Sentencia nº 09753 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 1 de Septiembre de 2004

Res: 2004-09753

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del primero de setiembre del dos mil cuatro.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por C.E.O., bínubo, industrial, vecino de Cocal de P., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, en su condición de representante de Arrocera Miramar Sociedad Anónima, contra el Decreto Ejecutivo N° 28907-MEIC, publicado en el Alcance N° 39 de La Gaceta N° 173 del 8 de diciembre del 2000

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas del trece de abril del dos mil cuatro, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 28907-MEIC, publicado en el Alcalde N° 39 de La Gaceta N° 173 del 8 de diciembre del 2000. Alega que la disposición impugnada viola la libertad de comercio, el derecho a la propiedad privada y el principio de irretroactividad de la ley. Manifiesta el accionante que el Decreto impugnado regula en forma retroactiva el precio de compra al productor y fija el precio de venta del arroz pilado al consumidor. Ello produce un grave desequilibrio en la cadena de comercialización del arroz que afecta la productividad de la empresa. Se viola el artículo 45 constitucional pues su patrocinada compró arroz a los productores en un período determinado al precio vigente y fijado por el Decreto 28082-MEIC, con base en el cual se estableció una estructura de costos. El Decreto impugnado obliga a su representada a pagar para la cosecha 2000-2001, un precio que no era el que regía en el momento de suscribir los contratos agrarios de compraventa; se produce así una expropiación del patrimonio de su representada. El Decreto viola también el principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues se obliga a las empresas a asumir a título de pérdidas el eventual pago del sobreprecio que pretenden los productores. La garantía de irretroactividad de las leyes, contenida en el artículo 34 constitucional pretende impedir que la Administración lesione los derechos subjetivos consolidados de sus administrados. Su representada compró arroz en granza a productores agrícolas durante el período del 1° de julio hasta la entrada en vigencia del Decreto impugnado (8 de setiembre del 2000). Bajo esas condiciones se efectuaron los contratos agrarios de compraventa del arroz. Por ello, al indicar el Decreto que tal precio regirá para un período anterior, lesiona los derechos consolidados de su representada, lo que constituye una violación al principio de irretroactividad de la ley.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Sobre la admisibilidadde la acción.

   El accionante impugna el Decreto Ejecutivo N° 28907-MEIC publicado en el Alcance N° 39 de la Gaceta N° 137 del 8 de setiembre del 2000. Alega que su legitimación proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto existe un asunto previo que es recurso de amparo, el cual fue admitido para estudio mediante resolución de las diecisiete horas veintitrés minutos del trece de abril del dos mil cuatro. La acción constituye entonces, medio razonable de amparar el derecho que se estima lesionado y es, por tanto, admisible.

   II.-

   Sobre el DecretoEjecutivo N° 28907-MEIC.

   Esta S. ya analizó la constitucionalidad del Decreto impugnado (in toto) mediante la sentencia 2002-06385 de las quince horas con veintiocho minutos del veintiséis de junio del dos mil dos, mediante la cual declaró sin lugar la acción interpuesta. En esa oportunidad, el Tribunal indicó:

   IV.-

   CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA. Efectivamente, como lo alegan los accionantes, el Decreto Ejecutivo número 28.907-MEIC, del veintiocho de agosto del dos mil establece un nuevo precio mínimo de compra del arroz al productor, fijándolo de la siguiente manera en su artículo primero:

   " [para] el saco de 73,6 kilogramos,con 13% de humedad y 1,5% de impurezas (incluye transporte hasta la arrocera)

   ¢ 6.240,00"

   Este decreto, modificó en ese único punto, la regulación que al efecto se había establecido en el Decreto Ejecutivo 28.082-MEIC, del treinta de agosto de mil novecientos noventa y nueve, y que había fijado el precio del

   " [...] saco de 73,6 kilogramos, con13% de humedad y 1,5% de impurezas (incluye transporte hasta la arrocera)

   ¢ 5.888,00"

   normativa que además regula los precios máximos de venta del arroz, para los mayoristas, detallistas y el consumidor; Decreto derogado por el Decreto Ejecutivo número 29.113-MEIC, del veintidós de noviembre del dos mil.

