Sentencia nº 06513 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 11 de Junio de 2004

Res: 2004-06513

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SanJosé, a las diez horas con seis minutos del once de junio del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por F.J.J., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, contra el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

1. -

   Manifiesta el recurrente que participó en el primer procedimiento especial abreviado para la adjudicación de concesiones de taxi, obteniendo una calificación de 100. Que en virtud de lo anterior, en el Alcance No.75-A de La Gaceta No.207 de 29 de octubre de 2001, se le adjudicó en forma directa una concesión de taxi, acto que fue ratificado en el Alcance No.35 de La Gaceta No.83 de 2 de mayo de 2002. Que en el Periódico Al Día de fecha 1 de noviembre de 2003, se le comunicó como fecha para la formalización de la adjudicación el 4 de diciembre de 2003. Que en dicha fecha se le entregó el acuerdo donde se le adjudicaba la indicada concesión. Que posteriormente, se acercó al Departamento de Concesiones Administrativas y Permisos para solicitar la certificación para la formalización de la adjudicación, negándosele dicho documento. Que en virtud de lo anterior solicitó una prórroga de 90 días para realizar el trámite de formalización de la adjudicación. Que al no permitirle que formalice su concesión de taxi, sin existir acto o procedimiento alguno en el que se determine la razón de dicha actuación, se infringe el debido proceso, la intangibilidad de los actos propios y el derecho a una justicia pronta y cumplida. Solicita que se declare con lugar el recurso, se ordene a la parte recurrida restituirle en el ejercicio de sus derechos, específicamente, en la adjudicación y formalización de su concesión de taxi y se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios ocasionados con su actuación.

2. -

   R.A.P., en su condición de Presidente del Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, informó bajo juramento que para participar en el Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxi, en el artículo 9 inciso d) del Reglamento publicado al efecto en el Alcance No.62 de La Gaceta No.179 de 19 de septiembre de 2000, Decreto Ejecutivo No.28913-MOPT, se señaló como requisito específico de la oferta la certificación de estar inscrito como permisionario o concesionario actual del servicio público de taxi, según inciso c) del Transitorio IX de la Ley No.7969. De acuerdo con dicha disposición transitoria la experiencia operacional en la prestación del servicio público modalidad de taxi se calificó de la siguiente manera: se acreditó un 20% del total de puntos por evaluar a quien entregó certificación de estar debidamente inscrito al presentar la oferta, como empresario de taxi (permisionario o concesionario) debidamente registrado en la oficinas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Que de haberse obtenido 100 puntos de calificación se tuvo que haber presentado dicha certificación. Que mediante un oficio anterior, el No.0302127 de 11 de septiembre de 2003, la Dirección de Asuntos Jurídicos recomendó a la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público, suspender la formalización del contrato de concesión para el servicio público de transporte, modalidad taxi, a las personas cuyos nombres se indicaban en dicho documento -incluido el recurrente-, porque sus anteriores permisos presentaban irregularidades y se habían iniciado procedimientos administrativos para determinar la verdad real acerca de la titularidad de las placas que ostentaban. Que el Consejo de Transporte Público en ningún momento ha dictado acto alguno que anule o revoque la concesión adjudicada al recurrente, sino que por haberse detectado irregularidades en su permiso de operación SJP-2850, mismo con base en el que su oferta obtuvo 20 puntos en la calificación dentro del indicado Procedimiento, se procedió a suspender la formalización de la adjudicación, hasta tanto no se realizara el procedimiento administrativo tendiente a averiguar la verdad real de los hechos. Que en el procedimiento administrativo que se desarrolló ante la Dirección de Asuntos Jurídicos en relación con la condición de permisionario del accionante, mediante oficio DAJ-0302315 de 31 de octubre de 2003, se le concedió audiencia por el término de quince días hábiles para que se pronunciara acerca de la titularidad y operación de la placa de taxi SJP-2850, por el hecho de que no existía acuerdo alguno de la antigua Comisión Técnica de Transportes o del Consejo de Transporte Público que respaldara la emisión de dicho permiso. Que en tres oportunidades diferentes se intentó notificar dicha resolución al número de facsímil indicado por el accionante en la oferta, pero resultó infructuoso. Que de lo anterior se dejó constancia al reverso del oficio. Que el recurrente no contestó la audiencia conferida ni ofreció prueba de descargo, por lo que la Dirección de Asuntos Jurídicos emitió el oficio DAJ-0302740 de fecha 11 de diciembre de 2003 que se remitió a la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público, recomendando no tener por acreditada la titularidad del permiso de operación de taxi placas SJP-2850, situación por la cual se debía iniciar el proceso de nulidad, tanto en relación con la constancia que acreditaba el estatus de operador del accionante, emitida por el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos, como en cuanto al acto de calificación y de adjudicación de la concesión de taxi. Que en dicho oficio se recomendó también suspender la formalización de la nueva concesión de taxi hasta tanto no se resolviera definitivamente el procedimiento de nulidad que se había ordenado tramitar. Que la Junta Directiva del Consejo, mediante acuerdo tomado en el artículo 6.8 de la sesión ordinaria 019-2004 de 16 de marzo de 2004, en el que conoció el oficio DAJ-0302740 de fecha 11 de diciembre de 2003, decidió traer a conocimiento de la Junta lo relativo a los votos de la Sala y el informe que al efecto realizó la Dirección de Asuntos Jurídicos. Que la Junta Directiva nombró una Comisión para que efectuara el indicado análisis. Que, en consecuencia, el procedimiento administrativo en relación con el accionante se encuentra pendiente de resolver ante la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público.

