se encuentran instalados, no excederán el tamaño de 1.80 x 2.70 metros y deberán estar a la distancia que se indicó en el párrafo tercero del artículo 6º del presente Reglamento. (…)

3. Vigencia del Decreto Ejecutivo. Aunque el Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT, de 17 de julio de 1997, se encuentra derogado por la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo #29.253-MOPT de 20 de diciembre de 2000, publicado en el Diario Oficial La Gaceta #25 de 5 de febrero de 2001; la acción conserva interés actual, en la medida en que su vigencia y aplicación produjeron efectos con implicaciones en la validez de los actos jurídicos que dictó el Estado al amparo de esas normas. …

5. Alegato de las partes. Los accionantes solicitan se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 26213-MOPT del 17 de julio de 1997 que regula la instalación de rótulos publicitarios en inmuebles adyacentes a las vías públicas por violación de los derechos reconocidos en los artículos 11, 28, 29, 33, 39, 41, 45 y 46 de la Constitución Política así como el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos por cuanto establecen limitaciones arbitrarias al goce de tales derechos fundamentales lo que excede la facultad del Poder Ejecutivo para el dictado de actos de alcance general, sea su Potestad Reglamentaria. Por su parte el representante del Procurador General de la República cuestiona la legitimación de los accionantes y considera que debe de rechazarse la acción debido a que las limitaciones al goce de los derechos fundamentales se basan en el poder de policía del Estado dentro del límite de razonabilidad y el Estado debe, no solo garantizar la libertad de tránsito sino también la seguridad en el uso de las vías públicas y el contenido del decreto impugnado tiene como finalidad la preservación del medio ambiente por lo que satisface el interés general y el bien común. (...)

8. Fines del reglamento.- El reglamento aquí cuestionado tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación , construcción y exhibición de anuncios, rótulos, en inmuebles adyacentes a las vías públicas.

9. Sobre el artículo 3 párrafo 2° inciso b) del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT.- Alegan las empresas accionantes que lo dispuesto por esta norma viola la libertad de comercio, por cuanto establece limitaciones arbitrarias que impiden el desarrollo de toda una actividad económica, sea la utilización de los vehículos de transporte público para la instalación de rótulos, anuncios y vallas publicitarias. De igual manera, la empresa Transportes Unidos Alajuelenses, Sociedad Anónima, acusa la violación de los derechos protegidos en los artículos 33, 45, 46 constitucionales. El artículo 3° del Decreto impugnado prohibe la colocación de anuncios, rótulos publicitarios y avisos en los siguientes lugares: derechos de vía de los caminos públicos, en vehículos automotores de transporte público, en secciones establecidas por el Ministerio adyacentes a carreteras nacionales, en puentes, intersecciones viales o ferroviarias, curvas peligrosas, rotondas o túneles a distancias menores de doscientos cincuenta metros de estas infraestructuras, a distancias menores de quince metros a partir del límite del derecho de vía de las carreteras nacionales, anuncios frente caminos públicos a distancias menores entre sí de doscientos metros para carreteras de acceso restringido y de cincuenta metros para las demás carreteras. Ahora bien, al analizarse lo dispuesto en el artículo 3° párrafo 2° inciso b) del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT la Sala concluye que no existe violación a ningún principio constitucional en virtud de que primero constituye un ejercicio de las facultades del poder de policía de la Administración; la segunda, por cuanto el ejercicio de toda una actividad económica no es irrestricta, es decir se encuentra limitada; la tercera, porque el establecimiento de esta regulación es parte de la finalidad que persigue el contenido del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT, a saber: la seguridad vial. El transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos que se lleva a cabo por calles, carreteras y caminos dentro del territorio de la República es un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Estado. Dicha prestación es delegada en particulares mediante la figura jurídica de "concesión de servicio público", los cuales actúan bajo el control del Ministerio de Obras Públicas y Transportes por lo que el interés público es lo que prevalece en ella, situación por la que el control del Estado sobre la actividad del concesionario se acrecienta y es deber del concesionario adaptar el servicio a las conveniencias comunes y al orden público. La administración tienen la facultad, siempre dentro de los parámetros de la razonabilidad, de limitar en nombre de los intereses colectivos los derechos del concesionario a pesar que los bienes utilizados sean propiedad privada en virtud que los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás, por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, pero únicamente en la medida precisa, razonable y necesaria. Tales restricciones sólo resultan válidas en la medida en que sean necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente –en este caso la seguridad vial–. La Administración, en ejercicio de las facultades mencionadas en los considerandos anteriores, puede dictar disposiciones para regular el disfrute de los derechos fundamentales, con la finalidad de proteger el orden público y asegurarle a cada persona el goce pleno de sus derechos fundamentales y el desarrollo de la convivencia social, ello, sin embargo, no la habilita para dictar normas que establezcan medidas desproporcionadas que imposibiliten el disfrute de los derechos humanos de cada persona. En todo caso, el legislador resolvió derogar el Reglamento accionado y dentro de la normativa actual y vigente, es decir el Decreto Ejecutivo No.29253-MOPT del 20 de diciembre del 2000, no regula acerca de esta materia, aunado que el dictamen pericial rendido por el Ministro de Obras Públicas y Transportes (folio 223), por lo que la Sala estima que no existe violación alguna, por lo que lo procedente es declarar sin lugar la acción en lo que a este punto atañe.