   V.-

   DE LA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO PARA INTERVENIR EN LA ECONOMÍA Y FIJAR PRECIOS Y PORCENTAJES DE UTILIDADES DE LOS BIENES Y SERVICIOS. El tema debatido se refiere, en primera instancia, a la competencia del Poder Ejecutivo -entendiendo por tal, al Presidente de la República y el Ministro de Economía, Industria y Comercio-, de intervenir en la economía, a través de la regulación de precios de bienes y servicios, en este caso, lo cual ha sido objeto de análisis -en extenso- por este Tribunal Constitucional (En este sentido, ver sentencias número 1441-92, 2757-93, 6157-94, 5587-94, 0550-95, 3016-95, 3120-95, 3121-95, 4285-95, 0565-99, de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de enero de mil novecientos noventa y nueve, y 2001-5548, de las diez horas con treinta y seis minutos del veintidós de junio del dos mil uno.) Es a partir de la conjunción de lo dispuesto en varias disposiciones constitucionales, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la constitucionalidad de las diversas regulaciones que fijan los precios (mínimos o máximos) y los porcentajes máximos de utilidades de ciertos bienes y servicios: el artículo 28, que establece el sistema y principio de la libertad, por el cual es legítima la regulación de actividades privadas en resguardo del orden público; el artículo 46, del que se ha derivado la protección de la libertad de empresa, derecho que al no ser absoluto, admite regulaciones y limitaciones por motivos de interés público; el párrafo primero del artículo 50, del que deriva la facultad (o competencia) del Estado para intervenir en la economía, a través de la promoción y fomento de la actividad empresarial, en aras de una mejor distribución de la riqueza y de un sano equilibrio de la economía; y el artículo 74, que consagra los principios cristianos de justicia social y solidaridad; además de los principio constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. Estos principios son desarrollados por la Ley, en los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, número 5665, que estableció como "atribución" de ese Ministerio la "fijar" los precios oficiales de los bienes y servicios "necesarios" para la producción y el consumo nacional; para lo cual, puede

   "a) fijar, modificar y controlar los porcentajes de utilidad sobre la producción y la comercialización de los bienes y servicios.

   2. fijar, modificar y controlar los precios máximos para los bienes y servicios" (artículo 2 de la Ley número 5665);

   así como en el artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472. Es con fundamento en este marco normativo (constitucional y legal) que esta S. ha concluido la legitimidad de las fijaciones de precios y porcentajes de utilidad de los bienes y servicios, no sólo los incluidos en la canasta básica, sino de todos, exigiendo, únicamente que tales intervenciones sean motivadas (aplicación del principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad). Por ello, es que se concluye que este tipo de regulaciones

   "[...] no se lesionan las garantías de comercio, propiedad o libre empresa, como lo considera el accionante, por cuanto, sí tiene la [A]dministración la potestad de llevar a cabo el tipo de variaciones que aquí se recurren." (sentencia número 7022-94, de las diez horas doce minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro).

   VI.-

   LAS FIJACIONES DE PRECIOS Y PORCENTAJES DE UTILIDAD DE LOS BIENES Y SERVICIOS SON REGULACIONES DE ORDEN PÚBLICO. Para este Tribunal, este tipo de regulaciones son de "orden público" y de "interés público", por cuanto a través de ellas el Estado interviene para

   "[...] asegurar en la sociedad su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que atañe a la producción especial de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se refiere a la materia inquilinaria, el control de precios en los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo." (sentencia número 1441-92, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos).

   Este criterio fue reiterado en sentencia número 2757-93, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del quince de junio de mil novecientos noventa y tres:

   "[...] involucradas dentro del concepto de "interés público" u "orden público", existen las medidas a través de las que el Estado interviene a fin de asegurar en la sociedad su organización moral, política, social y económica, y están incluidas dentro de ellas, las normas jurídicas que se refieren al control de precios en los artículos de consumo básico.Esto como clara manifestación del principio general contenido en el artículo 50 constitucional, que dispone que el Estado debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la adhesiónal principio cristiano de justicia social (art. 74 idem), determinan la esencia misma del sistema político y social costarricense, que lo definen como un Estado de Derecho.Por ello, se afirma que esos principios de orden público social, justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores."