3. -

   En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.

   R. elM.A.R.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

   a)El accionante resultó adjudicatario directo de una concesión de taxi en el Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis, con base en lo resuelto en los artículos 1 de la sesión extraordinaria 037-2001 y 4 de la sesión ordinaria 030-2002, ambas de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público, publicados en los Alcances número 75-A de La Gaceta 207 de 29 de octubre de 2001 y 35 de La Gaceta 83 de 2 de mayo de 2002 (copia de documento, folio 7).

   b)Mediante acuerdo número 22, de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público, tomado en sesión ordinaria 024-2001, celebrada el 26 de junio de 2001, se designó a la Dirección de Asuntos Jurídicos como órgano director de los procedimientos administrativos tendientes a determinar la verdad real acerca de la titularidad de las placas de taxis a favor de personas que no estaban incluidas en la lista de permisionarios aprobados por la antigua Comisión Técnica de Transportes (copia de documento, folios 23 y 24).

   c)En oficio de la Dirección de Asuntos Jurídicos 0302127 de fecha 11 de septiembre de 2003, dirigido a la Junta Directiva del Concejo de Transporte Público, se recomendó suspender a las personas ahí incluidas, adjudicatarios directos de las concesiones de taxis, la formalización del contrato de concesión en razón de que sus anteriores permisos presentaban irregularidades, siendo que el Departamento de Administración de Concesiones había enviado sus expedientes para que se iniciaran los respectivos procedimientos ordinarios para determinar la verdad real de los hechos relativos a la titularidad de dichas placas. En la lista enviada se encontraba el nombre del accionante (copia de documento, folio 19).

   d)En virtud de una irregularidad detectada en su permiso de operación SJP-2850, mismo por el que se le otorgó 20 puntos en la calificación de su oferta dentro del Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis, mediante oficio DAJ-0302315 de fecha 31 de octubre de 2003, la Dirección de Asuntos Jurídicos dio inicio al procedimiento ordinario con el propósito de averiguar la verdad real acerca de la legitimación de la titularidad y operación de la placa SJP-2850 por parte del recurrente, dado que no existe acuerdo que respalde la emisión de ese permiso. De ahí que confiriera al accionante audiencia por el término de 15 días hábiles para que ejerciera su defensa y presentara las pruebas de descargo, indicándosele también que la formalización de su nueva concesión quedaba condicionada al resultado del presente procedimiento (copia de documento, folios 20 a 21).

   e)Durante los días 10, 11 y 12 de noviembre de 2003, se intentó infructuosamente notificar la resolución anterior al accionante, al fax 226-45-85, señalado para oír notificaciones en su oferta (copia de constancia, folio 22 y documento, folio 23).

   f)El accionante no contestó la audienciaconcedida, ni ofreció prueba de descargo (informe bajo juramento, folio 15).

