Sentencia nº 02202 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Febrero de 2004

Res: 2004-02202

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas con dos minutos del veintisiete de febrero del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por G.S.S., mayor, casado, empresario, vecino de San José, cédula 1-416-1186, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Federación Costarricense de Triatlón, contra el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación.-

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:14 hrs. de 26 de mayo de 2003 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación y manifiesta que en marzo de 2002, ese Consejo acordó realizar una investigación administrativa a la Federación Costarricense de Triatlón (FECOTRI) que representa, debido a una denuncia establecida por la asociación nueva de Triatlón, organismo que no está adscrito a la Federación, sino que fue creado por el Comité Olímpico de Costa Rica, en contubernio con el Consejo referido. Antes de iniciarse la investigación, el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, por medio de su funcionario L.. R.S. V., del Proceso de Federaciones y Asociaciones Deportivas, había emitido un dictamen sobre la solicitud de revocar la representación nacional de FECOTRI, concluyendo que no existe razón alguna para acceder a lo solicitado y que la Federación cumple sus fines y es el promotor del triatlón en Costa Rica. Sin embargo, el Consejo, teniendo ese criterio de uno de sus técnicos, lo desestima y acuerda realizar un procedimiento en contra de su patrocinada, el cual se inició en noviembre pasado, seis meses después de haberse presentado la denuncia; el informe indicado no fue conocido por los miembros del Consejo de Deportes, pues la Directora Nacional nunca lo informó, según consta en las mismas actas del Consejo. Para marzo de 2003, se les dio audiencia oral y el aporte de pruebas, situación que el órgano director realizó normalmente; sin embargo, los miembros de ese órgano, sin saber interpretar el artículo 44 de la Ley número 7800, en el cual se indica: "...el Consejo podrá revocar, en coordinación con el Comité Olímpico, la representación de un deporte...", continuaron con el procedimiento. El Comité Olímpico no es parte en este asunto, por lo que, el Consejo debe acordar en qué consiste la coordinación -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 citado-, pues esa puede darse de muchas maneras: puede ser como integrantes el órgano; también puede ser que una vez dictadas las recomendaciones del órgano director se coordine; al final de cuentas, lo que hizo el Órgano Director fue dar al Comité Olímpico la posibilidad de enviar un escrito en contra de la FECOTRI, el cual no corresponde a ninguna situación objetiva y que, por el contrario se basa en meras suposiciones. En mayo de 2003, el órgano director dicta las recomendaciones con base en toda la prueba aportada, sin embargo, nuevamente, el Consejo, obviando cualquier situación que debe imperar en una investigación seria y profunda, acuerda separarse de las recomendaciones del órgano director, situación que se podría entender si su resolución fuera congruente con la Constitución Política, la Convención Americana de Derechos Humanos y con la Ley General de la Administración Pública sobre el debido proceso, el derecho a la defensa y sobre todo el fundamento para apartarse de las recomendaciones del órgano director; manifiesta que el Consejo desgasta a la administración llevando a cabo una investigación que, desde antes, ya sus integrantes tenían clara cómo votar. Señala que si la administración o jerarca se separan de la investigación realizada, deben sopesar toda la prueba nuevamente; por ello, qué sentido tiene nombrar un órgano director de una investigación, si el Consejo de Deportes ya antes de iniciarla tenía una decisión tomada, cual era eliminar la representación nacional a la FECOTRI. Al momento en que se otorgó audiencia al Comité Olímpico, la FECOTRI presentó una serie de excepciones y de actividades procesales defectuosas, que hasta la fecha no han sido resueltas por el Consejo, como órgano jerárquico superior del órgano director nombrado por ellos. Además de la violación a un derecho fundamental, como lo es el debido proceso, el Consejo no tiene la facultad de eliminar una representación que no fue otorgada por ellos; recuérdese que la representación de FECOTRI fue otorgada conforme a los términos de la Ley de la Dirección General de Educación Física y Deportes, la cual fue derogada por la Ley número 7800, sin embargo, esta Ley no derogó los acuerdos de la anterior Ley, por lo que el Consejo no puede revocar algo que no otorgó, pues de lo contrario, estaríamos frente a una inseguridad jurídica. El Consejo no ha notificado a la FECOTRI lo actuado y resuelto, pues lo que hizo fue enviar su acuerdo al Ó.D. y fue éste, con una copia entregada a la secretaria de la FECOTRI, que intentó notificar a la Federación, lo que es claro que quien tiene que notificar a la Federación es el jerarca de la Institución, sea el Consejo, cosa que aún no ha sucedido. Violenta también el Consejo de Deportes lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto no existe el dictamen previo de la Contraloría General de la República, ya que supuestamente están revocando un acto declaratorio de derechos subjetivos; por ello, nuevamente el proceder del Consejo supone que la ley no le alcanza, hace omisión al principio de legalidad establecido en la Constitución Política en su artículo 11. El criterio del asesor del Consejo es que la FECOTRI no ostenta la representación internacional, situación conocida por el Consejo desde hace mucho tiempo; incluso ese mismo Consejo tiene conocimiento del proceso de arbitraje que se está dilucidando en la Corte de Arbitraje de Lausana, Suiza (Organismo Adscrito a las Naciones Unidas ONU), y del que pronto habrá una resolución, amén de que en innumerables ocasiones se le ha indicado al Consejo que espere a que este Organismo Internacional resuelva sobre la situación internacional, pero al Consejo no le interesa esperar, sino por el contrario, como ya se ha indicado en varias oportunidades, lo que quiere es perseguir a la FECOTRI y eliminar su representación nacional. En varias ocasiones han enviado documentos en que consta que la FECOTRI nunca ha sido expulsada de la Federación Internacional, haciendo caso omiso a los mismos, por ello, aseguran que existe persecución hacia la FECOTRI. El artículo 43 del Reglamento a la Ley número 7800 establece claramente cuáles son los preceptos para revocar una representación nacional, no obstante, como se puede notar de la resolución emitida por el Consejo recurrido, no se indica cuál de estos preceptos está incumpliendo la FECOTRI, el Consejo no puede inventar o legislar por sí solo, pues la Ley 7800 es clara. El recurrente considera que con los hechos impugnados se violenta en perjuicio de su representada lo dispuesto en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política, por lo que solicita a la S. se declare con lugar el recurso, ordenándose dejar sin efecto la resolución emitida por el Consejo recurrido el 22 de abril de 2003, adoptada en sesión extraordinaria número 288-2003, mediante la cual dispuso eliminar la representación nacional a su representada.