   En el mismo sentido, en sentencia número 3016-95, de las once horas treinta y seis minutos del nueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, se consideró:

   Considera la Sala que, en primer lugar, deben analizarse los alcances de lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución en relación con las normas que se cuestionan y, posteriormente, debe examinarse si esas disposiciones limitan la libertad de empresa. En cuanto al artículo 28 de la Constitución es bien sabido, con fundamento en lo resuelto por Corte Plena en sesión extraordinaria No.51 de las 13:30 horas del 26 de agosto de 1982, que tutela tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense, uno de los cuales establece una verdadera reserva constitucional en materia de acciones privadas que no dañen la moral, el orden público y que no perjudiquen los derechos de terceros, garantizando la libertad del individuo y la pérdida de las potestades legislativas en esta materia, salvo los casos de excepción. La regulación del precio del banano autorizada por las normas citadas, define un elemento de la actividad de comercialización de ese producto y la razón que fundamenta el que esta intervención no lesione los principios tutelados en el artículo 28 de la Constitución, es el hecho de que aunque esa actividad, en su génesis, no lesiona el orden público, la moral o los derechos de terceros, su ejercicio puede generar un perjuicio en contra de uno de los participantes en esa actividad, el productor, cuya afectación perjudica la economía en general. En ese sentido, se tiene que el Estado interviene regulando uno de los elementos de esa actividad, por estricto interés público de protección al sector productivo del banano que de lo contrario se vería afectado, generándose también un perjuicio para todo el sistema económico. En virtud de lo anterior, la Sala entiende que en cuanto a la autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo para que fije el precio mínimo del banano, se está en uno de los casos de excepción del artículo 28, párrafo segundo, de la Constitución, toda vez que con esa medida se pretende la protección efectiva de la libertad de empresa y el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al Estado en la distribución equitativa de los beneficios que produce la explotación de esa actividad, conforme con la protección del interés público existente en el mantenimiento y mejoramiento del sistema productivo y de la economía nacional.

   De esta suerte, bien puede afirmarse como tesis de principio que la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación de precios y de los porcentajes de utilidades en los bienes y servicios está justificada en razón de que se trata de regulaciones de protección de los diversos sectores que participan en la economía, sea al productor, al intermediario o al consumidor, dependiendo de las circunstancias especiales que motivan la intervención, a fin de asegurar el orden público y social del país. En este sentido, debe tenerse en cuenta la especial conformación del Estado costarricense, que se define como un Estado Social de Derecho, en virtud de lo cual se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros (artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, en tanto el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado, como se indicó en la sentencia 0550-95, de las dieciséis horas treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. Esta conceptualización del Estado deriva de lo dispuesto en los artículos 50 y 74 de la Constitución según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

   "El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que «el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza», lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país, y que lo definen como un Estado social de Derecho.-" (sentencia número 1441-92, supra citada)