   g)El 4 de diciembre de 2003, el accionante solicitó a la Dirección de Asuntos Jurídicos que le reprogramara la cita para la formalización de la concesión adjudicada, por encontrarse en trámite la certificación de taxis. (copia de documento, folio 6).

   h)En el oficio de la Dirección de Asuntos Jurídicos DAJ-0302740 de fecha 11 de diciembre de 2003, en virtud de que el accionante no atendió la audiencia que se le confirió y con base en los documentos con que se contaba, se recomendó a la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público: no tener por acreditada la titularidad del permiso de operación de taxi placas SJP-2850, por parte del recurrente; una vez firme la anterior resolución, ordenar al Departamento de Administración de Concesiones y Permisos, en coordinación con la Dirección General de la Policía de Tránsito, recoger el permiso de operación de taxi, placas SJP-2850; ordenar el inicio oficioso del proceso de nulidad, tanto de la constancia emitida por el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos en relación con el estatus de operador del accionante, como del acto de calificación de su oferta y del de adjudicación directa de la concesión; suspender la formalización de la nueva concesión de taxi hasta tanto no se resolviera definitivamente el proceso de nulidad que se había ordenado tramitar (copia de documento, folios 23 a 28).

   i)Tanto el documento anterior como otros oficios relativos a personas que se encontraban en similar situación al accionante, así como los informes 03-02774, 03-02772 y 03-02773, relacionados con el recurso de revocatoria con apelación en subsidio presentado contra el acuerdo 4 de la sesión ordinaria 14-2003, fueron conocidos por la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público en la sesión ordinaria número 19-2004 del 16 de marzo de 2004, donde acordó traer a conocimiento de la Junta lo relativo a los votos de la Sala y el informe que al efecto realizó la Dirección de Asuntos Jurídicos (copia de documento, folio 29).

   j)La Junta Directiva del Consejo nombró una Comisión para que analizara las sentencias de la Sala Constitucional y el informe de la Dirección de Asesoría Jurídica (informe dado bajo juramento, folio 16).

   k)A la fecha de presentación del informe de la autoridad recurrida, el 29 de abril de 2004, la indicada Comisión no ha rendido su informe, ni la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público ha resuelto el procedimiento administrativo iniciando en relación con las irregularidades detectadas en el permiso de operación SJP-2850 que ostenta el accionante (informe dado bajo juramento, folio 15)

   l)Actualmente se encuentra suspendido el trámite de formalización de la concesión de taxi adjudicada al accionante (informe dado bajo juramento, folio 16).

   m)No se ha anulado ni revocado la concesión adjudicada al accionante (informe dado bajo juramento, folios 14 y 16).