2. -

   El Viceministro de Juventud y Presidente del Consejo Nacional del Deporte informó que el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, órgano jerárquico superior del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, recibió en los meses de octubre de 2001 y febrero de 2002 denuncias de la Asociación Nueva de Triatlón acerca de lo que consideraron violaciones de la Federación Costarricense de Triatlón a sus deberes como federación de representación nacional, por lo que solicitaron la revocatoria de esa condición por parte del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación. El 13 de febrero de 2002, el asesor legal del Consejo, L.. S.R.J., informó que por la naturaleza de las denuncias procedía iniciar un procedimiento administrativo y determinar si la Federación ha incurrido en alguna de las causales previstas por la Ley 7800 y su reglamento para revocar su representación, lo cual fue acogido por el Consejo en esa misma fecha. No era necesario que la Asociación Nueva de Triatlón estuviera afiliada a la Federación para que procediera la denuncia. No le consta que esa Asociación fuera creada por el Comité Olímpico. Rechazó que la Asociación fuera creada por el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación y, mucho menos, en contubernio con el Comité Olímpico de Costa Rica. En cuanto al dictamen del Lic. R. S.V., del Proceso de Asociaciones y Federaciones Deportivas del ICODER, es cierto que no fue conocido por el Consejo, ya que fue dirigido a la Directora Nacional del ICODER; sin embargo, dicho dictamen se encuentra agregado al expediente administrativo. En ese dictamen, se recomendó que se trasladara la denuncia a la Federación, como parte del debido proceso, que fue lo que el Consejo dispuso.El acuerdo de apertura del procedimiento estuvo fundamentado en la recomendación de su asesor legal. Se cumplió todo el debido proceso y en el expediente constan todas las intervenciones de las partes. También se coordinó con el Comité Olímpico, según lo exige el artículo 43 de la Ley #7800. En el amplio dictamen de 22 de abril de 2003, el asesor legal del Consejo afirmó que existían elementos suficientes recavados en la investigación que comprueban la veracidad de los hechos denunciados y el incumplimiento por parte de la Federación Costarricense de Triatlón de sus funciones como entidad de representación nacional, lo que faculta al Consejo a revocarla. El Consejo se fundamentó para tomar su resolución, tanto en un dictamen rendido por el asesor, como en la investigación y pruebas existentes en el mismo expediente administrativo. En ningún momento se obvió la investigación realizada ni sus pruebas y elementos existentes en el expediente. Se tomó una decisión diferente a la recomendada, pero siempre teniendo en cuenta lo debidamente probado. Rechazó la afirmación de que el Consejo, antes de iniciar la investigación había decidido eliminar la representación nacional a la FECOTRI. Manifestó que las inconformidades que manifiesta el recurrente pueden ser razonables pero no es la vía constitucional la adecuada para conocerlas. Tanto puede hacer uso del recurso de reposición que agota la vía administrativa y, en su caso, impugnar la decisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto a las facultades del Consejo para revocar la representación de FECOTRI, explicó que la figura de la representación nacional de un deporte existía con anterioridad a la promulgación de la Ley #7800, que creó el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación; esa figura nunca fue definida por la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deportes #3656, que fue derogada por la Ley #7800. Fue el Decreto Ejecutivo #13669-C de 24 de mayo de 