   VII.-

   DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 26.907-MEIC. Al tenor de las anteriores consideraciones, es que el Decreto Ejecutivo impugnado (número 26.907-MEIC), en cuanto establece un precio mínimo de compra del arroz pilado al productor, no es inconstitucional, por cuanto es desarrollo de la competencia constitucional reconocida al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Economía, Industria y Comercio) de intervenir en el mercado, a través de regulaciones; motivo por el cual no es contraria a la libertad de empresa, ni mucho menos al derecho de propiedad. Téngase en cuenta, como lo afirma el propio Ministro (al contestar la audiencia concedida), que esta normativa se encuentra debidamente justificada, en tanto, se fundamenta en estudios técnicos (ET-115-00), que demuestra las condiciones oligopólicas de este sector; y está dictada como mecanismo de protección de uno de los elementos integrantes de la cadena de producción y comercialización del arroz, precisamente, para beneficiar a los productores, dado el alza en el costo de producción del arroz; en atención y de conformidad con variables del mercado internacional, rentabilidad adicional que las importaciones produjeron a los industriales durante ese año, a fin de evitar importaciones excesivas del producto, lo cual causaría un serio perjuicio al productor nacional. Esta regulación tiende a desincentivar la importación en granza por parte de los industriales en detrimento del productor nacional; motivo por el cual, contrario a lo alegado por los accionantes, la normativa impugnada sí tiende a beneficiar la condición de los mismos en el mercado nacional. Por ello, la Sala estima que la fijación y regulación del precio del arroz en el Decreto Ejecutivo impugnado por parte del Estado resulta racional y justificada, al constituir una medida de excepción necesaria por cuanto constituye un mercado con particulares condiciones (concentración horizontal entre los agentes económicos en un mismo nivel de comercialización, así como vertical entre las distintas etapas de comercialización de industriales y productores o industriales y comerciales). La fijación de precios en cada una de las distintas fases de comercialización responde a estudios económicos de las variables que intervienen en el mercado a remedios necesarios de condiciones excepcionales que impiden el libre juego de los agentes. Por ello se concluye que la regulación de precios impugnada constituye un mecanismo de protección a favor de los productores de arroz, que en este caso les permite competir libremente sin que la estructura vertical y la concentración -características del sector arrocero- les condicionen su libertad (ver sentencias número3449-96 y 6862-98). Tampoco puede estimarse que esta fijación de precios sea violatoria del patrimonio de los productores arroceros, y mucho menos constituye una expropiación; en atención a la especial naturaleza jurídica de estas regulaciones (de orden público, según se anotó en considerandos anteriores), que evidencian la necesidad de las mismas, a fin de garantizar una libre participación y prevención de prácticas abusivas en perjuicio de los productores.La intervención estatal constituye un medio poco gravoso para que los productores puedan disfrutar de los beneficios del comercio arrocero, y los consumidores sean protegidos en su consumo. Por ello, es que se estima que el Decreto impugnado ejecuta las más básicas obligaciones del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, sea la protección de una economía saludable, en el que puedan desenvolverse libremente todos los agentes económicos, motivo por el cual, en modo alguno puede estimarse la infracción de los artículos 46 y 50 de la Constitución Política, ya que la regulación de precios constituye un límite razonable al ejercicio de la libertad de comercio y empresarial, sobre todo cuando se encuentra ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, según ha quedado demostrado.

   VIII.-

   DE LA NO INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD. Tampoco se estima que la Decreto Ejecutivo sea violatorio del principio de igualdad (artículo (33 constitucional), favoreciendo al importador y poniendo en una situación más gravosa al productor. Todo lo contrario, según quedó demostrado en el Considerando anterior, por cuanto las medidas impuestas resultan acorde con las condiciones de la realidad comercial, dictadas con fundamento en normas técnicas, puesto que su finalidad es mantener el equilibrio en el precio internacional del arroz nacional, y evitar distorsiones inconvenientes en el mercado internacional. No hay infracción del principio del trato nacional, principio del comercio internacional, que pretende igualar las condiciones a los productores extranjeros y no a los nacionales, para garantizar un trato no menos favorable a los productores extranjeros que el concedido a los nacionales, de manera que no contempla garantía alguna para los productores nacionales. Téngase en cuenta que el precio mínimo de venta del productor es equivalente con los precios internacionales de arroz en granza, con lo cual se favorece la compra en granza nacional, respetando las reglas del mercado, sin aumentar artificiosamente los precios, para no perjudicar al industrial ni al consumidor final. El precio mínimo sí tiene influencia en el precio final del consumidor, porque establece un límite inferior para la materia prima, motivo por el cual en el decreto impugnado se estableció un aumento ponderado en función de los costos y del precio del arroz en granza en el mercado internacional; si se hubiera fijado un precio mayor, como lo pretenden los accionantes, se hubiera estimulado la importación, y no la producción nacional. De tal suerte, que el precio máximo al consumidor es un límite máximo que permite a los agentes económicos competir en beneficio del consumidor, y resulta necesario mantener un diferencial estratégico entre el precio internacional y el precio nacional para que la política no genere distorsiones inconvenientes. La fijación de precios internos contempla los precios internacionales y sus variaciones de costos, tomando en cuenta aranceles y medidas de salvaguarda.