   II.-

   Sobre el fondo.El accionante plantea este recurso porque no se le ha permitido formalizar la concesión de taxi que le fue adjudicada directamente en el marco del Primer Procedimiento Especial Abreviado para la Concesión de Taxis, llevado a cabo por el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a pesar de no existir acto o procedimiento alguno que así lo ordene, situación que considera infractora de la garantía del debido proceso, del principio de intangibilidad de los actos propios y del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida. Al respecto, de los hechos que se tienen como probados se desprende que existe un procedimiento administrativo pendiente ante la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público que se inició con el propósito de determinar la verdad real acerca de “... la titularidad del permiso de operación de taxi, placas SJP-2850, que ... venía operando y que según Administración de Concesiones no cuenta con ningún acuerdo de respaldo, sea de la extinta Comisión Técnica de Transportes o del Consejo de Transporte Público” (copia de documento, folio 20). Dicho permiso permitió al recurrente obtener 20 puntos en la calificación de su oferta en el Primer Procedimiento Especial Abreviado para la Concesión de Taxis, situación que le valió para que le fuera adjudicada directamente una concesión para la prestación de dicho servicio (informe rendido bajo juramento, folio 14). Por esta razón, en el marco de dicho procedimiento administrativo se adoptó como medida cautelar la decisión de suspender temporal y provisionalmente la formalización de la concesión del servicio de taxi adjudicada directamente al recurrente (informe dado bajo juramento, folio 16). En ese sentido, por resolución de la Dirección de Asuntos Jurídicos, contenida en el oficio DAJ-0302315 de fecha 31 de octubre de 2003, misma que se notificó al accionante efectuando una serie de intentos fallidos al número de facsímil que había señalado en su oferta, se realizó el correspondiente traslado de cargos, se le confirió audiencia por el término de 15 días hábiles para que ejerciera su defensa y se le indicó que la formalización de su nueva concesión quedaba condicionada al resultado del procedimiento (copia de documento, folios 20 y 21).Dado que la suspensión provisional de la formalización de la concesión constituye una medida cautelar cuya vigencia se encuentra temporalmente limitada por el plazo del procedimiento administrativo, con la salvedad de que antes de que se dicte la resolución final, la Administración decida revocarla o modificarla, no lleva razón el accionante al indicar que en su caso la Administración ha actuado sin sustento alguno, sin acto o procedimiento que respalde su actuación. También se desvirtúa el motivo por el cual el recurrente reclama la infracción del principio de intangibilidad de los actos propios, pues la adopción de medidas cautelares en el marco de procedimientos administrativos, no tiene la virtud –en principio- de suprimir o excluir un derecho previamente otorgado, sino simplemente de proteger, durante el trámite de ese procedimiento, importantes intereses públicos de graves daños de difícil o imposible reparación. Concretamente, en relación con la adopción de medidas cautelares en el marco de procedimientos administrativos, con las que se suspenden provisionalmente los efectos de los actos administrativos constitutivos o declarativos de derechos a favor de los administrados, a la espera de un pronunciamiento final de la Administración, esta S. ha enfatizado su carácter eminentemente excepcional, por razón de la necesidad que debe mediar para la protección de un interés público imperativo. Asimismo, se ha pronunciado en relación con su provisionalidad, afirmando que por su medio la Administración no puede prolongar por un tiempo excesivo una situación de incerteza jurídica en perjuicio de un administrado, convirtiéndola en una sanción implícita (véase por todas, la sentencia 2003-002030 de las 15:47 horas del 12 de marzo de 2003). Así las cosas, de los autos no se desprende infracción o arbitrariedad alguna de la Administración en relación con la adopción de la medida cautelar objeto de este recurso, pues la misma se origina en una necesaria protección del interés público que subyace al hecho de que no se permita, durante la tramitación del procedimiento administrativo, que personas a las que se adjudicaron directamente concesiones del servicio de transporte público de taxi, puedan desarrollar dicha actividad, hasta tanto no se determine, en el marco del indicado procedimiento y con todas las garantías y derechos que esto implica para los interesados, si al momento de presentar su oferta al Primer Procedimiento Especial Abreviado para la Concesión de Taxis contaban con todos los requisitos del cartel, como para haber obtenido una puntuación que los hiciera acreedores de una adjudicación directa de la concesión. Por su parte, en cuanto a la temporalidad o provisionalidad de la medida cautelar, atendiendo a factores como la cantidad de personas que se encuentran en similar situación al accionante (en virtud de la existencia de otros recursos de amparo planteados por personas distintas, en relación con los mismos hechos) y a la importancia de las irregularidades detectadas en el permiso de operación SJP-2850, pero sobre todo al tiempo transcurrido desde que se notificó la resolución inicial del procedimiento administrativo al accionante, a saber, mediados de noviembre de 2003, no se observa que la Administración haya excedido, hasta este momento, los alcances de un plazo razonable o que haya incurrido en dilaciones o retardos de tal gravedad que provoquen una lesión de naturaleza constitucional, singularmente, del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida garantizado en el artículo 41 de la Constitución. Sin embargo, cabe advertir que el procedimiento administrativo no deberá prolongarse excesivamente con extensos períodos de inacción negligente de la Administración, no solo porque esto implicaría una infracción del derecho antes referido, sino porque bajo estas circunstancias se podría estar también frente a una posible lesión de la garantía del debido proceso, si se mantiene injustificadamente la vigencia de una medida cautelar que en tales condiciones adquiriría virtualidad sancionatoria. Con base en lo antedicho, procede declarar sin lugar el recurso.

   Por tanto:

   Se declara sinlugar el recurso.

   Carlos M. Arguedas R.

   Presidentea.i

   Adrián Vargas B.GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L.SusanaCastro A.

   Teresita Rodríguez A.RosaMaría Abdelnour G.