1982, bajo la existencia de la Ley #3656, el que puntualizó una serie de obligaciones para las asociaciones y federaciones de representación nacional, a cambio de una serie de derechos. Nunca se reglamentó cómo otorgar o eliminar la representación nacional de un deporte, que evidentemente era un reconocimiento del Estado para trabajar en conjunto a favor del desarrollo y perfeccionamiento de una disciplina deportiva. Por esto, en la Ley #7800 se incorporó un capítulo para establecer el marco de la representación nacional y solucionó las omisiones existentes en la normativa anterior. Así, la ley establece la posibilidad de revocar la representación nacional de un deporte, como competencia del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, con lo que las asociaciones y federaciones existentes quedaron sujetas a las disposiciones legales de la nueva Ley y a la fiscalización del Consejo. En cuanto a la notificación del acuerdo, el solo hecho de examinar el expediente demuestra que el recurrente fue notificado, personalmente, desde el 12 de mayo de 2003, por lo que en este momento se encuentra corriendo el plazo de ley para que ejerza los recursos administrativos. Rechazó también el alegato de que era necesario contar con el dictamen favorable de la Contraloría General de la República para revocar la representación, porque el Consejo ha procedido en aplicación de un derecho establecido en ley posterior a la Ley General de la Administración Pública y especial y, en todo caso, la determinación de si la condición de representación nacional constituye un derecho subjetivo o no es materia de legalidad. En cuanto a la representación internacional de la Federación, el criterio del Consejo no está sustentado en la mera opinión o suposición, sino en el documento que obra a folios 257 a 263 del expediente administrativo, el cual es claro y contundente.-

3. -

   En escrito recibido el 24 de junio de 2003y las pruebas anexas (fs. 571 a 634) el recurrente se refirió ampliamente al informe rendido por el Presidente del Consejo Nacional de Deporte (v. fs. 571 a 587).

4. -

   En escrito recibido el 5 de agosto de 2003 (f. 645 y ss.) la Presidente de la Asociación Nueva de Triatlón, S.M.G.P., se presentó como coadyuvante, por ser su representada la que ha incoado el procedimiento administrativo seguido contra la amparada y ha demostrado faltas y omisiones que condujeron a que la recurrida revocara la representación nacional de FECOTRI.

5. -

   En escrito presentado el 8 de setiembre de 2003, el Presidente del Comité Olímpico Nacional de Costa Rica (CON), J.N.C.C., adjuntó documento como prueba para mejor resolver (fs. 654 a 698).-

6. -

   En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.

   R. elM.A.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   Aparte de los motivos que comportan aspectos de mera legalidad o que son objeto de la competencia de órganos internacionales fiscalizadores del deporte, el objeto del reclamo consiste en que la resolución del Consejo Nacional del Deporte que dispuso la revocación de la representación nacional a la Federación Costarricense de Triatlón (FECOTRI) vulnera los derechos fundamentales de esa organización, porque el Consejo se apartó de las recomendaciones del órgano director y dispuso una sanción sin fundamento; se reclaman aspectos relativos a la competencia del Consejo, así como la violación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública que exige el dictamen previo de la Contraloría General de la República para la revocación de actos declarativos de derechos, los cuales son asuntos de mera legalidad que la Sala excluye de su conocimiento en esta vía, por carecer de competencia para pronunciarse al respecto.