10. Sobre las demás disposiciones del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT de 17 de julio de 1997.- Alegan las empresas accionantes Color Visión S.A., Rótulos Publicitarios Horizontes S.A., K.S.A., Publicidad Original S.A., Industrias Panorama S.A., que lo dispuesto por estas normas viola el Derecho de la Constitución, en particular, los derechos reconocidos en los artículos 28, 29, 45 y 46 de la Constitución Política. En su criterio, el artículo 1° del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT establece limitaciones desproporcionadas al goce del derecho reconocido en el artículo cuarenta y cinco de la Constitución Política, por cuanto los conceptos que estatuye para la aplicación de este reglamento son discrecionales y difusos, lo que sirve para legitimar cualquier tipo de actuación, incluso aquellas que son contrarias a los principios constitucionales por impedir el disfrute del derecho de propiedad. Consideran que las limitaciones a la propiedad individual sólo pueden imponerse por razones de interés social, mediante norma legal aprobada por mayoría calificada. Lo anterior no ocurre en el caso de la norma impugnada, en donde se estipulan limitaciones que –a su juicio– no se ajustan al contenido del artículo 45constitucional. Por otra parte, manifiestan que el artículo 6° del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT fija –entre otras cosas– el área máxima de los anuncios publicitarios en 27 metros cuadrados –con dimensiones de 9 metros por 3 metros–; además, establece que los rótulos deben ser instalados a una distancia de 15 metros perpendiculares a partir del límite del derecho de vía. El artículo 7° dispone que la altura máxima de los rótulos a partir del nivel original del terreno, hasta la parte superior de los anuncios será de 12 metros. De igual manera, el artículo 11 estipula que los rótulos que ofrezcan la venta o alquiler de los bienes inmuebles en donde se encuentran instalados, no deben exceder el tamaño de 1.80 metros por 2,70 metros y se debe observar la distancia contemplada en el artículo 6° del Decreto en cuestión.

    Ahora bien, al analizar las disposiciones impugnadas, la Sala estima que se adecuan a las potestades de poder de policía de que goza la Administración Pública, con la finalidad de salvaguardar el orden público, la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y no infringen la potestad reglamentaria, de conformidad en lo expuesto en los considerandos VI y VII de esta sentencia. Cabe mencionar que el goce de los derechos fundamentales no es absoluto e irrestricto, sino que se puede limitar –razonablemente– su disfrute en la medida en que sea necesario para asegurar la convivencia social, en los términos del artículo 28constitucional.

    Las regulaciones establecidas en el decreto ejecutivo aquí impugnado tienen como fin planificar la publicidad en la vía pública en virtud que, caso contrario ésta podría tener un efecto asfixiante y no solo lesionar el derecho a la vida sino provocar un deterioro paisajístico, lesionando así lo estipulado en el artículo cuarenta y cincuenta constitucionales; es por ello que lo que pretende la administración es que los carteles o los rótulos se encuentren debidamente colocados e iluminados, y en ningún momento el reglamento en sí, impide en forma absoluta su colocación sino lo que contiene es una limitación de orden técnico que garantiza la seguridad en la conducción de vehículos, salvaguarde a los transeúntes, y preserve el desarrollo del paisaje como parte del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Estado mediante la aplicación del ordenamiento jurídico defenderá y preservará ese derecho en busca de un mayor bienestar para todos los habitantes de la Nación y el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes. El reglamento de marras se fundamenta tanto en el artículo 205 de la ley 7331 del 13 de abril de 1993, de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres como en los artículos 59 y 71 de la Ley Orgánica del Ambiente, anteriormente citados y con ello se pretende salvaguardar la vida humana y evitar lo que en doctrina se llama "contaminación visual" que es el cambio o desequilibrio del paisaje , que afecta las condiciones de vida y las funciones vitales de los seres vivientes. El problema aquí radica que los carteles en las zonas adyacentes a las vías públicas suelen ocultar características del recorrido, como curvas y cruces incrementado así la probabilidad de accidentes, al igual que el contenido visual de los mensajes publicitarios suele ser un factor distractivo pues su contenido intenta cautivar la atención del automovilista o del transeúnte. La problemática de la contaminación visual provocada por la cartelería podría sistematizarse en la cantidad, tamaño, ubicación y el mensaje. En virtud de lo anterior es que es necesario contar con regulaciones y controles estrictos para proteger las características propias de la comunidad, la calidad de vida imponiendo la obligación de que los rótulos sean ubicados cumpliendo con determinados requisitos establecido por el ordenamiento jurídico y así regular las condiciones de seguridad para circulación de los usuarios de la vía pública. Ella compromete en su cumplimiento conductas públicas y privadas (por acción u omisión). La actitud en el uso de la cosa pública debido a que los carteles utilizan nuestro espacio público involucra la responsabilidad ecológica de todos por el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos en general.