   IX.-

   DE LA NO AFECTACIÓN DE DERECHOS ADQUIRIDOS. Por último, se analiza la alegada violación del principio de irretroactividad consagrado en el artículo 34 de la Constitución, en tanto dispone textualmente

   "A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas";

   en tanto en el artículo 3° se regula lorelativo a su vigencia:

   Esta regulación se aplicará a todo el ciclo de cosecha 2000-2001, que va del 1° de julio al 30 de junio del 2001, y se mantendrá vigente mientras subsistan las condiciones en el mercado que dieron origen a esta medida, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley N° 7472.

   Es decir, que el decreto ejecutivo impugnado establece su aplicación desde el primero de julio del dos mil, habiéndose publicado hasta el siete de setiembre de ese año; de manera que tal que la nueva fijación del precio mínimo de compra del arroz al productor agrícola, según su texto, es aplicable a negociaciones anteriores a su fecha de publicación, sea a los contratos realizados por las empresas (compra de arroz en granza al productor agrícola) del primer de julio a la entrada en vigencia del decreto impugnado, los cuales se realizaron al tenor de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo número 28.082-MEIC, y con base en ese precio, se estableció una estructura de costos, precio de arroz en granza, proceso pilado, empacado y comercialización, y ya se pagó a los productores de arroz. No obstante esta situación, estima este Tribunal que no se da la infracción constitucional alegada, por cuanto, como se indicó en el Considerando VII.- de esta sentencia, esta normativa impugnada se dictó como un mecanismo de protección a favor de los productores de arroz, al decretarse un aumento en el precio de los productores, con lo cual, se evidencia que se trata de una norma que lejos de perjudicar la condición económica de los accionantes, o de causar una lesión a algún derecho fundamental de éstos, les trae un beneficio patrimonial, ya que les reconoce a su favor, un mayor precio por el saco del arroz; en virtud de lo cual, no se produce el quebranto constitucional alegado, sea, que no hay infracción del principio de irretroactividad de la ley, consagrado en el artículo 34 de la Constitución Política.”

   III.-

   En cuanto a la violación del derecho de propiedad.

   El accionante señala que se viola el derecho de propiedad pues al darse una aplicación retroactiva del Decreto impugnado se dispone en forma inconstitucional del patrimonio de la empresa accionante.

   Queda claro de lo expuesto en la sentencia parcialmente transcrita que la aplicación retroactiva del Decreto no perjudica derechos adquiridos, pues se trata de un mecanismo de protección para el productor, que en general lo beneficia. De ahí que la posible afectación al patrimonio del accionante no resulta inconstitucional, sino consecuencia de un mecanismo que tiene como fin, la protección de los productores pequeños y medianos, con el objeto de garantizar una libre participación en el mercado y prevenir prácticas abusivas.

   Como se analizó en la sentencia anterior, la disposición tiene un carácter especialísimo, justificado por las especiales características del mercado arrocero, a saber, concentración horizontal entre los agentes económicos en un mismo nivel de comercialización, así como vertical entre las distintas etapas de comercialización de industriales y productores o industriales y comerciales (ver sentencias número 3449-96 y 6862-98).

   IV.-

   Conclusión.-

   En razón de lo anterior y no habiendo aportado el accionante elementos nuevos que motiven un replanteamiento del criterio vertido en la sentencia parcialmente transcrita, ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, procede rechazarla por el fondo.

   Por tanto:

   Se rechaza porel fondo la acción.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Luis Paulino Mora M.AnaVirginia Calzada M.

   Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

   José Luis Molina Q.SusanaCastro A.

   Logp/04