   II.-

   Según el informe rendido bajo la fe del juramento por los recurridos, así como de la prueba aportada al expediente, se tiene por acreditado que por resolución #124-04-2003 del órgano director del procedimiento administrativo incoado en contra de la amparada, ese órgano recomendó:

   1. Mantener la Representación Nacional de la Federación Costarricense de Triatlón; 2.- Iniciar investigación para determinar la situación de la representación internacional, ya que hay indicios que existen situaciones que afectan a los Triatletas en este sentido. 3.- Es urgente que se firme convenio entre el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y la Federación para que se enmarque lo que se espera de ambas partes, 4.- Por otro lado de la lectura del expediente se colige que la seguridad de los atletas en las actividades de la Federación no es la óptima; debe el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación tomar las previsiones del caso

   (v. f. 535)”;

   Posteriormente, el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, en artículo II de la Sesión Extraordinaria #288-2003 de 22 de abril de 2003, dispuso:

   “a.-

   Revocar la representación Nacionaldel triatlón a la Federación Costarricense de Triatlón.

   b.-

   Comunicarle a dicha entidad que contra esta resolución solo cabe el recurso de reposición, que deberá interponerse ante este mismo órgano dentro de los dos meses posteriores a la comunicación del acuerdo correspondiente y que de conformidad con el artículo 44 del Reglamento General a la Ley No. 7800 dicha entidad deberá eliminar el término “Costarricense” de su nombre dentro de los treinta días hábiles posteriores a la firmeza del acuerdo de este Consejo”.-

   III.-

   En numerosas oportunidades este Tribunal ha establecido que la recomendación vertida por el Órgano Instructor no es vinculante para el órgano decisor del procedimiento administrativo, pudiendo éste último apartarse de dicha recomendación siempre y cuando fundamente adecuadamente el cambio de criterio. La labor encomendada al órgano director del procedimiento es meramente instructiva, destinada a averiguar la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final, de manera que al término de la investigación, realiza una serie de recomendaciones no obligatorias para el órgano decisor, el cual no puede ver limitada su determinación en razón de estas observaciones. Sin embargo, el órgano decisor se encuentra obligado a fundamentar la separación de las recomendaciones del instructor. En este sentido, el artículo 136 de Ley General de la Administración Pública en lo que interesa dispone:

   Artículo 136. -

1. Serán motivados con mención, sucintaal menos, de sus fundamentos:

   Los actos que impongan obligaciones o quelimiten, supriman o denieguen derechos subjetivos;

   3. Los que se separen del criterio seguido en actuacionesprecedentes o del dictamen de órganos consultivos;

2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.

   En el caso concreto, del material probatorio aportado, se observa que la Junta Directiva recurrida fundamentó la decisión de separarse del criterio vertido por el Órgano Director del procedimiento administrativo disciplinario, con fundamento en el criterio remitido por el asesor legal, que se incorporaen la respectiva acta (v. f. 539). No se observa que dicho acuerdo viole en forma alguna los derechos fundamentales de la FECOTRI, ya que los motivos para revocar la representación y el fundamento legal están claramente expresados. La determinación de la legalidad o ilegalidad de tales interpretaciones y aplicaciones de la Ley 7800 y su Reglamento, así como el juicio sobre la valoración de la prueba, corresponde a la propia autoridad administrativa y, en su caso, a la judicial.

   IV.-

   En síntesis, excede a los propósitos del amparo que este Tribunal conozca de las cuestiones de legalidad para determinar la validez del acuerdo impugnado. Dicho de otro modo, el Tribunal únicamente se pronuncia en el sentido de que la exigencia constitucional derivada del derecho al debido proceso, en cuanto a la motivación del acuerdo, queda satisfecha, pero no prejuzga sobre la legalidad de dicho acto.

   Por tanto:

   Se declara sinlugar el recurso.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Adrián Vargas B.GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L.José MiguelAlfaro R.

   Fernando Cruz C.TeresitaRodríguez A.