    Ahora bien, con respecto a la libertad de comercio, este derecho no es absoluto ni ilimitado y por ende debe de someterse a regulaciones puesto que cualquier persona puede dedicarse al comercio siempre y cuando reúna los requisitos establecidos, por lo que levantar vallas publicitarias en terrenos privados o no adyacentes a las vías públicas, o en edificaciones así como el tamaño y altura de los avisos es una actividad lícita pero regulada por el Estado debidamente facultado por su poder de policía para asegurar el logro de los fines sociales dada la afectación que puede causar en materia de seguridad vial, la moral, buenas costumbres y de protección del medio ambiente, de allí que estima la Sala que resulta razonable los requisitos establecidos en el citado Decreto Ejecutivo para colocar avisos publicitarios, en virtud de lo cual no se observa infracción alguna a la libertad de comercio. En cuanto a la infracción que se reclama del principio de igualdad, los accionantes no son claros en su planteamiento por cuanto no confiere a la Sala elementos suficientes comparativos para que determine si en situación similares existe una desigualdad grave y manifiesta.

    Las disposiciones impugnadas, lejos de cercenar el contenido de las libertades reconocidas en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en el país, limitan de manera razonable el goce de tales derechos con la finalidad de preservar la seguridad vial y el medio ambiente, por ende, la protección de otros derechos fundamentales, como lo son la vida y la integridad física. En efecto, lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT no prohibe la actividad publicitaria mediante la colocación de rótulos, vallas y anuncios en terrenos adyacentes a las vías públicas, sino que –en ejercicio de las facultades del poder de policía– delimita su desarrollo para proteger otros valores tutelados por el Ordenamiento y, en particular, por el Derecho de la Constitución. Así las cosas, al considerarse en esta sentencia que lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT no es inconstitucional debe desestimarse la acción en lo que a este extremo se refiere. Consecuentemente, lo procedente es declarar sin lugar la acción en lo que a este punto se refiere.

11. Sobre la audiencia pública como requisito previo para aprobación de disposiciones de carácter general.- Los accionantes acusan lo anterior por cuanto, la Administración omitió la realización de la audiencia prevista en el artículo 361 párrafo 2° de la Ley General de la Administración Pública para el dictado de normas de carácter general. La Sala en otras oportunidades ha señalado que el vicio alegado por los accionantes no viola el derecho al debido proceso. Sobre este extremo la Sala en sentencias Nos. 459-91, 3550-92 y 4702-93 ha expresado que la falta de la consulta pública para dictar disposiciones de carácter general, es un asunto que incide sobre la legalidad del reglamento, salvo que la normativa afecte derechos fundamentales, en cuyo caso el asunto se transforma en uno de constitucionalidad. Nótese que la obligación del Poder Ejecutivo de conceder audiencia a las entidades representativas de interés de carácter general o corporativo no proviene del Derecho de la Constitución, por cuanto no es un elemento integrante del derecho de defensa. En virtud de lo expuesto, al considerarse en esta sentencia que el vicio acusado por los recurrentes no transgredió el derecho reconocido en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, debe desestimarse la acción en lo que a este extremo corresponde.

12. En la actualidad el Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT de 17 de julio de 1997 se encuentra derogado por el "Reglamento de los derechos de vía y publicidad exterior", Decreto Ejecutivo No. 29253-MOPT del 20 de diciembre del 2000.

13. Conclusión. De conformidad con los considerandos anteriores, se procede a declarar sin lugar la acción". En el caso que nos ocupa, el accionante indica que su representada "contrató e inició la colocación de anuncios e información comercial en autobuses y taxis, después de obtener permiso o autorización de las autoridades competentes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes" (folio 3). Y considera el accionante como una amenaza a los derechos constitucionales de la empresa amparada la promulgación del Decreto Ejecutivo #26.213-MOPT, de 17 de julio de 1997, publicado en el Diario Oficial La Gaceta #156, de 14 de agosto de 1997. Examinado lo resuelto por la Sala en la sentencia supra transcrita, y visto que el amparado no impugna acto administrativo alguno, sino que únicamente reclama la inconstitucionalidad del decreto citado, estima la Sala que no existe una amenaza real, cierta y eminente del Derecho de la Constitución en perjuicio de Super Media Sociedad Anónima, empresa que en la práctica no ha sido restringuida de modo alguno para continuar con la actividad comercial que le es propia. En mérito de lo expuesto el amparo resulta improcedente y así se declara.

    Por tanto:

    Se declara sin lugar el recurso.

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

    Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.

    Gilbert Armijo S. Susana Castro A.